第二章、 公眾外交的理論與實踐
第一節、 公眾外交的理論
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第二章、公眾外交的理論與實踐
隨著全球化的發展以及傳播科技的日新月異，公眾外交已經成為當代各國政 府不得不重視的外交工作之一，也是目前國際關係的顯學，然而，公眾外交到底 是什麼？公眾外交的行為者、接受者、實踐方式、所帶來的政策影響以及後續效 果到底是什麼？公眾外交是當代國際關係中相對比較新的概念，有時也被劃分在 傳播學的領域中，其定義依照各學者的見解都有些許不同，沒有明確的定義，學 界在公眾外交的行為者、接受者、實踐方式、效果等方面的看法都不盡相同，此 外，國際關係的學科中目前也沒有屬於公眾外交的理論，顯示公眾外交這個學科 仍然在發展中，值得更進一步的研究與分析。
本章一共分為三節，第一節為公眾外交的理論，藉由梳理各種主要對公眾外 交的定義，解釋「公眾外交」該名詞應該涵括的意義，並討論其定義的差別；第 二節則為公眾外交的實踐，研究當前世界各國如何行使公眾外交，並作為外交工 作的工具；第三節則為本章的小節。
第一節、 公眾外交的理論
一、公眾外交的定義
公眾外交一詞的正式提出，是彿萊契爾法律及外交學院（Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University）院長 Edmund Gullion 於 1965 年所提出，
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Edmund Gullion 院長對公眾外交一詞首次提出的定義，認為公眾外交是來用 以處理民眾態度，對於外交政策的形成和執行具有影響力，公眾外交所包含的國
美國曾設有獨立機關「美國新聞總署」（United States Information Agency, USIA）作為美國公眾外交的主管機關，其署長 Edward Murrow 在 1963 年的一番 談話中指出，「公眾外交」與傳統外交不同的點，在於公眾外交不僅與政府互動，
更與非政府的個人及組織互動，與上述 Edmund Gullion 院長同樣強調了公眾外 交並非傳統外交；此外，Edward Murrow 也強調了公眾外交行動中常常呈現除了
1 卜正珉，公眾外交——軟性國力，理論與策略（台北市：允晨文化，2009 年），頁 36。
2 Nicholas J. Cull, “’Public Diplomacy ‘Before Gullion: The Evolution of a Phrase,” USC Center on Public Diplomacy, April 2006,
<http://uscpublicdiplomacy.org/blog/060418_public_diplomacy_before_gullion_the_evolution_of_a_p hrase> (28 September 2017)
3 Nicholas J. Cull, “’Public Diplomacy ‘Before Gullion: The Evolution of a Phrase,” USC Center on Public Diplomacy, April 2006,
<http://uscpublicdiplomacy.org/blog/060418_public_diplomacy_before_gullion_the_evolution_of_a_p hrase> (28 September 2017)
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官方觀點以外的私人組織或個人觀點。41997 年，美國新聞總署的整合計畫小組 將「公眾外交」定義為一國政府透過了解（understanding）、告知（informing）
以及影響（influencing）外國公眾的方式，擴大美國公民及相關機構與他國公民 及相關機構之間的對話，以尋求增進美國的國家利益及安全。5
1990 年 Hans N. Tuch 在 Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas 該書所定義，「公眾外交」是一國官方政府與國外公眾溝通的過程，目
的在使公眾了解該國之看法與理念、制度與文化，以及該國之國家目標與現行外 交政策，為了避免錯誤認知以及誤解複雜化了該國與其他國家的關係。6
由上述1997 年美國新聞總署與 1990 年 Hans N. Tuch 於對於公眾外交的定 義中可以看出，公眾外交的行為者被局限在於「一國官方政府」，與 Edmund Gullion 早期較為廣泛的行為者定義有所不同，在 1990 年代兩個較新的定義中，
公眾外交被視為是一國政府的外交政策手段之一，被用來向外國公眾釋誤以及傳 遞訊息。
而隨著新傳播科技的進步以及觀念的開放，公眾外交有了新的面貌，其解釋 也更加多元。Leonard Mark 在 Public Diplomacy 中則認為，公眾外交是用來建立 以下關係：了解其他國家及不同文化的需求，並溝通彼此的意見，進行釋誤或尋 找共同利益。而與傳統外交最大的不同之處，在於參與公眾外交的行為者來自雙
4 Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 1.
5 PublicDipolmacy.org, “About U.S. Public Diplomacy,” An Association of public diplomacy professionals (PDAA), <http://pdaa.publicdiplomacy.org/?page_id=6> (12 October 2015).
6 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York:
Palgrave Macmillan, 1990), 3.
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Jan Melissen 在 The New Public Diplomacy 中給了「新公眾外交」定義，認為 在資訊社會下新公眾外交的定義不同於傳統的公眾外交定義，其相異點有三，第
7 Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 8-10.
8 Jan Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (New York:
Palgrave Macmillan, 2015), 11-16.
9 Joseph S. Nye Jr, “Public Diplomacy and Soft Power,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 94-108.
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在全球化以及資訊革命的現代，新公眾外交的行為者、對象、方式、內容都較過 去更加多元以及複雜。
由下圖2-1 可以清楚看出，公眾外交的作用關係在於粗虛線的部份，並不在 於兩個國家政府之間，而是在於政府與非政府行為者，以及不同國家非政府行為 者之間，其中非政府行為者包括了個人、公民社會、團體、非政府組織等，而且 都是雙向關係，是相互作用的。一國政府透過影響外國民眾，再由外國民眾去影 響外國政府，進而達到公眾外交的效果。兩個國家之間的互動關係，則為自西發 利亞體系建立以來，實行至今的傳統外交關係，而本國政府與本國民眾之間的國 內內政關係，則稱為公共事務（public affairs）。以圖 1 為例，A 國政府透過公眾 外交影響B 國非政府行為者，再藉由 B 國非政府行為者透過公共事務的方式，
影響B 國政府，此為公眾外交最理想的運作模式。
圖
2-1
，公眾外交關係圖資料來源：Mark McDowell, "Public Diplomacy at the Crossroads: Definitions and Challenges in and 'Open Source' Era," The Flectcher Forum of World Affairs, Vol. 32, Issue 3, Special Edition (2008): 7-18；Ryan J. Suto, “Diagramming Public Diplomacy, ver. 2.0,” February 3rd 2011,
<http://www.ryanjsuto.com/2011/02/diagramming-public-diplomacy-ver-20.html> (15 November 2017)
A
國政府B
國政府A
國非政府行為者B
國非政府行為者傳統外交
公眾外交
公共事務 公共事務
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然而，Eytan Gilboa 則認為當前學術界關於公眾外交領域的理論仍然並不足 夠，公眾外交缺乏系統性的理論研究，尤其在冷戰結束後，公眾外交受到大眾傳
11 Eytan Gillboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 73-75.
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國政府的行為。換言之，公眾外交是一種由政府主導，以外國一般民眾為對象，
利用資訊的散播以及傳遞，試圖影響外國民眾的態度，進而影響他國政府的外交 行為。
二、宣傳與公眾外交
當代實踐公眾外交的工具相當多元，其中傳播被視為最重要的一環之一，有 時也被視為「宣傳」，隨著網際網路的盛行，個人要獲取資訊變得容易，因此在 資訊時代的公眾外交中，傳播的重要性不言可諭。由於傳播成為公眾外交不可或 缺的管道之一，有時公眾外交的解釋會具有宣傳（propaganda）的意涵，認為所 謂公眾外交只是宣傳的另一種說法，例如Nancy Snow 與 Philip M. Tayler 在 2006 年批評美國在九一一事件之後，為贏得全球反恐戰爭，進行了新聞控制與操作，
有如過去冷戰時期的「宣傳國家」（propaganda state）戰略的捲土重來，即使在 美國國內宣傳成功，卻導致在國際間的公眾外交挫敗。12學者Kathy R. Fitzpatrick 及 Tamara Kosic 透過十年間對美國報紙的觀察，將美國政府的公眾外交比喻成 為在宣傳上面的「心理戰」（psychological warfare），是兜售形象以及觀念的花 俏廣告，閱聽者所獲得的訊息將是美國政府創造的一個不正確形象，而非正確的 美國政府以及其政策。13由此可見，學者並不認同「公眾外交」與「宣傳」可混 為一談，因此，釐清這兩個概念有其重要性。
12 Nancy Snow and Philip M. Taylor, “The Revival of the Propaganda State: US Propaganda at Home and Abroad Since 9/11,” The International Communication Gazette, Vol.68, No.5-6, (2006): 389-407.
13 Kathy R. Fitzpatrick and Tamara Kosic. “The Missing Public in Public Diplomacy: Exploring the News Media’s Role in Developing an American Constituency,” in Media and Conflict in the Twenty-First Century, ed. Philip Seib (New York: Palgrave Macmillan, 2005), 120.
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學者Jan Melissen 在 The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations 著作中區分了「公眾外交」以及「宣傳」兩個概念。「宣傳」是一種為
了特定目標，經過精打細算後，透過傳播自身觀念及價值的方式來影響觀眾看法 的方式，其目標是為了宣傳者自身利益，或為了其政治立場所服務。由於宣傳的 主要目的是影響公眾的態度，所以一般在提供資訊上可能會有所偏頗，為了達到 政治目標，會選擇性地提供資訊，尤其是煽動情緒的宣傳方式，更可以達到宣傳 的目的，這和公眾外交就非常不同。「公眾外交」不是宣傳，而是一種推銷
（promotion）行為，是一種更為細緻、有效、美化過的宣傳方式，國家給予資源 並予以設計，試圖形塑本國美好形象的一種推銷方式，增加他國民眾對本國的好 感，並不是要灌輸民眾對於特定議題的立場。
普遍來說，世人對「宣傳」有兩個的主要印象：第一為歷史包袱，第二為操 作及欺騙外國民眾，過去無論是納粹亦或是冷戰時期的共產黨，皆以宣傳作為其 重要的外交工具，因此，有必要作出區別，其中，「溝通的模式」（pattern of communication）被視為最主要差別之一，公眾外交是雙向溝通的交往模式，除了 單向的傳遞訊息之外，與外國民眾之間的對話也扮演重要角色。簡言之，「公眾 外交」與「宣傳」都企圖說服並改變外國公眾的想法，但是公眾外交也在乎外國 民眾的意見，與外國民眾之間絕非單行道的訊息傳遞，透過多種方式進行對話，
包括用心去聆聽閱聽者的意見，是超越「宣傳」層次的。14成功的「宣傳」將改 變社會大眾對特定公眾事物的特定立場，達到特定人士或團體的特殊政治利益；
而成功的「公眾外交」則是向外國公眾正確的傳達消息，政策解釋，進而改善自
14 Jan Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, (New York:
Palgrave Macmillan, 2015), 16-19.
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身在國外公眾中的形象，甚至仰賴外國公眾對外國政府的影響力，為複雜且充滿 不確定性的國際關係開啟新的解決之道。
Joseph Nye 認為公眾外交是一國行使巧實力（smart power）的最重要工具之 一，而巧實力的來源除了信賴度（credibility）、自我批判（self-criticism）以外，
產生軟實力的「市民社會」對巧實力的運用有舉足輕重的地位，因此若將公眾外 交僅僅視為宣傳的話，將使公眾外交向市民社會的說服失敗，會削弱一個國家的 軟實力。15
綜上所述，區分「公眾外交」與「宣傳」兩個概念是必要的，即便這兩個概 念在實務上時常被誤解。「公眾外交」向海外群眾傳遞正確消息、解釋政策、改
綜上所述，區分「公眾外交」與「宣傳」兩個概念是必要的，即便這兩個概 念在實務上時常被誤解。「公眾外交」向海外群眾傳遞正確消息、解釋政策、改