第二章 文獻回顧
第二節 公私協力的意涵與理論
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依此，社區治理除了需培養公民資格能力外，更需有建立共識型決策體系、
引發參與興趣議題對經費運用要有適當監督機制等的先決條件，並能面對及因應 可能的挑戰才得以建構成功治理的基礎。
第二節 公私協力的意涵與理論
當代政府已非過去單一權力中心提供服務的萬能政府，隨著全球化的發展，
政府擁有的資源及職能相對有限，因此需透過私部門及民間團體的協助及專業分 工，才得以回應多元的民意需求。爰此，在公部門外需透過私部門的合產，產生 協力增效(synergy)的實質效果(李柏諭，2005：63)。
壹、公私協力的定義
在公私協力的概念裡，所謂的「公」指的就是公部門，而「私」則指的是公 民或「第三部門」，如人民、服務對象、社區組織、法人團體、非營利團體等。
因此，所謂的公私協力即是藉由公私部門的合產機制，政府及公民一同合作分享 資源並輸出公共財貨及服務(李柏諭，2005：69)。質言之，公私協力的合產模式 即是跨越第一部門政府及第二部門巿場的鴻溝，而結合公民或第三部門的力量共 同輸出公共財貨及服務的運作方式，亦即在「巿場-階層」二元機制下，走向「巿 場-階層-網絡」的多元機制，並以協調合作代替競爭，期待在公私部門建立更平 等互惠的關係 (李柏諭，2005：64；陳敦元、張世杰，2010：21-22) 。
貳、公私協力的理論 一、公私協力的治理典範
「新公共管理」強調政府為能回應多數民眾的需求，要能取得私部門的協力 才得以有效提升其職能，。而現今行政管理已從政府的統治模式走向治理典範 (governance paradigm)，強調公私部門的協力機制。而當代治理典範橫跨三個部門
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領域 (如圖 2-1) ，第一部門即政府組織；第二部門即企業組織；第三部門為非 營利組織(non-profit organization, NPO)及非政府組織(non-government organization, NGO)。透過「巿場‧分權」的概念將治理擺在政府與巿場之中；而藉由「社會‧
分權」的概念將治理擺在政府與非營利組織之中。如此，政府才能擺脫單一權力 中心提供公共服務的傳統角色，形成治理典範(李柏諭，2005：62-65) 。
圖 2-1 : 政府、巿場與民間社會團體的「治理」關係
資料來源：李柏諭(2005：65)
「治理典範」的效應就在公部門結合非營利組織的社會資本(social captial)，
如 社 會網 絡(social networks)、公 民 參 與 (civic engagement)、 互信(trust)、 互惠 (reciprocity)的相互依存關係，可彌補政府欠缺的職能，增進民主效率。質言之，
即將豐沛的民間資源導入公部門，創造雙贏的局面(李柏諭，2005：75)。
二、公私協力的合產模式
過去的治理結構「不是政府，就是巿場」，但在政府失靈及巿場失靈，整體 政府
(第一部門)
巿場 (第二部門)
非營利組織 (第三部門) 巿場‧分權
治理典範
地方‧分權
社會‧分權
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社會信任及凝聚力下降後，現今逐漸走向「政府–巿場–公民社會」的治理模式。
在治理模式中跳脫傳統官僚組織單一中心統治結構的公共財與服務產出，取而代 之的是官僚組織與公民社會的「公私協力」合產模式(如圖 2-2)。再者，公私協 力的合產模式，政府部門及公民社會要遵循一個生產方程式，即對於產出公共財 貨與服務所投入的項目，二者在角色扮演上要能呈現互補性(complementarity)，而 非替代性(substitutability)，如此才能產生協力增效的實質效果(李柏諭，2005：70)。
模型一：傳統模型(Traditional Model)
模型二：治理模型(Governance Model)
圖 2-2：政府公共財貨與服務產出模型
資料來源：李柏諭(2005：68)
「公私協力」
公共財貨與服務產出 官僚組織
公民社會 政策形成層峰
「合產模式」
公共財貨與服務產出 政策形成層峰
官僚組織
「單中心統治結構」
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三、協力式網絡關係
陳 敦 源 、 張 世 杰 (2010 ： 36) 指 出 在 公 私 協 力 夥 伴 關 係 (public-private partnerships，簡稱 PPPs)最常被探討的協力式網絡關係的三個面向為(1)平等互惠：
強調參與者地位平等，無主從關係並關照彼此的利益。(2)協力過程：整個協力過 程需被有效治理，期許在整體目標及個人利益間能達到一個動態的平衡，彼此雨 露均沾，維持穩定發展並互相學習。(3)信任與社會資本：當信任關係成立後，便 形成一個可資利用的社會資本。在一些社區發展或社會工作個案文獻探討中，時 常強調信任與社會資本是 PPPs 成功的要素。
四、Ansell 和 Gash 的協力治理模型
Ansell 和 Gash 所提出的協力治理模型(如圖三)，將 PPPs 的協力環境作了最 完整的描述，協力治理透過「制度設計」、「協力過程」與「協助型領導」等要素 之間的互動過程而產生，尤其「協力過程」是最關鍵的要素，對協力效果影響最 深。當然「起動條件」亦會影響利害關係人的參與動機 (Ansell＆Gash，2007；陳 敦源、張世杰 2010：37-40)。茲將這個模型的主要變項內容及其間關係概述如下。
1.起動條件(Starting Conditions)
當公私部門的利害關係者意識到必須一起面對處理一些公共問題或致力於 達成某些政策目標時，在這種合則有利、分則有害的考量下，最能夠產生協力的 誘因(陳敦源、張世杰 2010：38)。
2.協力過程(Collaborative Design)
Ansell 和 Gash 所謂的一種正式的、建立共識為導向的及審議式協商的集體 決策過程，就是當利害關係者進入實質的協力過程。而透過「面對面對話」、「信 任建立」、「參與者對互賴關係的承諾」、「共享理解」、「初期可感知到的合作利益」
等五個因素之間的良性循環時，將可增進整個協力治理的互動關係並促使各方期 望結果的產生(陳敦源、張世杰 2010：38)。
3.協助型的領導(Facilitative Leadership) 13
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具有影響力的協助者可以在協力過程扮演溝通的角色，從中穿梭協調，協助 各方利害關係者一起進行協商，以確信建立共識的過程及結果受到各方的尊重，
如此才能有助於協力過程的推動(陳敦源、張世杰 2010：38)。
4.制度設計(Institutional Design)
關於如何促進協力過程的開放性、包容性和透明度，及提升其合法性及有利 信任關係的建立，進而有效達成協力的目標是制度設計的重要議題(陳敦源、張 世杰 2010：38)。
5.結果(Outcomes)
好的協力結果之產生，要能在協力過程中各個因素形成良性循環的正向回饋 關係，如此將 (1)避免政策制定過程衝突對立所耗費的協商成本；(2)展現民主多 元參與的決策管道；(3)促進於公共行政者跟利害關係者建立良性的互動關係；(4) 有助於公民學習與公共問題解決過程的精緻化；(5)增進更多社會資源挹注流通及 合作(陳敦源、張世杰 2010：39-40) 。
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資料來源：Ansell＆Gash(2007:550)；陳敦源、張世杰(2010：39)
制度設計
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五、公私協力夥伴關係（public-private partnerships，以下簡稱 PPPs）
可能面臨的兩難困境及非意圖結果
(一)PPPs 的兩難困境
陳敦源、張世杰(2010：49-52)指出 PPPs 導致政策失敗的原因，乃是在過程 中產生了四種兩難的困境，這困境是來自於公共政策必需在相互衝突的價值中做 出選擇的需要，它們包括：(1)參與者之間合作與競爭衝突所產生的協力夥伴的弔 詭；(2)因為合作場域的開放與封閉所產生的自我指涉弔詭；(3)因為追求彈性與 可治理性之間的矛盾所產生的沒有管理者的管理者的弔詭；以及(4)存在合作關係 中課責與效率的價值衝突所產生的課責弔詭。易言之，即是在政策領域制度結構 承載了許多相互衝突的價值期待，因此導至協力失敗。
(二) PPPs 的非意圖結果
陳敦源、張世杰(2010：53-57)指出 PPPs 在制度設計上著重「協力式網絡關係」
的三個核心要件：(1)平等互惠關係的網絡結構；(2)協力過程的互賴關係；(3)信 任與社會資本的需要，但其背後，都可能產生非意圖結果的弔詭現象，包括協力 過程中過度依賴 PPPs 所產生的虛構病人弔詭、平等互惠網絡聯接中過度樂觀背 後雙人床的政治弔詭、以及信任與社會資本的正面思維背後，所可能同時存在的 黑暗面之弔詭。質言之，非意圖結果表示了我們對未來行動之可能結果將難以掌 握的問題情境。
質言之，公私協力的過程可能會面臨某種弔詭或產生非意圖結果，因之，在 合作與競爭、開放與封閉、可治理性與彈性、課責與效率之間並非每一個政策問 題都適合用公私協力的政策工具來處理，再者，公私部門要能共同承擔風險、運 用適應新環境需求的社會資本才得以避開這些協力的弔詭及非意圖結果，而達到 協力的目的。
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