社區治理的意涵與理論

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的角色，政府只是眾多利害關係者的角色之一，其任務是扮演一個公民參與促進 者的角色，設法建立公共平台邀請所有利害關係人針對未來社會發展或公共議題 進行誠懇的對話(丘昌泰，2014：561)，這也是新公共服務所強調的建立社群(社 區)意識，社區被看成是公民生於斯、長於斯的場所，也是凝聚共識及向心力的 最佳場域，所以公共行政的領域必須重視社區，尤其地方政府的角色更應重視、

支持及建設社區(丘昌泰，2014：560)。另外，透過網絡治理及公私協力維繫一個

「共同之善」(Common Good)，以關懷、信任與合作為基礎而建立公民網絡及強 大的社會資本形成公民社會模式(孫本初，2011：156)。

第一節 社區治理的意涵與理論

壹、社區的定義

Cohen 從社會科學文獻中整理出有關社區的九十種定義，歸納出社區的概念 包含價值、規範及道德的產出，可以讓成員對整體產生認同。易言之，社區即是 人們居住在同一個特殊的地域範疇，而產生共同的生活型態，進而產生社區共同 體的關係(轉引自李柏諭，2005：72)。德國社會學家滕尼斯認為，社區應當是在 一定的區域內的人們具有共同的歸屬感、共同的價值觀和風俗習慣的所構成的社 會實體。而美國學者帕克更具體提出，社區應具備三個特點： (1)特定地域的人 群組織；(2)居民在所生息的土地上深深地扎根；(3)這些人口生活在一種相互依 賴的關係之中」(轉引自蔡放波，2007：1)。李宗勲(2004：45)指出，社區有二種 主要的意涵，一指「地理性的社區」，另一則為「關係性的社區」，地理性的社區，

顧名思義即是以地域做為社區單位；而關係性的社區則是以抽象的社群概念來區 分，如職業、嗜好及興趣等。

依此，本文認為社區即是指在特定的地域內，居民除因社會型及規範型的因 素相互依賴外，並因有共同的價值理念而形成整體認同的一個組織網絡。而本研

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究所指的社區，係以中埔山周邊居民所形成的公民網絡為社區定義的單位。

貳、治理的意涵

二 十 一 世 紀 公 共 行 政 的 研 究 已 從 政 府 統 治 轉 為 治 理 典 範 (governance paradigm)，而政府由於對民眾回應能力的遲緩及官僚體制運作的失靈，亦即「政 府失靈」；再者，巿場競爭機制的管理因資訊不對稱及巿場的不確定性，而產生 交易成本過高，導致「巿場失靈」的不利狀態下，治理跳脫「不是政府，就是巿 場」的「雙環困境」(catch-22)，探索在政府、巿場、公民網絡中形成夥伴關係，

公 、 私 部 門 形 成 共 管 (co-management) 、 合 產 (co-production) 、 競 合 (competitive cooperation)的管理模式，而走入治理典範 (李柏諭，2005：64)。

治理具備以下四項特徵：「(1)「治理」是一個概念性的邏輯，不是一套規則 制度，也不是一門統合的理論；(2)「治理」是一種持續性、動態性的互動過程；

(3)「治理」同時涉及公部門及私部門的行動；(4)「治理」的基礎不是支配，而 是協調」。易言之，治理即是將過去由上而下的極權統治轉型成政府、巿場、非 營利組織多元權力中心網路，政府、巿場與公民社會共享價值及分擔責任(李柏 諭，2005：66、張亞中，2001：3)。

參、社區治理的意涵

包正豪(2012：76)指出「治理」的二大特徵就是民主商議的決策過程和廣泛 的公共參與。他進一步將「社區治理」定義為社區層級範圍內公共事務決策的民 主程度，以及涉入公共事務執行的社區居民參與程度。決策過程愈民主開放，參 與社區公共事務居民愈多，被認為社區治理程度愈高。康宇(2007：65)認為：「社 區治理是指以社區地域為基礎，政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事 務的活動，它體現為社區範圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模 式。社區治理透過借助既不同於國家也不同於巿場的制度安排，可以對某些公共 資源系統成功地實現適度的開發與調適。它可以彌補國家和巿場在調控和協調過 程中的某些不足，成為國家和巿場手段的補充。」Osborne 和 Gaebler 則指出政府

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授能於社區公民(empower citizens into the community)，結合公私部門及非營利組 織，一起參與解決社區公共問題，試圖經由集中走向分散的方式實現公共服務。

而為能促使居民共同投入社區事務形成社區治理，則首重凝聚社區公民意識 (轉 引自李柏諭，2005：73) 。

本研究認為社區治理即是社區居民自發性參與社區公共事務，並建立及運用 社會資本形成共識，進而影響政策或提出政策的相關活動。而社區治理的基礎在 於共同的文化、價值信念及互惠互信。

肆、社區治理的理論 一、社區治理的公民參與

公民參與是一種由下而上(bottom up)的規劃與治理模式，民主的機制就是要 像盧梭所主張的主權在民，代議制度的確有他的可取之處，因為公共政策多如牛 毛，無法事事均由公民直接參與，但是有些政策的制定，卻應該納入常民的在地 生活經驗，因為奠基在觀察經驗基礎的常民知識，對於風險的判斷與認知，有時 更具參考價值(Wynne, 1996：281)，在民主的模式中利害關係人的廣泛參與將增 進決策的品質；政策將影響公民的生活，因此參與有其必要性，才能落實政策生 活化。若能藉由不為己利而為公益出發的「在地人關心在地事」，將能吸納更豐 富的人力資源，做出「民之我欲，長在我心」以民意為依歸的公共政策，並有助 於公民意識的提升及形成良好的政策，創造多贏局面。

政策的形成需鼓勵標的對象的參與才能培養公民資格能力，並且產出有效的 政策，訓練獨立、負責的公民以及自行治理的社區，得能運用自己的專業知識建 構符合在地化的政策。質言之，現今的政策、政治運作需提供公民參與論證的機 會，讓彼此激盪出合理的政策，並邀請他們共同協力推動政策、執行政策，鞏固 政策的正當性(林水波，2007：26-27)。

二、社區治理中「社區」的層次意涵

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李柏諭在「公私協力與社區治理的理論與實務：我國社區大學與政府經驗」、

「實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例」二篇文章中指出社區大學 的「社區」二個字的意義具有多層次的概念並將其區分為：(1)微觀層面：空間上 的社區治理；(2)中觀層面：主體上的社區治理；(3)宏觀層面：權力向度上的治 理。質言之，微觀層面是指初階參與層面的公民意識凝聚，強調社區在地化，因 為居民對社區認同而凝聚社區意識及情感；而中觀層面則是強調社區需求化的正 面回饋，居民融入論述公共議題，發展公民參與的能力；最後宏觀層面則指公共 事務的參與，強調社區權力化的治理實踐，逐漸走向居民有發言權及決策權，在 權力向度上提升社區治理能力(李柏諭，2005：84-88、2010：75)。易言之，社區 治理可大可小，端視公民資格能力的培養程度。

三、社區成功治理的條件

包正豪在「原鄉的基層社區治理：宜蘭縣南澳鄉 K 村個案研究」文章中指 出，社區成功治理的先決條件是要聚焦在社區意見領袖的討論，並建立共識型決 策體系。其次，選定做為推動社區參與本身必須引起民眾參與的興趣，如此才能 融入社區生活當中成為文化的一環，做為永續性的發展。第三，社區發展舉凡牽 涉經費補助與運用，若無適當監督機制，則將被轉化為地方政治人物政治資源，

因之，要建立共識型決策體系以杜絶弊端 (包正豪，2012：90-92) 。

四、社區治理的挑戰

李柏諭(2005：92-95)指出社區治理的主要挑戰有三：一為治理失敗，當公部 門權力下放給私部門，而私部門可能面臨許多複雜的協商對象及過程，一旦私部 門欠缺資訊管理的能力及組織管理的能力，則可能無法處理問題而造成公私協力 下的治理失敗。再者，公私協力下，私部門往往過度依賴公部門資源的提供，則 因缺乏自主及獨立性而容易受制於政府。最後是組織自主性的問題，即公私部門 雖協力合作，卻仍無法擺脫競爭的局面，例如社區大學因無文憑授證，而難與一 般大學競爭，因此影響到協力增效的實質效果。

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依此，社區治理除了需培養公民資格能力外，更需有建立共識型決策體系、

引發參與興趣議題對經費運用要有適當監督機制等的先決條件，並能面對及因應 可能的挑戰才得以建構成功治理的基礎。