冷戰結束後日本對東南亞國家之公眾外交 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士班論文. 冷戰結束後日本對東南亞國家之公眾外交. 政治大 Japan's Public 立 Diplomacy to South East ‧. ‧ 國. 學. Asia in the Post Cold-war Era. er. io. sit. y. Nat. n. al v i 指導教授：柯玉枝博士 n Ch engchi U. 研究生：王涵儀學號：103253017. 中華民國一零六年十二月.

(2) 冷戰結束後日本對東南亞國家之公眾外交摘要日本在第二次世界大戰後，面臨重新進入國際社會的困難，為了扭轉軍國主義以及敗戰國的形象，開始推動公眾外交。日本的公眾外交政策為配合其國家利益及所處之國際環境，在不同時期有不同的策略。在冷戰結束之後，周遭國家陸續崛起，所面對的國際議題無法以傳統外交的方式解決，日本將公眾外交視為其重要的外交政策之一。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 東南亞地區作為當今國際關係的熱點，在國際政治與經濟場域上的重要性不可同日而語，日本戰後的賠償援助以及 1970 年代開始的文化交流，作為對東. ‧. 南亞國家的公眾外交實踐，在冷戰結束後以高層互訪、官方發展援助、留學生. y. Nat. io. sit. 與青年交流、文化交流、觀光互訪等方式持續進行，成效斐然，民調資料皆顯. al. er. 示了日本在東南亞地區以公眾外交的成功，有效地改變人心、扭轉形象。但日. n. v i n 本的公眾外交也非並皆能奏效，在面臨中國大陸時仍受制於歷史因素而受挫。 Ch engchi U 由此可見，公眾外交政策必須因地制宜，配合不同的國家，有不同的公眾外交政策。. 關鍵詞：公眾外交、文化外交、日本、東南亞國家。.

(3) Japan's Public Diplomacy to South East Asia in the Post Cold-war Era Abstract After World War II, Japan was facing the difficulty of returning to international society owing to her image as a militarism and defeated country. In order to re-enter the international community, Japan launched her public diplomacy policy. Japan’s public diplomacy strategy changes in different periods following her shifting national. 政治大. interests and changing international environment. After the end of the Cold War, while. 立. Japan’s surrounding countries prospered and it became apparent that most international. ‧ 國. 學. disputes cannot be resolved by traditional diplomacy alone, consequently, public diplomacy became a critical diplomatic tool for the Japanese government.. ‧. Nowadays, Southeast Asia is a hotspot in international relations. This area plays. y. Nat. sit. an important role in the international political and economic field. Japanese public. al. er. io. diplomacy aimed at this region varies from war reparations aid to cultural exchange in. v i n C hvisits, official development after Cold War includes high-level aids, foreign students engchi U n. the past several decades. The practice of Japanese public diplomacy to southeast Asia. and youth exchanges, cultural exchanges and tourism. The result of Japanese public diplomacy was a huge success as illustrated by the latest opinion poll. However, Japanese public diplomacy implemented in some states has not been as efficient as it performs in Southeast Asia; for example, in Mainland China, where the positive effect of Japanese public diplomacy is curbed due to the country’s historical burden. Therefore, public diplomacy requires careful consideration of multiple conditions and perspectives of a country.. Keywords: Public Diplomacy, Cultural Diplomacy, Japan, Southeast Asia.

(4) 目錄第一章、緒論--------------------------------------------------------------------------------- 1 第一節、研究背景、動機、問題意識與主要研究目的------------------------ 2 第二節、文獻回顧--------------------------------------------------------------------- 6 第三節、研究途徑與研究方法----------------------------------------------------- 10 第四節、研究範圍與研究限制----------------------------------------------------- 13 第二章、公眾外交的理論與實踐-------------------------------------------------------- 17 第一節、公眾外交的理論----------------------------------------------------------- 17 第二節、公眾外交的實踐----------------------------------------------------------- 25 第三節、小結-------------------------------------------------------------------------- 31. 政治大日本公眾外交的發展----------------------------------------------------34 立. 第三章、日本公眾外交的實踐與內涵-------------------------------------------------- 33 第一節、. ‧ 國. 學. 第二節、日本公眾外交的機制----------------------------------------------------- 41 第三節、小結-------------------------------------------------------------------------- 64. ‧. 第四章、日本對東南亞國家的公眾外交----------------------------------------------- 65 第一節、日本與東南亞國家關係發展-------------------------------------------- 65. Nat. sit. y. 第二節、日本對東南亞國家之公眾外交----------------------------------------- 73. er. io. 第三節、小結-------------------------------------------------------------------------- 94. al. 第五章、個案探討-------------------------------------------------------------------------- 97. n. v i n Ch 第一節、印尼-------------------------------------------------------------------------97 engchi U 第二節、越南------------------------------------------------------------------------- 107 第三節、小結------------------------------------------------------------------------- 117. 第六章、日本公眾外交的成效與限制------------------------------------------------ 118 第一章、日本對東南亞國家的公眾外交成效--------------------------------- 119 第二章、日本公眾外交的限制--------------------------------------------------- 125 第三章、小結------------------------------------------------------------------------ 137 第七章、結論------------------------------------------------------------------------------ 138 第一章、研究發現與反思--------------------------------------------------------- 139 第二章、未來研究方向------------------------------------------------------------ 144 參考文獻-------------------------------------------------------------------------------------- 147. i.

(5) 圖目錄圖 2-1、公眾外交關係圖-------------------------------------------------------------------- 21 圖 3-1、日本官方公眾外交相關主管單位關聯圖-------------------------------------- 43 圖 3-2、日語能力測驗報名人數及測驗實施城市數的趨勢圖----------------------- 45 圖 3-3、全球日語學習者人數變遷-------------------------------------------------------- 50 圖 3-4、國際觀光客人數趨勢圖----------------------------------------------------------- 51 圖 3-5、國際觀光客目的地各區域比例-------------------------------------------------- 51. 政治大圖 3-7、訪日外國旅客人次趨勢圖-------------------------------------------------------54 立. 圖 3-6、國際觀光客的年成長率預測----------------------------------------------------- 52. ‧ 國. 學. 圖 3-8、日本人學生海外留學人數統計圖----------------------------------------------- 56 圖 3-9、日本海外留學生人數變化趨勢-------------------------------------------------- 58. ‧. 圖 4-1、日本皇室出訪次數趨勢圖-------------------------------------------------------- 77. y. Nat. io. sit. 圖 4-2、日本與東南亞國家元首互訪次數累積圖-------------------------------------- 77. er. 圖 4-3、日本官方發展援助的分類-------------------------------------------------------- 80. al. n. v i n 圖 4-4、日本官方發展援助的地區比例變遷圖----------------------------------------81 Ch engchi U 圖 4-5、日本對東亞地區的 ODA 援助實績--------------------------------------------- 82 圖 4-6、東南亞地區六國留日人數變遷-------------------------------------------------- 83 圖 4-7、東南亞國家留學生佔日本留學生比例----------------------------------------- 84 圖 4-8、「三十萬留學生計畫」關係圖-------------------------------------------------- 85 圖 4-9、東南亞國家日語學習人數變遷圖----------------------------------------------- 86 圖 4-10、冷戰後東南亞主要國家旅日人數成長圖------------------------------------ 92 圖 4-11、2016 年訪日外國人的旅行消費額的構成比--------------------------------- 93 圖 5-1、印尼自冷戰後經濟成長率------------------------------------------------------- 98 ii.

(6) 圖 5-2、印尼學生前往日本留學情形--------------------------------------------------- 102 圖 5-3、印尼學習日文人數變化圖------------------------------------------------------ 102 圖 5-4、印尼每年前往日本人數變化圖------------------------------------------------ 105 圖 5-5、越南自冷戰後經濟成長率------------------------------------------------------ 108 圖 5-6、越南學生前往日本留學情形--------------------------------------------------- 112 圖 5-7、越南學習日文人數變化圖------------------------------------------------------ 113 圖 5-8、越南每年前往日本人數變化圖------------------------------------------------ 115 圖 6-1、日本民眾對於東南亞國家的親近感變化------------------------------------ 123. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 表目錄表 2-1、Nicholas J. Cull 公眾外交分類實踐方式的時間、資訊流向、設施------ 29 表 5-1、冷戰結束後歷代日本與印尼最高領導人互訪紀錄-------------------------- 99 表 5-2、冷戰結束後歷代日本與越南最高領導人互訪紀錄------------------------ 119 表 6-1、2017 年東協十國對於日本看法的民調資料--------------------------------- 120 表 6-2、日本對東南亞地區與中國大陸公眾外交之比較--------------------------- 130. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 第一章、緒論. 公眾外交（public diplomacy）自第二次世界大戰結束以來，在國際關係的重要性不斷提升，在一國外交工作中所扮演的角色日漸關鍵。隨著冷戰的結束，民主政治的普及、國際傳播媒介的蓬勃發展、非政府組織的崛起，以及各類群體抗議運動的頻繁發生，已然改變了國家權力的本質，並限縮了主權國家行動的自由，這意味著各個國家在其對外工作中必須投入更多心力與外國公眾進行溝通，以利達成其政策目標。1. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 在第二次世界大戰結束以來，公眾外交就是日本影響對外關係的重要工具之一，而對美國的關係一直是日本對外關係中最重要的雙邊關係。然而，隨著時代. ‧. 的推演，除了日美關係之外，當前日本需要面對的是更複雜的國際環境，以及更. y. Nat. io. sit. 多樣化的國家，周邊國家在其外交關係中的重要性也不斷提升。而日本在每個時. er. 期的外交政策的目標，也隨不同的國際情勢以及日本自身國家利益而有所不同，. al. n. v i n 其在行使公眾外交方式的深度以及廣度都有新的發展，手段上也更加多元。 Ch engchi U. 本章共分為四節，第一節介紹本研究之研究背景、動機、問題意識與主要研究目的；第二節為文獻回顧，檢閱過去學界對於公眾外交、日本公眾外交、日本對東南亞地區之公眾外交的研究；第三節則為研究途徑與研究方法；第四節則是研究範圍及研究限制。. 1. Mark Leonard, Public Diplomacy, (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 2-3.. 1.

(9) 第一節、研究背景、動機、問題意識與主要研究目的. 一、. 研究背景. 日本與其周邊國家因為政治、經濟、領土、歷史等結構性問題，在外交互動上頗有舉步維艱、寸步難行之感，為避免與周邊國家關係不睦而造成可能的政治衝突、經濟糾紛、軍事上的擦槍走火等情勢，消弭過去仇恨與負面觀感，公眾外. 政治大. 交成為日本政府在進行外交工作中無法忽略的重要工具之一。. 立. ‧ 國. 學. 二戰結束後初期，日本為了結束美軍的佔領，透過大量宣傳的方式，向國際社會傳遞日本同屬於民主陣營的訊息，意圖以「夥伴」的身份重新進入國際社會，. ‧. 進而使日本公眾外交的最初與最主要目標便是擺脫軍國主義以及戰敗國的形象，. y. Nat. io. sit. 並形塑愛好和平國家的國際印象。21960 年代冷戰的全面加劇，日本與西方陣營. er. 的關係緊密，進而強化彼此文化交流。而 1970 年代至 1980 年代，在經濟發展快. al. n. v i n 速成熟以後，在形塑先進繁榮的印象外，日本更加強調文化交流的重要性，1972 Ch engchi U. 年成立了國際交流基金（独立行政法人国際交流基金，Japan Foundation），同時. 期，日本也透過提供該國官方發展援助（政府開発援助，Official Development Assistance，ODA），與周邊國家重建關係。1980 年代後期為了「正常國家」以及「政治大國」的地位，日本持續推動其公眾外交政策。1990 年代冷戰結束後，日本更加重視且試圖拉攏東南亞地區的發展中國家，以為日本了成為聯合國常任理事國減少阻力，因而投注更多的心力於公眾外交。. 2. Yoshihide Soeya, “The Evolution of Japan’s Public Diplomacy: Haunted by Its Past History” Chap. in Understanding Public Diplomacy in East Asia: Middle Powers in a Troubled Region, ed. Jan Melissen and Yul Sohn (New York: Palgrave Macmillan Publisher, 2015), 79-105. 2.

(10) 二、. 研究動機. 東亞是世界人口最多最密集的區域，近幾十年來的快速成長使得該區域在國際間的重要性不斷提升。然而，東亞地區目前所面對的議題都難以由正式、傳統外交方式來解決，例如東亞國家之間的領土爭議、歷史紛擾等，要徹底解決這些問題是耗時耗力又容易不小心擦槍走火，從何著手也是一大問題。冷戰結束後的國際傳媒及非政府組織的蓬勃發展，在限縮主權國家行動自由的同時，賦予了各國政府在公眾外交場域發揮的空間。因此，面對東亞難解的國際議題，公眾外交是當前主要趨勢之一。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 筆者在大學旅美期間，曾修習當地大學的基礎日語課程，課堂中有許多備受. ‧. 日本文化所吸引的美國大學生們，這些美國大學生首先先藉由動畫、漫畫、偶像. sit. y. Nat. 開始認識日本，並自發性地在大學選擇學習日文，爾後參與了由日本地方政府推. n. al. er. io. 動的 JET Programme 前往日本，在各地方中小學進行英語教育，並參與日本政府. i n U. v. 所舉辦的面向外國人的角色扮演（Cosplay）大會，並將相關的訊息分享於自己的. Ch. engchi. 社群網路，例如臉書以及推特，再一次吸引其親朋好友關注日本，這樣的公眾外交效果透過人際網絡的方式重複展現，使得日本公眾外交的影響對象不僅僅是對於日本動畫、漫畫有興趣的「粉絲」，而擴散到一般群眾，這正是日本公眾外交成功的最經典案例。. 此外，筆者也曾於 2017 年夏天，前往日本就讀了三個月的語言學校增進日語能力，在該日語學校有來自全世界的學生，光一所日語學校便擁有超過 500 位的外籍人士，全日本有超過 300 家像這樣的專業語言學校，而日語學校除了提供. 3.

(11) 日語教育以外，也會提供許多的文化體驗，例如茶會、浴衣試穿、銅鑼燒試做等，這些貼近當地人民的文化體驗不斷加深日本對於外籍人士的吸引力，也強化著日本公眾外交的效力。. 東南亞地區一直都是日本公眾外交的重點對象，東南亞地區在 1970 年代的排日風潮過後，當前對日印象都已好轉。日本外務省 2017 年最新的民調資料，東南亞十國有八成的民眾認為日本為愛好和平的國家，將近九成的民眾認為自己國家與日本保有良好關係，對於日本對於東南亞國家的官方發展援助（ODA），. 治政大也有八成東南亞民眾認為非常具有幫助，換言之，第二次世界大戰的歷史仇恨立 3. ‧. ‧ 國. 學. 被成功抹平，日本與東南亞國家的關係在雙方努力下轉為正面。. 但是，反觀同樣對於日本極為重要的中國大陸，無論在經濟、安全、區域平. sit. y. Nat. 衡等方面的重要性都無庸置疑，也一直是日本公眾外交的重點國家之一，但效果. n. al. er. io. 卻不如預期，根據 2016 年的民調資料顯示，中國大陸民眾對日本的負面印象比. i n U. v. 例高達 76%以上，4由此可見，若以中國大陸作為觀察目標，日本公眾外交效果. Ch. engchi. 仍然相當有限。因此，本文除了將探討日本公眾外交在東南亞地區的投入，以及其成效是否與投入相對應，探究其成功之原因之外，也將以日本對中國大陸的公眾外交作為對照觀察對象，希望有助於了解日本公眾外交的成效與限制。. 3. 日本外務省，2017 年度 ASEAN（10 ヵ国）における対日世論調査結果，2017 年 11 月 1 日，<http://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000304013.pdf >。（2017 年 11 月 21 日） 4 東京－北京フォーラム，第 12 回日中共同世論調査，2016 年 9 月， < http://www.genron-npo.net/world/archives/6365.html>。（2017 年 11 月 23 日）（2017 年 11 月 21 日） 4.

(12) 三、. 問題意識與主要研究目的. 第二次世界大戰之後，日本歷經了一段追隨外交的時期，以美日關係為主軸的外交路線主導了日本數十年，公眾外交的政策目標以及執行戰略也多為美日關係服務，在冷戰結束前，現實主義的政治思維才是世界國際關係的主流。冷戰結束後則得以排除較明顯的國際政治因素，在軟實力的概念下討論公眾外交的重要性，將公眾外交視為追求國家利益的重要工具。日本戰後有系統的推動公眾外交，在文化、語言、觀光、交流等方面具有豐富的經驗以及完善的機制。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 東南亞長期為日本公眾外交的重要地區，從戰爭賠償、發展援助到觀光互訪、文化交流，其被侵略歷史以及 1970 年代的反日風潮，再加上其他的國際因素在. ‧. 該地區往往具有一定的影響力，因此，日本在東南亞地區的公眾外交具有研究的. n. al. er. io. sit. y. Nat. 價值，本文將討論日本在該地區的公眾外交工作內涵、成效，以及受制的因素。. i n U. v. 東亞地區作為當今國際關係發展的重點區域，透過了解日本在東南亞國家的. Ch. engchi. 公眾外交投入，以及比較日本對東南亞與中國大陸公眾外交之差別，來理解日本政府在進行公眾外交的成功經驗與障礙，觀察日本政府藉由公眾外交帶來哪些改變，不僅關乎未來的全球國際互動，也可藉此作為我國在困難的外交環境之下，以軟實力及公眾外交在這些地區獲得生存空間的參考借鏡。. 5.

(13) 第二節、文獻回顧. 一、. 公眾外交. 公眾外交（public diplomacy）一詞在 1960 年代被正式提出之後，經過了數十年的發展，是當前顯學，各界對於公眾外交的使用以及相關研究至今仍然相當活躍。美國前外交官 Edmund Gullion 提出了對於公眾外交最早的定義，認為公. 政治大其行為者不僅止於國家政府立，包含了私部門與個人，其內容包含了塑造他國民意、眾外交對於形成外交政策以及執行外交政策具有影響力，是非傳統外交的一種，. ‧. ‧ 國. 學. 私部門之間的互動、以及外交部門之間的互動以及跨文化溝通。5. 而美國新聞總署（United States Information Agency, USIA）則將公眾外交定. y. Nat. io. sit. 義為一國政府透過了解（understanding）、告知（informing）以及影響（influencing）. er. 外國公眾的方式，用以擴大本國公私部門以及外國公私部門之間的對話，以增加. al. n. v i n 國家利益及安全。 1990 年，Hans C h N. Tuch 則定義公眾外交為一國政府與外國公 engchi U 6. 眾溝通的過程，透過外國公眾對本國的理解，避免對於彼此的誤判，惡化了國家間的關係。7. 5. Nicholas J. Cull, “’Public Diplomacy ‘Before Gullion: The Evolution of a Phrase,” USC Center on Public Diplomacy, April 2006, <http://uscpublicdiplomacy.org/blog/060418_public_diplomacy_before_gullion_the_evolution_of_a_p hrase> (28 September 2017). 6 PublicDipolmacy.org, “About U.S. Public Diplomacy,” An Association of public diplomacy professionals (PDAA), <http://pdaa.publicdiplomacy.org/?page_id=6> (12 October 2015). 7 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: Palgrave Macmillan, 1990), 3. 6.

(14) 公眾外交的概念雖然已被當代外交實務界普遍使用，但仍然是國際關係學科中相對較新的概念，其名詞之定義也仍然在發展中，學者之間的看法亦有些許不同，顯示對於公眾外交的研究有其必要性以及價值，學界對於公眾外交的積極討論也將有利於一國政府以公眾外交推動其外交政策的成效。. 二、. 日本的公眾外交. 對於日本公眾外交的研究常以文化外交（cultural diplomacy）的名詞出現，. 政治大. 顯示日本在執行公眾外交時，「文化」常常作為日本重要的工具。日本的公眾外. 立. 交，亦或是文化外交，是國家整體外交政策的一環，最主要的政策目標是改變他. ‧ 國. 學. 國對日本的印象，創造友善的國際環境，以符合日本的國家利益。. ‧. sit. y. Nat. 日本國際交流基金的前理事長小倉和夫（Kazuo Ogoura）對於日本公眾外交. io. al. er. 的發展有系統性的研究，以日本公眾外交第一線執行單位國際交流基金的角度出. v. n. 發，對於日本公眾外交的研究具有相當的代表性。日本在戰後為了形塑愛好和平. Ch. engchi. i n U. 與民主的國家形象，以推廣茶道和花道為主；在 1960 年代後期，將目標轉向形塑科技與經濟繁榮的日本，並全力推動海外的日本文化傳播，歌舞伎以及能劇為此時期的重點推廣項目；在 1980 年代，隨著經濟發展的成熟，日本追求國家地位的提升，也試圖降低其他國家對於日本崛起的疑慮，將公眾外交的目標轉移至對世界有所貢獻的日本，調和與其他已開國家之間的關係；1990 年代以後，面對全球化以及本國經濟的泡沫破滅，負責任且成熟的民主國家成為日本新的國家認同，並在學者 Douglas Mcgray 提出日本國民酷產值（Japan’s Gross National Cool）後，以後物質主義及後現代主義的領銜者自居，將傳統與現代成功融合並和諧呈. 7.

(15) 現，動畫、漫畫、時尚、流行音樂、美食、文學、建築等，成為新的日本公眾外交重點。8. 日本的公眾外交行之有年，不管是官方機構亦或是民間機關，在公眾外交執行機制上有完善的發展，官方機制主要為日本外務省內部組織的廣報文化交流部（広報文化交流部，Public Diplomacy Department），以及作為外務省轄下的特殊行政法人日本國際交流基金、海外協力機構（国際協力機構，Japan International Cooperation Agency，JICA），作為推廣日語海外教育與文化交流、規劃官方發. 治政大展援助上各盡職責，此外，日本國土交通省觀光廳（国土交通省観光庁，Ministry 立 ‧ 國. 學. of Land, Infrastructure, and Tourism Japan Tourism Agency，JTA）以及日本政府觀光局（日本政府観光局，Japan National Tourism Organization，JNTO）在日本觀. ‧. 光上的行銷，在近年來日本快速成長的海外旅客人數上功不可沒。而日本放送協. sit. y. Nat. 會（日本放送協会，Nippon Hoso Kyokai，NHK）作為日本進行國際傳播的主要. n. al. er. io. 頻道，無論在節目的製作亦或是日本相關訊息的提供，無論在日本國內亦或是海外都扮演了資訊傳遞的關鍵角色。9. 三、. Ch. engchi. i n U. v. 日本對東南亞國家的公眾外交. 日本對東南亞國家的公眾外交，始於 1950 年代的援助賠償，藉由與各國賠償條約的簽訂，日本以賠償援助作為與東南亞國家恢復關係的工具，也為當時冷. 8. Kazuo Ogoura, “From Ikebana to Manga and Beyond: Japan’s Cultural and Public Diplomacy Is Evolving,” Global Asia, Vol. 7, No. 3. (Fall 2012): 24-28. 9 金子将史，「日本のグランド・ストラテジーの全体像」，在パブリック・ディプロマシー戦略イメージを競う国家間ゲームにいかに勝利するか，金子将史，北野充主編（東京：ＰＨＰ「日本のグランド・ストラテジー」研究会編、PHP 研究所。2014 年），頁 209-225。 8.

(16) 戰期間兩極體系的戰略服務，協助東南亞國家經濟發展以抵抗共產勢力的入侵；此外，在經濟層面上，則藉此拓展日本產品的海外市場，也穩定日本天然資源的來源。10日本期望透過援助賠償的方式，重建與東南亞國家之間的關係，改善日本在東南亞國家的形象。. 然而，在 1970 年代，日本在東南亞地區面臨了強大的阻力，日本在當地經濟剝削的情況引起東南亞地區人民的不滿，導致了激烈的反日風潮，嚴重影響了日商的經濟利益，再加上美國的勢力也在越戰結束後退出東南亞地區，迫使日本. 治政必須要將外交的重心逐漸轉向東南亞地區。在 1977大年「福田主義」的提出，為立 ‧ 國. 學. 此後日本數十年的東南亞政策擘劃了藍圖，直至今日，日本不作軍事大國、日本要與東南亞國家建立「心連心」關係、日本與東南亞國家是對等夥伴等三大主軸，. ‧. 仍然是日本在處理與東南亞國家關係時，最重要的指導原則。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 學界對於「福田主義」的研究，常常伴隨著對於日本公眾外交的研究，學者. i n U. v. Lam Peng Er 便指出福田主義中的「心連心」關係，便象徵了日本要與東南亞國. Ch. 11. engchi. 家展開硬實力以外的互動。日本在 1970 年代才開始重視對於東南亞地區的國民外交（people-to-people diplomacy，有時亦稱公眾外交），也就是軟實力的運用，學者 Tang Siew Mun 在 2010 年便以日本對東南亞國家之軟實力使用進行討論，其中，除了日本對東南亞地區的直接投資作為日本經濟實力的發揮以外，以文化交流、留學生、海外日語學習、官方發展援助、高層互訪等數個方面，進行日本. 10. 柯玉枝，「日本對東南亞國家的經濟外交－從『內向經濟』至『政經並行』」，問題與研究，第 39 卷第 5 期（民國 89 年 5 月）：頁 71-88。 11 Lam Peng Er, “The Fukuda Doctrine: Origins, ideas, and praxis,” chap. in Japan’s Relations with Southeast Asia: The Fukuda Doctrine and beyond, ed. Lam Peng Er (London and New York: Routledge, 2013), 14-18. 9.

(17) 對東南亞地區的公眾外交研究。12學者 Kitti Prasirtsuk 也在探討東亞共同體時，明確指出日本對東南亞地區的文化交流有效增加了雙方的互相了解，也有利於未來更進一步合作的可能性，在 1970 年代反日風潮後，文化交流已經成為雙方關係的重要基石，對於日本改善形象也有相當程度的效果。13. 第三節、研究途徑與研究方法. 立. 一、研究途徑. 政治大. ‧ 國. 學. 本文的研究途徑採用社會建構主義（social constructivism），否定物質性力. ‧. 量為影響國際體系的唯一因素，強調概念性力量的重要性，是公眾外交最主要的. y. Nat. io. sit. 解釋理論。社會建構主義認為國際社會是受到物質性因素的限制，但物質性的限. er. 制要透過行為者概念性的詮釋後，經過互動與實踐，才會產生作用。換句話說，. al. n. v i n 國際間的互動過程，會建構國家的行為以及利益，行為者之間的互動會構成新的 Ch engchi U 規範，進而改變國家的行爲與利益。14. Alexander Wendt 認為國際體系是建構出來的，這是社會建構主義最主要論點，國際體系由三個成份組成，分別為共享知識（shared knowledge）、物質資源. 12. Tang Siew Mun, “Japan in the foreign relations of the ASEAN states,” in Japan’s Relations with Southeast Asia: The Fukuda Doctrine and beyond, ed. Lam Peng Er (London and New York: Routledge, 2013), 89-100. 13 Kitti Prasirtsuk, “Japan and ASEAN in East Asian Community-building: Activating the Fukuda Doctrine,” in Japan’s Relations with Southeast Asia: The Fukuda Doctrine and beyond, ed. Lam Peng Er (London and New York: Routledge, 2013), 110. 14 陳欣之，「新自由制度主義、社會建構主義及英國學派」，在國際關係總論，張亞中、左正東主編（新北市：揚智文化事業股份有限公司，民國 102 年），頁 94。 10.

(18) （material resources）及實踐（practice），共享知識建構了國際環境中行為者的身份與利益，而物質因素的作用在建構出來的社會結構中才有作用，而行為體之間的互動實踐則創造了這個社會結構，如果實踐的過程發生了變化，就會造成觀念（ideas）的改變，國際體系的結構就會產生變異。15因此，與現實主義或新自由制度主義不同，社會建構主義認為國際體系不僅止於物質資源，真正反映國際體系內涵與特徵的是觀念。國際體系的轉換不僅單靠物質力量的變動，而是經由行為者互動實踐，改變原有的認同以及國家利益。. 治政大社會建構主義是公眾外交主要的解釋理論，公眾外交講求人心的轉變，一國立 ‧ 國. 學. 透過對於其他國家民眾的公眾外交，互動與實踐，建構與他國人民的關係，再透國民主程序影響到他國政府之行為。而經由互動與實踐建構出來的體系，將決定. ‧. 雙方國家的行為以及利益，以及未來雙方互動的模式。而公眾外交正是指這類的. sit. y. Nat. 互動與實踐，透過彼此文化交流、人員互訪、釋誤等方式，建構國際關係，進而. n. al. er. io. 符合一國之國家利益。. 二、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本文使用歷史文獻分析法。首先將「公眾外交」的定義進行梳理，並分類執行公眾外交的手段。接著探討日本的公眾外交，日本作為長期對他國進行公眾外交的國家，對於公眾外交政策的發展以及目標有其特殊性，藉此引入對於東南亞國家的公眾外交政策。先就日本與東南亞國家關係發展的歷史進行爬梳，並研究日本對東南亞國家的公眾外交，並以兩個國家進行個案探討，並藉由民調資料分 15. Alexander Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), 72-74. 11.

(19) 析成效。此外，以中國大陸作為對照組進行研究，探討日本公眾外交的限制。最後為結論，爬梳研究發現與反思以及未來的研究方向。. 如何研究日本的公眾外交，本文將採用日本國際交流基金（独立行政法人国際交流基金，Japan Foundation）、外務省（Ministry of Foreign Affairs of Japan， MOFA）、觀光局（日本政府観光局，Japan National Tourism Organization，JNTO）、日本學生支援機構（独立行政法人日本学生支援機構，Japan Student Services Organization，JASSO）、日本放送協會（日本放送協会，Nippon Hoso Kyokai，. 治政大 NHK）等官方機構的資料進行分析，了解日本在東南亞地區的公眾外交投入，內立 ‧. ‧ 國. 學. 容將包含了官方發展援助、文化交流、學術交流等各方面。. 在公眾外交的成效方面，雙方政經關係是否良好，往往會影響公眾外交的即. sit. y. Nat. 時成效，由於公眾外交的施力對象為對方國家人民，重點在於人心的轉變，也就. n. al. er. io. 是對他國印象的改善，因此政府之間的政經關係往往不代表公眾外交的成敗。政. i n U. v. 府可以透過一些行政方法技術性的拖延民間交往的成果，例如減少國民前往該國. Ch. engchi. 旅遊的許可，或是減少文化上的交流，但是這些行政手段只能延遲消費，而非民間關係交惡或者公眾外交失敗。因此，若要研究公眾外交的成效必須以一段時間作為觀察的目標，而非短期即時性的，公眾外交的這個特性是一般傳統外交所沒有的。此外，公眾外交有效性的衡量以人心的轉變作為評斷標準，會藉由訪談或者民意調查來顯現。16. 16. Joseph S. Nye, The Future of Power (New York: PublicAffairs, 2001), 94-99. 12.

(20) 因此，筆者在研究日本公眾外交的成效時，以最新的官方與民間民調資料作為基準，日本外務省定期對外國民眾來進行的「海外的對日本輿論調查」（海外における対日世論調査）民調資料，研究海外民眾對於日本的好感度以及信賴程度，判斷日本公眾外交的成功與否。17日本內閣府每年都對日本民眾進行「對於外交的輿論調查」（外交に関する世論調査），紀錄日本民眾對於外國國家的好感度以及親近感變化，這也作為輔助參考，討論日本的公眾外交除了其海外成效以外，適合符合國內民意取向，以符合其國家利益中對內的需求。18而日本與中國大陸每年共同舉辦的「東京－北京論壇」（東京－北京フォーラム）連續十幾. 治政大年所進行的「日中共同輿論調查」（日中共同世論調査）的民調資料，則可以用立 ‧. ‧ 國. 學. 來觀察日本公眾外交在中國大陸所遇到的障礙。19. Nat. n. al. er. io. sit. y. 第四節、研究範圍與研究限制. 一、. 研究範圍. Ch. engchi. i n U. v. 本文的研究範圍設定在冷戰結束後，也就是 1992 年之後的日本公眾外交。由於在冷戰期間，日本的外交政策大多遵循著兩極對抗的原則，即便是公眾外交中文化交流或官方發展援助的項目，雖然看似與冷戰無關，但其實也為了傳統安. 17. 日本外務省，海外における対日世論調査，2017 年 12 月 20 日， <http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/culture/pr/yoron.html>。（2018 年 1 月 1 日） 18 日本內閣府，外交に関する世論調査，2016 年 11 月， <https://survey.gov-online.go.jp/index-gai.html>。（2018 年 1 月 1 日） 19 東京－北京フォーラム，第 12 回日中共同世論調査，2016 年 9 月， <http://www.genron-npo.net/world/archives/6365.html>。（2017 年 11 月 23 日） 13.

(21) 全或意識型態服務，無自主的外交政策可言，容易受同盟因素或者其他現實主義的考量影響，本文試圖排除這些因素，希望找出以日本本身的國家利益或者所追求國際形象出發的公眾外交政策，故以冷戰過後作為本文之研究起始點。. 隨著冷戰結束，東亞各國的紛紛崛起，在經濟成功發展後所帶來的民族自信心，促使各國對日本二戰期間所犯的罪行進行聲討。同時，日本的國家領袖為了國內民意的要求以及傳統選票的考量，進行了一些具爭議性的行動，例如小泉純一郎首相在 2000 年後連續六年的以首相身份參拜靖國神社。而難解的領土糾紛. 治政大以及海洋爭端，更是再再都讓東亞地區成為全球國際關係發展的熱點。因此，本立 ‧ 國. 學. 文將研究範圍設定在冷戰過後，在排除太明顯的國際安全同盟因素之後，就當代. 國際關係發展的脈絡，亦或是觀察各類議題的發酵，來探討日本的公眾外交政策. ‧. 以及效果。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 本文以日本「國家利益」做為日本公眾外交是否達成其政策目標的判斷指標，. i n U. v. 日本在不同時期進行的公眾外交，都服膺於不同的國家利益，也就不同的國際形. Ch. engchi. 象，在二戰剛結束初期，以擺脫戰敗國、軍國主義為主軸，要建立愛好和平的國家形象，期望能夠重新進入國際社會；1970 年代後則以經濟大國做為國家的目標形象，以繁榮及先進作為日本已成功從二戰重新站起的象徵；1980 年代末期則以負責任的政治大國，抑或是正常國家作為其政策目標，尋求成為聯合國安全理事會的常任理事國，為擁有符合其經濟實力的政治權力。此外，由於東南亞地區有被日本侵略的歷史，也曾有過反日風潮，作為日本公眾外交的重點目標對象國，雖各國其政治體制、歷史傷痕以及經濟發展過程的不同，但依現今民調結果顯示日本公眾外交是成功的，因此可作為研究的目標。. 14.

(22) 二、. 研究限制. 本文的研究限制有以下數項，第一項為官方機構的年度經費多受制於政府年度預算以及政治人物選舉考量。例如日本公眾外交的主管單位為國際交流基金，而國際交流基金的年度經費，受制於日本官僚政治，為了配合國家年度的預算，無法對於日本逐年緊迫的國際關係有更大的施力點。此外，由於公眾外交的成果並不易見，人心的轉變是一個長期的投資，短期內難以看到成果，而礙於民主政治定期選舉的規定，如此長期的投資並無法為政治人物帶來確切且即時的選票，. 治政大導致政治人物往往不願意在公眾外交上面投注太多心血。因此，無法從國際交流立 ‧ 國. 學. 基金的年度經費直接看出日本是否更加重視公眾外交，為了避免該限制使本文在討論日本公眾外交以及其成效的解釋力降低，筆者在進行國際交流基金等官方機. ‧. 構的年度經費分析時，除了對年度規劃進行討論以外，會著重在其年度經費對特. sit. n. al. er. io. 相應的預期效果。. y. Nat. 定地區的支出比例，以探究日本政府對特定地區在公眾外交上的施力，是否導致. Ch. engchi. i n U. v. 第二個可能的研究限制是國際的經濟情勢，在本文所涵括的年份中，有 1997 年的亞洲金融海嘯、2009 年的全球金融海嘯，還有日本國內自 1990 年代開始的經濟泡沫化等等，在全球化的時代，這些都將間接或是直接影響到日本在各方面推動公眾外交的力道以及成果，尤其在旅遊觀光業的推廣，在遇到全球經濟不景氣時，會最直接的反應在出國旅遊的人數上面，因此在分析日本推動公眾外交的力道以及成效時，必須要將世界景氣的因素考慮進去。而世界景氣的影響與國際關係的影響，何者對於公眾外交成效的影響較大，則需配合當年度各國的綜合數據進行討論，例如：若是世界各國的旅日遊客數全面衰退，則可視為是世界景氣. 15.

(23) 所造成的結果；反之，若是只有特定該國的旅日遊客數衰退，則可視為是國家間情勢變動所影響。. 第三個研究限制則是對於私人民間機構的運作以及貢獻難以統計。日本在推動其軟實力上已有數十年的經驗，其推動的單位早就不再僅止於官方或半官方組織，而本文前述的國際交流基金、日本外務省、日本政府觀光局、日本學生支援機構等皆是具有官方抑是半官方色彩的組織，無法採計到的私人組織更多，例如日本的私人短期交換學校（如：Japanese Cultural Exchange）、以及在各國大學院. 治政大校中的小型日本學生會（如：Japanese Students Association）、甚至是當地日本僑立 ‧ 國. 學. 民所組織的小型集團等，這些都是官方資料所無法統計的，但是在推銷日本文化、形塑日本國際形象，甚至是緩和他國民眾對於日本敵意的功能上，沒有官方的背. ‧. 景的些組織，更得以有效降低外國民眾的防備心，可能都比官方與半官方組織更. sit. y. Nat. 具實質效果，遺憾的是這些私人及非官方組織的數量實在族繁不及備載，有些甚. n. al. er. io. 至只是無心插柳柳成蔭的結果，難以獲取確切的資料。因此，本文主要以官方及. i n U. v. 半官方的組織作為主要的討論對象，將這些組織的年度統計資料做為日本在推動. Ch. engchi. 公眾外交上的實際付出，也可視為是由「政府」所推動的公眾外交，也就是以公眾外交傳統的定義進行論文撰寫。. 16.

(24) 第二章、公眾外交的理論與實踐. 隨著全球化的發展以及傳播科技的日新月異，公眾外交已經成為當代各國政府不得不重視的外交工作之一，也是目前國際關係的顯學，然而，公眾外交到底是什麼？公眾外交的行為者、接受者、實踐方式、所帶來的政策影響以及後續效果到底是什麼？公眾外交是當代國際關係中相對比較新的概念，有時也被劃分在傳播學的領域中，其定義依照各學者的見解都有些許不同，沒有明確的定義，學. 政治大外，國際關係的學科中目前也沒有屬於公眾外交的理論，顯示公眾外交這個學科立界在公眾外交的行為者、接受者、實踐方式、效果等方面的看法都不盡相同，此. ‧. ‧ 國. 學. 仍然在發展中，值得更進一步的研究與分析。. 本章一共分為三節，第一節為公眾外交的理論，藉由梳理各種主要對公眾外. y. Nat. io. sit. 交的定義，解釋「公眾外交」該名詞應該涵括的意義，並討論其定義的差別；第. n. al. er. 二節則為公眾外交的實踐，研究當前世界各國如何行使公眾外交，並作為外交工. Ch. 作的工具；第三節則為本章的小節。. engchi. i n U. v. 第一節、公眾外交的理論. 一、公眾外交的定義. 公眾外交一詞的正式提出，是彿萊契爾法律及外交學院（Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University）院長 Edmund Gullion 於 1965 年所提出，. 17.

(25) 之後被學界及政界廣泛的使用，但在 Gullion 之前，公眾外交的內含已經經過了上百年的發展。1一般認為首先提出公眾外交一詞的國家應該是美國，但 Nicholas J. Cull 表示在 1856 年英國報紙 London Times 中就曾出現過「公眾外交」一詞，在 1871 年的紐約時報中也曾出現過，直至 1965 年之前，「公眾外交」曾多次出現在報章及政治人物發言中。2. Edmund Gullion 院長對公眾外交一詞首次提出的定義，認為公眾外交是來用以處理民眾態度，對於外交政策的形成和執行具有影響力，公眾外交所包含的國. 治政大際關係層面超過了傳統外交，還包含了政府塑造他國民意、私部門之間的互動、立 ‧ 國. 學. 對於外國事務的交往以及其對政策的影響、傳播者之間如外交官之間的溝通、跨. 文化溝通的過程。3這是當代對公眾外交最早的定義，公眾外交的行為者不僅為. ‧. 國家，也包含私部門與個人，比之後對於公眾外交的定義更廣，但在 Edmund. n. al. er. io. sit. y. Nat. Gullion 的定義中，已經明確指出公眾外交為非傳統外交的方式之一。. i n U. v. 美國曾設有獨立機關「美國新聞總署」（United States Information Agency,. Ch. engchi. USIA）作為美國公眾外交的主管機關，其署長 Edward Murrow 在 1963 年的一番談話中指出，「公眾外交」與傳統外交不同的點，在於公眾外交不僅與政府互動，更與非政府的個人及組織互動，與上述 Edmund Gullion 院長同樣強調了公眾外交並非傳統外交；此外，Edward Murrow 也強調了公眾外交行動中常常呈現除了 1. 卜正珉，公眾外交——軟性國力，理論與策略（台北市：允晨文化，2009 年），頁 36。 Nicholas J. Cull, “’Public Diplomacy ‘Before Gullion: The Evolution of a Phrase,” USC Center on Public Diplomacy, April 2006, <http://uscpublicdiplomacy.org/blog/060418_public_diplomacy_before_gullion_the_evolution_of_a_p hrase> (28 September 2017) 3 Nicholas J. Cull, “’Public Diplomacy ‘Before Gullion: The Evolution of a Phrase,” USC Center on Public Diplomacy, April 2006, <http://uscpublicdiplomacy.org/blog/060418_public_diplomacy_before_gullion_the_evolution_of_a_p hrase> (28 September 2017) 2. 18.

(26) 官方觀點以外的私人組織或個人觀點。41997 年，美國新聞總署的整合計畫小組將「公眾外交」定義為一國政府透過了解（understanding）、告知（informing）以及影響（influencing）外國公眾的方式，擴大美國公民及相關機構與他國公民及相關機構之間的對話，以尋求增進美國的國家利益及安全。5. 1990 年 Hans N. Tuch 在 Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas 該書所定義，「公眾外交」是一國官方政府與國外公眾溝通的過程，目的在使公眾了解該國之看法與理念、制度與文化，以及該國之國家目標與現行外. 治政大交政策，為了避免錯誤認知以及誤解複雜化了該國與其他國家的關係。立. 6. ‧ 國. 學. 由上述 1997 年美國新聞總署與 1990 年 Hans N. Tuch 於對於公眾外交的定. ‧. 義中可以看出，公眾外交的行為者被局限在於「一國官方政府」，與 Edmund. sit. y. Nat. Gullion 早期較為廣泛的行為者定義有所不同，在 1990 年代兩個較新的定義中，. al. n. 遞訊息。. er. io. 公眾外交被視為是一國政府的外交政策手段之一，被用來向外國公眾釋誤以及傳. Ch. engchi. i n U. v. 而隨著新傳播科技的進步以及觀念的開放，公眾外交有了新的面貌，其解釋也更加多元。Leonard Mark 在 Public Diplomacy 中則認為，公眾外交是用來建立以下關係：了解其他國家及不同文化的需求，並溝通彼此的意見，進行釋誤或尋找共同利益。而與傳統外交最大的不同之處，在於參與公眾外交的行為者來自雙. 4. Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 1. PublicDipolmacy.org, “About U.S. Public Diplomacy,” An Association of public diplomacy professionals (PDAA), <http://pdaa.publicdiplomacy.org/?page_id=6> (12 October 2015). 6 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: Palgrave Macmillan, 1990), 3. 5. 19.

(27) 方更廣泛的群體、更多元的利益考量，不僅與政府互動，更與非政府的個人或組織互動。公眾外交的目標則包含了增加世人對一國的熟悉度（familiarity）、好感（appreciation）、交往（engaging）、影響（influencing）。7. Jan Melissen 在 The New Public Diplomacy 中給了「新公眾外交」定義，認為在資訊社會下新公眾外交的定義不同於傳統的公眾外交定義，其相異點有三，第一，公眾外交的行為者不再局限於國家，非國家行為者、超國家行為者、次國家行為者也會發展出自己的公眾外交政策，並以網絡的方式進行運作，過去以國家. 治政大為核心的國際關係模型不在；第二，目標為外國民眾的公眾外交和面對國內民眾立 ‧ 國. 學. 的公共事務（public affairs）之間的界線變得模糊，在全球化以及傳播科技的進步下，外國民眾與國內民眾已被聯結在一起；第三，不同於傳統公眾外交的單向資. ‧. 訊傳播，新公眾外交則是一國政府與外國民眾的互動與對話，不僅止於軟實力的. y. sit. n. al. er. io. 是軍事干涉等。8. Nat. 項目，其對話的目標甚至可以與硬實力有所相關，例如同盟經營、衝突預防或者. Ch. engchi. i n U. v. 由此可見，在「新公眾外交」的定義中，公眾外交的行為者再度被擴大到非國家行為者，透過資訊科技的進步，現代公眾外交更加講求對話的重要性，不再只是過去一國政府對外國民眾單方向的釋誤與訊息傳播，此外，透過軟硬實力的相輔相成，公眾外交成為考驗各方「巧實力」（Smart Power）的場域。9簡言之，. 7. Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 8-10. Jan Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (New York: Palgrave Macmillan, 2015), 11-16. 9 Joseph S. Nye Jr, “Public Diplomacy and Soft Power,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 94-108. 8. 20.

(28) 在全球化以及資訊革命的現代，新公眾外交的行為者、對象、方式、內容都較過去更加多元以及複雜。. 由下圖 2-1 可以清楚看出，公眾外交的作用關係在於粗虛線的部份，並不在於兩個國家政府之間，而是在於政府與非政府行為者，以及不同國家非政府行為者之間，其中非政府行為者包括了個人、公民社會、團體、非政府組織等，而且都是雙向關係，是相互作用的。一國政府透過影響外國民眾，再由外國民眾去影響外國政府，進而達到公眾外交的效果。兩個國家之間的互動關係，則為自西發. 治政大利亞體系建立以來，實行至今的傳統外交關係，而本國政府與本國民眾之間的國立 ‧ 國. 學. 內內政關係，則稱為公共事務（public affairs）。以圖 1 為例，A 國政府透過公眾外交影響 B 國非政府行為者，再藉由 B 國非政府行為者透過公共事務的方式，. ‧. 影響 B 國政府，此為公眾外交最理想的運作模式。. n. al. er. io A 國政府. sit. y. Nat. 圖 2-1，公眾外交關係圖. Ch. 傳統外交. engchi. 公共事務. i n U. v. B 國政府. 公共事務. 公眾外交 B 國非政府行為者. A 國非政府行為者. 資料來源：Mark McDowell, "Public Diplomacy at the Crossroads: Definitions and Challenges in and 'Open Source' Era," The Flectcher Forum of World Affairs, Vol. 32, Issue 3, Special Edition (2008): 7-18；Ryan J. Suto, “Diagramming Public Diplomacy, ver. 2.0,” February 3rd 2011, <http://www.ryanjsuto.com/2011/02/diagramming-public-diplomacy-ver-20.html> (15 November 2017). 21.

(29) 而公眾外交是否「有效」，國際關係理論的主流典範之一的建構主義（constructivism）提供了公眾外交「有效論」的理論解釋基礎。結構主義強調觀念（ideas）的重要性，主張觀念也是一種權力來源。除了經濟資源、軍事武力的物質能力（capability）外，權力也來自於「論述的權力」（discursive power），論述權力以「論理」（reason）作為其訴求，當其世界觀（worldview）或者政策正當性（rightness）得以說服他人時，則形成對於該國的「認同」，此時比較容易找出與其國家利益或行為相關的交往模式，促進彼此合作。此外，社會心理學的「接觸假設」（contact hypothesis）也提供了解釋，透過彼此的接觸，可以有效. 治政大將低對彼此的負面刻板印以及偏見，亦可改善彼此關係。由此看來，公眾外交的立 ‧. ‧ 國. 學. 本質正是在強化與目標對象的接觸，進而影響對方。10. 然而，Eytan Gilboa 則認為當前學術界關於公眾外交領域的理論仍然並不足. sit. y. Nat. 夠，公眾外交缺乏系統性的理論研究，尤其在冷戰結束後，公眾外交受到大眾傳. n. al. er. io. 播、民主政治、國際關係的影響之下，其研究面臨新的挑戰及需求。該領域可能. i n U. v. 涉及的內容包括了歷史、政治、社會、心理、科技、媒體、文化、行銷等等，然. Ch. engchi. 而，公眾外交的學者常忽略傳播學及公共關係研究的相關知識，傳播及公共關係的學者則同樣輕忽了國際關係研究的相關學說。11. 綜上所述，學術界對於公眾外交研究仍然還在發展中，對於公眾外交名詞的定義也有所出入，不過核心概念不變，公眾外交為非傳統外交的一種、行為者主要為一國的政府、行為對象為外國民眾、透過影響外國民眾的態度，進而改變他 10. 卜正珉，公眾外交——軟性國力，理論與策略（台北市：允晨文化，2009 年），頁 20-22。 Eytan Gillboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 73-75. 11. 22.

(30) 國政府的行為。換言之，公眾外交是一種由政府主導，以外國一般民眾為對象，利用資訊的散播以及傳遞，試圖影響外國民眾的態度，進而影響他國政府的外交行為。. 二、宣傳與公眾外交. 當代實踐公眾外交的工具相當多元，其中傳播被視為最重要的一環之一，有時也被視為「宣傳」，隨著網際網路的盛行，個人要獲取資訊變得容易，因此在. 治政大資訊時代的公眾外交中，傳播的重要性不言可諭。由於傳播成為公眾外交不可或立 ‧ 國. 學. 缺的管道之一，有時公眾外交的解釋會具有宣傳（propaganda）的意涵，認為所謂公眾外交只是宣傳的另一種說法，例如 Nancy Snow 與 Philip M. Tayler 在 2006. ‧. 年批評美國在九一一事件之後，為贏得全球反恐戰爭，進行了新聞控制與操作，. sit. y. Nat. 有如過去冷戰時期的「宣傳國家」（propaganda state）戰略的捲土重來，即使在. n. al. er. io. 美國國內宣傳成功，卻導致在國際間的公眾外交挫敗。12學者 Kathy R. Fitzpatrick. i n U. v. 及 Tamara Kosic 透過十年間對美國報紙的觀察，將美國政府的公眾外交比喻成. Ch. engchi. 為在宣傳上面的「心理戰」（psychological warfare），是兜售形象以及觀念的花俏廣告，閱聽者所獲得的訊息將是美國政府創造的一個不正確形象，而非正確的美國政府以及其政策。13由此可見，學者並不認同「公眾外交」與「宣傳」可混為一談，因此，釐清這兩個概念有其重要性。. 12. Nancy Snow and Philip M. Taylor, “The Revival of the Propaganda State: US Propaganda at Home and Abroad Since 9/11,” The International Communication Gazette, Vol.68, No.5-6, (2006): 389-407. 13 Kathy R. Fitzpatrick and Tamara Kosic. “The Missing Public in Public Diplomacy: Exploring the News Media’s Role in Developing an American Constituency,” in Media and Conflict in the TwentyFirst Century, ed. Philip Seib (New York: Palgrave Macmillan, 2005), 120. 23.

(31) 學者 Jan Melissen 在 The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations 著作中區分了「公眾外交」以及「宣傳」兩個概念。「宣傳」是一種為了特定目標，經過精打細算後，透過傳播自身觀念及價值的方式來影響觀眾看法的方式，其目標是為了宣傳者自身利益，或為了其政治立場所服務。由於宣傳的主要目的是影響公眾的態度，所以一般在提供資訊上可能會有所偏頗，為了達到政治目標，會選擇性地提供資訊，尤其是煽動情緒的宣傳方式，更可以達到宣傳的目的，這和公眾外交就非常不同。「公眾外交」不是宣傳，而是一種推銷（promotion）行為，是一種更為細緻、有效、美化過的宣傳方式，國家給予資源. 治政大並予以設計，試圖形塑本國美好形象的一種推銷方式，增加他國民眾對本國的好立 ‧. ‧ 國. 學. 感，並不是要灌輸民眾對於特定議題的立場。. 普遍來說，世人對「宣傳」有兩個的主要印象：第一為歷史包袱，第二為操. sit. y. Nat. 作及欺騙外國民眾，過去無論是納粹亦或是冷戰時期的共產黨，皆以宣傳作為其. n. al. er. io. 重要的外交工具，因此，有必要作出區別，其中，「溝通的模式」（pattern of. i n U. v. communication）被視為最主要差別之一，公眾外交是雙向溝通的交往模式，除了. Ch. engchi. 單向的傳遞訊息之外，與外國民眾之間的對話也扮演重要角色。簡言之，「公眾外交」與「宣傳」都企圖說服並改變外國公眾的想法，但是公眾外交也在乎外國民眾的意見，與外國民眾之間絕非單行道的訊息傳遞，透過多種方式進行對話，包括用心去聆聽閱聽者的意見，是超越「宣傳」層次的。14成功的「宣傳」將改變社會大眾對特定公眾事物的特定立場，達到特定人士或團體的特殊政治利益；而成功的「公眾外交」則是向外國公眾正確的傳達消息，政策解釋，進而改善自. 14. Jan Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, (New York: Palgrave Macmillan, 2015), 16-19. 24.

(32) 身在國外公眾中的形象，甚至仰賴外國公眾對外國政府的影響力，為複雜且充滿不確定性的國際關係開啟新的解決之道。. Joseph Nye 認為公眾外交是一國行使巧實力（smart power）的最重要工具之一，而巧實力的來源除了信賴度（credibility）、自我批判（self-criticism）以外，產生軟實力的「市民社會」對巧實力的運用有舉足輕重的地位，因此若將公眾外交僅僅視為宣傳的話，將使公眾外交向市民社會的說服失敗，會削弱一個國家的軟實力。15. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 綜上所述，區分「公眾外交」與「宣傳」兩個概念是必要的，即便這兩個概念在實務上時常被誤解。「公眾外交」向海外群眾傳遞正確消息、解釋政策、改. ‧. 善形象，並具有互動性，不為特定政治利益服務，而是追求廣義的外國好感度，. sit. y. Nat. 以求未來外國在形塑外交政策時對本國之利益。「宣傳」過去被說是公眾外交的. n. al. er. io. 一個方式，但是現代的學界大多不會使用「宣傳」一詞來形容公眾外交的對外傳. i n U. v. 播，因為若是混淆這兩個概念，公眾外交的效果將打折扣，反而造成外國民眾對. Ch. engchi. 本國的反感甚至憎恨，對一國的軟實力也會有所傷害。. 第二節、公眾外交的實踐. 公眾外交經過了幾十年來各國的實踐，有了多彩多姿的面貌，而美國作為第一個為公眾外交事務成立獨立機構的國家，是各國政府在從事公眾外交政策時經. 15. Joseph S. Nye Jr, “Public Diplomacy and Soft Power,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 108. 25.

(33) 常參考的模板，Kathy R. Fitzpatrik 在 The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate 著作就以美國作為研究對象，以九一一事件作為一個重要分水嶺，分析美國作為世界上第一個將公眾外交納入國際事務的國家，其公眾外交的發展軌跡以及問題，並討論公眾外交的未來發展方向。16. 一、Leonard Mark 的三面向公眾外交. Leonard Mark 在其 2002 年的著作 Public Diplomacy 中提到，為了達到公眾. 治政大外交的政策目標，公眾外交必須分為三個面向來進行，國家透過政治軍事、經濟、立 ‧ 國. 學. 社會文化等因素的運用來形塑這三個面向，而這三個面向都致力於創造本國更具吸引力的形象，以求在未來得到其期望的政策結果。. ‧ sit. y. Nat. 第一個面向為新聞管理（news management），這是最初也是最為即時的，. n. al. er. io. 是一種「回應的」（reactive）行動，該面向包含了面向國內外的外交決策解釋。. i n U. v. 在當前民主社會中，一國政府做出決策後，政府通常會致力於向國內公眾進行解. Ch. engchi. 釋，而在公眾外交的角度看來，海外媒體則是首要目標，其中包含了危機處理以及針對錯誤訊息快速回應的能力。. 第二個面向則是策略性傳播（strategic communication），這是一種「主動的」（proactive）的實踐方式，主要為一系列的象徵性主題，如同競選活動或是推銷某種產品的主題性，這些經由規劃的象徵性活動及對話，會強化未來整年的一國政府中央的主題，或甚至推動特定的政府政策。 16. Kathy R. Fitzpatrick, The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate, (Leiden: Koninklijke Brill NV, 2009), 15-62. 26.

(34) 第三個面向為建立關係（relationship building），這是一種與國外目標群眾建立長期關係，以贏得對與我國價值、資產的認同，同時也向對方的價值與與資產進行學習的過程。例如獎學金、交換計畫、訓練計畫、研討會、會議、媒體互動等，參與過美國類似的文化及學術交換計畫的人數已經近百萬，其中也包括了超過兩百位的外國政府首長。如今各國都不斷致力於推廣相關活動，以促進彼此友誼的未來長期發展。17. 治政大從 Leonard Mark 的說法中可以了解，一國政府為了維護其國家正面形象，立 ‧ 國. 學. 並達成其公眾外交的預期政策目標，在執行公眾外交時，必須根據時間效應的不同，採取不同的行動。「回應的」、即時性較強的行動為新聞管理，以小時或天. ‧. 為操作單位；「主動的」、針對中長期或一段時期的行動為策略型傳播，以周或. sit. y. Nat. 月為操作單位；以長期互動作為目標的則為建立關係，可能是以年作為執行至政. al. n. 並獲得預期效應。. er. io. 策的時間基準。由此可見，公眾外交的實踐必須先釐清其目標，才能確實的執行. Ch. engchi. i n U. v. 二、Nicholas J. Cull 的公眾外交實踐方式分類. Nicholas J. Cull 在 Public Diplomacy: Taxonomies and Histories 文章中則將政府實踐公眾外交的方式組成歸類為五項：聆聽（listening）、鼓吹（advocacy）、文化外交（cultural diplomacy）、交換外交（exchange diplomacy）、國際新聞傳. 17. Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 10-20. 27.

(35) 播（international news broadcast），Cull 認為一國政府利用這五種公眾外交的類型，來經營與管理所處之國際環境。. 「聆聽」（listening）是指利用蒐集及整理海外民眾之意見與資料，並利用這些資料來為本國政策或公眾外交政策重新導向。Cull 認為所有公眾外交工具的基本元素是聆聽，而非宣傳，雖然「聆聽」本身是難以察覺，但由來已久，對他國國內意見的系統性評估與資料分析，雖是現代創新科技的結晶，但對於他國看法的探詢則是自有間諜以來即存在。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 「鼓吹」（advocacy）是利用國際傳播行動，來向外國民眾積極地推銷特定的政策、想法或行為者一般性的利益。如今則包括了各駐外大使館的媒體關係（硬. ‧. 性的政策提倡）以及資訊工作（柔性的宣傳工作），「鼓吹」所帶來的短期卻快. n. al. er. io. sit. y. Nat. 速的功效讓這個實踐方式在公眾外交政策上常扮演核心角色。. i n U. v. 「文化外交」（cultural diplomacy）是藉由讓外國了解本國的文化資源及文. Ch. engchi. 化成就，或推廣自身文化的海外傳播，還可以用來促進本國的文化出口，賺取外匯。英國的 British Council、義大利的 Italian Cultural Institute 以及法國，都是成功的「文化外交」例子，日本近幾年積極推動的文化立國戰略及「酷日本」政策，也都是相同的原理。. 「交換外交」（exchange diplomacy）是藉由送本國公民至海外，接受海外公民至本國內，進行有限期的學習或文化傳授，「交換外交」所帶來的相互性（mutuality），使交換者本身與接受國皆有所獲利。除了交換者可以藉著交換了. 28.

(36) 解接受國，接受國也可以透過交換者來了解其母國。因此，美國投注相當的成本在其「交換外交」工具上，如「傅布萊特計劃」（Fulbright scholarships），不過並未取代「鼓吹」在美國公眾外交的地位，相反的，日本則將「交換外交」是為公眾外交中極為重要的一環，自從明治時代日本人向西方國家現代化取經以來，「交換外交」始終扮演日本公眾外交的核心角色。. 「國際新聞傳播」（international news broadcast）則是利用當今科技技術，例如廣播、電視、網路來與海外大眾進行連結及互動，「國際新聞傳播」與上述. 治政大其他四項實踐方式是部分重疊的，透過當代先進的技術，「國際新聞傳播」可以立 ‧ 國. 學. 做到另外四項實踐方式的內涵。通常新聞是最為有效的工具，包括了各國的國家新聞台，BBC World News 甚至可視為是英國公眾外交政策實踐中最為人知的一. ‧. 項。18. sit. y. Nat. n. al. er. io. 表 2-1，Nicholas J. Cull 公眾外交分類實踐方式的時間、資訊流向、設施資訊流向. i n U. v. 形式. 時間架構. 聆聽. 短期/長期. 向內（分析師及政策過程）監測科技/語言訓練人員. 鼓吹. 短期. 向外. 大使館新聞室/外交部戰略辦公室. 文化外交. 長期. 向外. 文化中心/圖書館. 交換外交. 非常長期. 向內/向外. 交換主管單位/教育單位. 國際傳播. 中期. 向外（但來自新聞當局）. 新聞局/製作單位/編輯室/傳輸單位. Ch. 代表性的設施. engchi. 資料來源：Nicholas J. Cull, “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 35. 18. Nicholas J. Cull, “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 32-36. 29.

(37) 上頁表 2-1 是 Cull 的五項公眾外交實踐形式的時間影響架構、資訊的流向、代表性的基礎設施。時間架構指的是該項工具所需的作用時間以及預期的反應時間，「聆聽」的時間架構可長可短，「鼓吹」為短期的時間架構，其餘三項「文化外交」、「交換外交」、「國際傳播」都需要中長期的時間來經營，此外，其資訊流向也有內外之分，除了「交換外交」由於帶有相互性，所以資訊可向內亦可向外流出，其餘的四個項目，除了「聆聽」由公眾外交發起國吸收海外的資訊以外，其餘三項皆是公眾外交的發起國向外國流出訊息。由此可見，Leonard Mark 與 Nicholas J. Cull 的公眾外交實踐模式，不同的實踐方式都有不同的目標，為獲. 治政大得預期效果，明確判斷適用哪種公眾外交方式有其必要性。立 ‧ 國. 學. 三、公眾外交的中介途徑與管理工具. ‧ sit. y. Nat. 在公眾外交的運作過程中，「信賴度」（credibility）是關鍵要素，但當今各. n. al. er. io. 國都發現政府的公眾外交越來越難獲得他國人民的信任，過度的或者是不正確使. i n U. v. 用的公眾外交甚至反而帶來了憎恨，與原本公眾外機的預期效果背道而行。因此，. Ch. engchi. 當今的公眾外交產生了許多中介途徑，藉由降低政府色彩，由不具官方色彩、信賴感更高的組織或個人來發動，使訊息更容易被一般民眾所聽到，藉此達到預期效應。. Leonard Mark 以「神不知鬼不覺的外交」（diplomacy by stealth）稱呼這類藉由中介途徑推動的公眾外交工作，其中包括了非政府組織外交（ nongovernment organization）、族裔（Diaspora）外交、政黨（political diplomacy）外交、外交公關顧問公司、品牌（brand）外交、宗教及道德組織、文化外交等，而. 30.

(38) 透過學術界（academy）、智庫等形成的知識社區網絡（knowledge community networks），也是政府在推動公眾外交時常用的途徑。19. 當前各國執行公眾外交的行為者多元，採行的工具更不盡相同，我國學者卜正珉在其著作《公眾外交：軟性國力，理論與策略》將其分為以下幾大項：第一，刊物與出版品，各國政府針對外國受眾，傳播經過設計的訊息內容，是最方便且最有效的公眾外交工具之一；第二，人員及活動的交流，是各國最普遍採用的公眾外交工具，透過彼此交流，增進對彼此價值、政策、文化等的了解與重視，化. 治政大解可能存在的敵視態度；第三，教育及語言學習計畫或機構，藉由語言的學習正立 ‧ 國. 學. 確理解本國的訊息，也能形塑態度，增進外國人士對本國的認識；第四、在國外設置文化或資訊中心，並派駐人員，提供當地民眾有關的國內書籍刊物等資訊；. ‧. 第五，推動國家研究，除了加強學術交流外，增進外國學術界人士對本國的認識；. sit. y. Nat. 第六，國際合作，透過與其他國家相互合作，共同推動特定國際議題的工作，例. n. al. er. io. 如：人權、環保、人道援助等；第七，政府所支持的國際廣播與電視，如美國之. i n U. v. 音（Voice of America, VOA）或英國 BBC World Service 等，在冷戰時期所推動. Ch. engchi. 的公眾外交對敵宣傳，成效斐然。20. 第三節、小結. 當代傳播科技的不斷創新、網路與全球新聞網絡的風行、民主國家的興起促進了政治運作過程中的公眾參與，過去秘密的傳統外交（traditional diplomacy） 19. Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 54-71. 卜正珉，公眾外交——軟性國力，理論與策略（台北市：允晨文化，2009 年），頁 105112。. 20. 31.

(39) 已經不足以滿足現代社會以及當代公民對政治權利的需求，而且，許多國際議題並無法靠傳統外交達成。Hans N. Tuch 表示傳統外交大多是藉由各國政府、外交部門來發展關係，過程通常秘密進行，相較起來，公眾外交採開放方式，以眾人皆知為運作目標（如新聞稿、記者會），因此具備了「溝通」及「互動」的可能性，也逐漸成為當今國際政治環境中不可或缺的一部份。21公眾外交有別於傳統外交的國家政府與政府的私下溝通，而是面向非政府對象，例如一般人民、民間機構，並透過吸引力以及建構主義的論述權力（discursive power）來達到政策目標。而公眾外交的政策目標則包含了良好的國家形象、友善的國際環境、具親近. 治政大感的外國民眾、甚至最後得已影響到他國的政策制定，以滿足自身國家的「國家立 ‧. ‧ 國. 學. 利益」。. 一個國家的外交政策，通常具有對內與對外的區分，「國家利益」也可分為. sit. y. Nat. 國外利益以及國內利益，而以公眾外交來說，其國外利益為塑造具有親近感的海. n. al. er. io. 外群眾以及友善的國際環境；國內利益則為本國民眾支持公眾外交政策的持續推. i n U. v. 行，有利本國政府在國內的執政推動，如此，將公眾外交視為一國外交工具的一. Ch. engchi. 種，則可以擺脫公眾外交缺乏理論基礎的問題。日本的公眾外交政策對外追求各國改變對日本的印象，初期擺脫過去軍國主義及侵略國家的刻板印象，後期追求政治大國的形象以符合本身經濟實力，隨著不同時期有不同的政策目標，所使用的工具亦有所不同，對外希望外國民眾對日本產生好感，進而影響各國政府在制定對日本的外交政策，以利日本在國際社會的發展；對內則尋求國民的支持，以選票作為考量，試圖藉由提升日本在國際上的形象，換取國內民眾在選舉上的支持。 21. Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: Palgrave Macmillan, 1990), 3. 32.

(40) 第三章、日本公眾外交的內涵與實踐. 每一個國家所面對的國際環境以及所追求的國家利益都不相同，且不同時期也有不同的需求，因此，為了追求國家利益的最大化，各國的政策往往隨著自身國家所處的時空與環境而有不同的發展，日本的公眾外交也是如此。例如日本在二戰後面臨了許多問題，如何重新進入國際社會，並且被國際社會所接受便是其中之一，二戰期間侵略亞洲的歷史背景成為了巨大的包袱，改善形象便是日本政府戰後首要解決的問題。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 戰後日本的公眾外交在不同階段有不同的目標以及地域，不同的國家形象追求，也必須使用不同的方式，因此，釐清其發展的過程有其必要性。此外，日本. ‧. 的公眾外交歷經了數十年發展，除了參考在公眾外交上面更具經驗的其他已開發. y. Nat. io. sit. 國家以外，也發展一些自己獨特的公眾外交機制，而這些機制如何去因應國家政. n. al. er. 策發展來執行日本的公眾外交，也是值得研究的內容。. Ch. engchi. i n U. v. 本章一共分為三節，第一節為日本公眾外交的發展，闡述日本自二戰以來各個時期的公眾外交政策的發展軌跡，以及其形成原因；第二節為日本公眾外交的機制，簡述日本公眾外交的基本特色，以及在執行公眾外交政策時的政策手段；第三節則為小結。. 33.