社區治理中公私協力過程之探討—以辛亥隧道上方中埔山開發案為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 社區治理中公政私協治力過程之探討. 大. 立道上方中埔山開發案為例 —以辛亥隧. ‧ 國. 學. Investigating the public-private partnerships for. ‧. communitarian governance:. y. Nat. A case study of the development of Chung-Pu Hill. n. al. er. io. sit. above Hsin-Hai Tunnel. Ch. 指導教授. engchi. i n U. v. 蕭乃沂博士. 研究生陳美滿撰中華民國一○三年七月.

(2) 謝. 辭. 終於到了寫謝辭的時候了，念研究所真的是一個偶然，就在前任院長李篤中教授的鼓勵下重拾書本，跳脫一成不變的生活而有所學習及增長。這二年半來是我人生非常充實的一段時光，不僅豐富了生命內涵，並且讓自己有較高的眼界及自信，這是一個美好的階段，辛苦但愉快。我最先要感謝的人是我一直賴著他的指導教授蕭乃沂老師，既有裡子又有面子的他是我一進研究所就鎖定的指導教授。哈哈！治學嚴謹的他還覺得我真勇. 政治大時間老師常常晚上家庭服務過後還要特地到校來指導我的論文，尤其是在論文產立敢，當然也因為自己夠勇敢才得以在他充滿愛心及耐心的指導下完成論文。這段. 出的最後階段，老師給了我最多的鼓勵及陪伴，這段亦師亦友的日子真的令我懷. ‧ 國. 學. 念更是充滿感激。另外，要感謝我的論文口試委員李宗勳老師及蕭武桐老師，二. ‧. 位老師在計畫書口試與學位考試時，細心地審查且提供寶貴的意見，讓本論文可. sit. y. Nat. 以更為充實完備，在此，謹致上最高的敬意與謝忱。. al. er. io. 此外，感謝所有接受我訪談的好朋友們，因為有你們的幫忙我得以蒐集到相. v. n. 關資料滋養我的論文，還有我研究所的好友們雪曄、霖佑、佳瑛、炎明、怡軒、. Ch. engchi. i n U. 逸群、建堯、國展、鳯珍、大吉們，因為有你們的陪伴這二年半的時間雖辛苦卻回味無窮，還有許多鼓勵我的朋友，雖未能一一列舉，但心中的感謝之意難以言喻，同時也一併謝謝授課的老師、助教及所有關心我的師長們。最後要感謝父母親、公公婆婆及老公，在我忙於學業的同時，讓我無後顧之憂，給予最大的包容與支持，這些親情的支持，得以讓我在工作之餘，順利完成碩士學位，願將這份喜悅與榮耀獻給他們。在此，謹以最真誠的心，感謝並祝福所有幫助我、關心我的人。. 陳美滿 i. 2014年夏謹誌於中埔山下.

(3) 摘要社區因為地域環境關係成為居民最為相互依賴的一個地區組織，社區是關係人民切身利益的地方，沒有人比社區居民更了解自己的需要。而現今政府大力推動社區營造，社區儼然已成為政府治理的最小單位，而社區治理呈現了政府與公民的協力成果，對民主的深化更具關鍵性指標。本研究為了解政府願意共同參與解決社區公共問題，形成社區治理的關鍵因素及公民力量主動促成公私協力的關鍵因素，經由文獻分析法、個案研究法及深度訪談，針對個案關鍵行動者中埔山步道協會、朝野二黨民代及巿府官員共8個人進行深度訪談。. 政治大在分析訪談資料後，本研究發現政府願意共同參與解決社區公共問題，形成立. 社區治理的關鍵因素為「社區公民善用朝野兩黨政治力共同推動解決社區公共問. ‧ 國. 學. 題」、「社區公民理性參與發揮高度民主素養贏得公部門信任」及「社區公民將. ‧. 單軌參與的議題提升其正當性成為多軌參與」；另外在公民力量主動促成公私協. y. Nat. 力的關鍵因素，分別為「中埔山步道協會的成立成為凝聚當地公民意識的重要平. er. io. sit. 台」及「社區公民利用專業知識發掘在地知識的豐富性、多樣性成為整合公私協力的驅動力」；最後並針對公私協力運用在社區治理提出四項建議，分別是「整. al. n. v i n 合社區內部資源」、「運用朝野民代進行體制內協商」、「提高議題正當性增加協商 Ch engchi U 籌碼」與「理性而兼顧多方利益」以做為未來其他社區面對公共問題之參考。. 【關鍵字】社區治理、公私協力、共同之善. ii.

(4) Abstract A community is an organization in which habitants are closely dependent upon with each other due to terrain and circumstances. No one understands the needs of the livelihood more than the members of the community themselves. The Taiwanese government has advocated the development of communities for decades and communities have become the minimal unit of governance. The community governance reveals the cooperation between the government and citizens, and thus symbolizes a key index for the development of modern democracy. The present study utilizes literature review, case study, and in-depth interviews to investigate the willingness of government entities to participate in local community problems, as well as the crucial factors of developing communitarian governance , and the key elements of public movements that contribute to public-private cooperation. Eight participants, including five key advocates from the Chung-Pu Hill Path Association, two local representatives from both the Kuomintang (KMT) Party and the Democratic Progressive Party (DPP), and an official of Taipei City Government, receive in-depth interviews. The results show that the city government officials appear willing to cooperate with citizens to resolve the controversies confronting the community. The crucial factors of forming communitarian governance include (1) community citizens make good and balancing use of both KMT and DPP, (2) community residents rationally participate in the community affairs to earn trust from the public sectors of the government, and (3) community participation enhances legitimacy ranging pure self-interest to public-oriented interest. In addition, the key elements of public movements contributing to public-private partnership point to (1) Association of Chung-Pu Path becomes an important platform to strengthen local citizen awareness, and (2) community citizens discover the richness and diversity of the local community with their expertise, which then becomes a driving force to integrate public-private interests. Based on the previous results, four aspects of practical suggestions regarding public-private partnership are proposed. First, community resources need to be integrated. Second, local senators from both political parties can be consulted to conduct the negotiation inside the system. Third, the legitimacy of community issues should be emphasized for more bargaining power. Fourth, community campaigns need to be rational and take the interests from all the entities into consideration.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: communitarian governance, public-private partnership, common good. iii.

(5) 目次目次. ...................................................................................................................................... iv. 圖次. ...................................................................................................................................... vi. 表次. ..................................................................................................................................... vii. 第一章緒論 ................................................................................................................... 1 第一節研究動機 ................................................................................................................. 1. 政治大第三節研究方法、範圍及限制 ......................................................................................... 4 立第二節研究目的與問題 ..................................................................................................... 2. ‧ 國. 學. 第二章文獻回顧 ....................................................................................................... 5 第一節社區治理的意涵與理論 ......................................................................................... 6. ‧. 第二節公私協力的意涵與理論 ....................................................................................... 10. Nat. sit. y. 第三節社區治理的相關研究 ........................................................................................... 17. er. io. 第三章中埔山開發案個案分析................................................................... 20. al. n. v i n Ch 第一節中埔山開發案背景 ............................................................................................... 20 engchi U 第二節中埔山事件年表 ................................................................................................... 23. 第四章研究設計 ..................................................................................................... 29 第一節研究架構 ............................................................................................................... 29 第二節資料蒐集方法與流程 ........................................................................................... 31 第三節深度訪談 ............................................................................................................... 34. 第五章資料分析與討論 .................................................................................... 43 第一節社區自主發展 ....................................................................................................... 43 第二節公民資格能力 ....................................................................................................... 48. iv.

(6) 第三節其他利害關係人分析 ........................................................................................... 55 第四節綜合分析與討論 ................................................................................................... 59. 第六章. 結論 .............................................................................................................. 72. 第一節研究發現 ............................................................................................................... 72 第二節實務建議 ............................................................................................................... 75 第三節後續研究建議 ....................................................................................................... 77. 參考文獻.......................................................................................................................... 79 附錄. 深度訪談紀錄 .......................................................................................... 82. 政治大民意代表訪談紀錄(一) ..................................................................................................... 82 立. ‧ 國. 學. 民意代表訪談紀錄(二) ..................................................................................................... 87 公民網絡訪談紀錄(二) ..................................................................................................... 90. ‧. 公民網絡訪談紀錄(三) ..................................................................................................... 98. y. Nat. 公民網絡訪談紀錄(四) ................................................................................................... 104. io. sit. 公民網絡訪談紀錄(五) ................................................................................................... 108. n. al. er. 公部門訪談紀錄(一) ....................................................................................................... 113. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 圖次 2-1 : 政府、巿場與民間社會團體的「治理」關係 ...................................... 11 2-2：政府公共財貨與服務產出模型 .............................................................. 12 2-3：Ansell＆Gash 的協力治理模型 .............................................................. 15 3-1 : 中埔山位置 .............................................................................................. 23 4-1：本論文初步研究架構 .............................................................................. 30 4-2：研究流程 .................................................................................................. 34 5-1：個案協力網絡因果動環圖 ...................................................................... 68. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(8) 表次表 3-1：中埔山事件年表 ....................................................................................... 23 表 3-2：中埔山開發案大事紀 ............................................................................... 25 表 4-1：本研究預定訪談名單 ............................................................................... 35 表 4-2：訪談提綱 ................................................................................................... 37 表 5-1：中埔山大事紀行動者關係表 ................................................................... 60. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(9) 第一章緒論社區因為地域環境關係成為居民最為相互依賴的一個地區組織，社區是關係人民切身利益的地方，沒有人比社區居民更了解自己的需要。再者，社區亦是居民最易介入參與管理的地方(吳佳順，2011)。而政府決策下放至地方或社區，已讓地方或社區在公共事務的角色更加受到重視，甚至被視為政府治理的基本單位。因此社區治理呈現了政府與公民的協力成果，對民主的深化更具關鍵性指標。本研究以台北巿辛亥隧道上方的中埔山開發案為例，探討該開發案中公民如. 政治大. 何由初始的捍衛行動，經過理性的參與，促成與巿府及建商之間的公私協力，並. 立. 獲得三贏結果的過程，藉以做為未來其他社區治理的典範。. 研究動機. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. sit. 臺灣在解嚴後，由於人民的民主訴求、利益訴求、表達訴求的覺醒和增強，. n. al. er. io. 因此興起了許多的社會運動，並逐漸形成一股公民力量，迫使政府轉變職能，使. i n U. v. 政治統治式微，公民社會於焉形成，治理也隨之取代統治，成為深化民主的機制。. Ch. engchi. 民主社會的思潮推移著過去由上而下的政府威權統治模式，取而代之的就如同法國思想家盧梭（Jean-Jacques Rousseau）所主張「主權在民」思維，現今政府逐步邁入以民為主的公民治理時代，這是一個劃時代的移轉，也是一種國際脈動，因為分布在全球的許多國家已有相當進步的實踐。由此觀知，這已經不再是政府說了算的威權時代，而是人人都有發聲的機會進而影響公共政策制定。因此讓研究者發想一窺公民治理的演進脈絡，且從中了解相關理論的更迭並探求實務的運作狀況，此為引發研究者撰寫本文的最初動機。再者，研究者住家附近辛亥隧道上方的中埔山登山口坡地，曾一度面臨台北巿政府同意建商開發案，而引發當地居民的一連串捍衛行動，居民自發性籌組「中埔山步道協會」向議員陳情、透過議 1.

(10) 員於開發案現場主持會勘並召開記者會、議員及台北巿政府亦分別召開相關協調會、大安文山社區規劃師主持座談會，其間公民亦不斷與巿府公文往來，最後建商同意採容積移轉方式保留開發地，陪同巿府及社區公民前往內政部營建署都巿計畫委員會陳情國有土地變更緣由，在巿府公告變更住宅區為公園用地後畫下美麗的句點。研究者從中看到公民參與不容小覻的力量，經由當地居民組成「中埔山步道協會」透過成員廣泛蒐集資料用心研讀、凝聚共識，理性陳情提出該開發案可能造成的衝擊，且進一步以中埔山為中心點為巿府規劃了「城南綠廊」及「搭捷運走青山」的城巿發展願景，更不忘為建商著想，建議以容積移轉方式維護既. 政治大參與來自於一種由下而上，自發、自主參與公共事務的草根民主(李宗勳，2004)，立有的權益，最後民眾也保留了青山綠地的美好生活環境而形成三贏的結果。社區. 社區面臨的困境與問題，經由居民自發性共同參與討論及尋求解決之道，進而凝. ‧ 國. 學. 聚共識，強化社區意識，向下深化草根民主，並向上推動民主政治，進而影響政. ‧. 策或提出政策建議形成公民社會一股強大的能量。然而在台灣社會中鮮有充分發. y. Nat. 揮治理功能的社區出現(包正豪，2012)。個案中公民在「巿場(建商)-階層(政府科. er. io. sit. 層體制)-網絡(公民)」三者之間的協力過程必定面臨許多的困境及問題，他們是如何建構社會資本 1並採取策略理性面對困境？更引發了研究者想一探究竟，探. al. n. v i n 索其成功的要素，此乃促成研究者撰寫本文的主要動機。 Ch engchi U. 第二節. 研究目的與問題. 本研究試圖以社區公民參與的角度來了解公民對於公共事務的參與是如何從沈默的大眾搖身變為主動的提案者，這樣的參與力量已醖釀成一股民主政治潮流，並帶來治理的發展。誠如吳佳順(2011)指出社區是關係人民切身利益的地方，沒有人會比社區居民更知道自己要什麼，再者社區也是居民最易介入參與管理的. 1. 「社會資本」：Robert Putnam 將社會資本界定為社會組織的特徵，例如信任、規範與網絡，這些社會組織特徵可以藉由促進合作的行動而改進社會的績效。(孫本初，2011：160). 2.

(11) 地方，從而本研究希望透過社區治理的理論基礎及實務面向來探討社區公共事務參與行為者的集體力量是如何被建構進而推動目標方案。而藉由中埔山開發案始末，企圖了解公民如何以自發性的網絡串連中埔山周遭的社區居民，一方面運用民代力量；另一方面透過高素質公民的在地知識及專業知識，引發巿府關注，從而使巿府願意參與其中進而建構公私協力，以做為社區公民參與模式之參考。再者，研究者試圖以個案研究方式，探究在地人關心在地事的草根力量，而以公私協力為主要研究面向，探討社區治理中公私協力過程居民如何克服面對的困境及問題，並在「巿場-階層-網絡」中尋求彼此可以接受的替代方案，建構共同之善. 政治大民參與能力。具體言之，本研究之主要目的有二：立. (common good)及善治(good governance)的能量，藉以培養公民資格能力及提升公. 衛行動促成政府轉而協力，形成社區治理。. 學. ‧ 國. 一、學術目的：嚐試擴展社區治理成功因素的學理基礎，探討公民如何由單方捍. y. Nat. 社區治理典範。. ‧. 二、實務目的：企圖了解社區居民如何建構集體行動及形成三贏結果，做為其他. 一、公民力量主動促成公私協力的關鍵因素。. al. er. io. sit. 依據前述研究動機與目的，本研究試圖解答以下二個問題：. n. v i n 公私協力強調的是公私部門的協商合作、平等互惠，而中埔山開發案中當地 Ch engchi U. 居民則是單方的阻止開發，藉由向議員陳情、召開記者會、舉辦座談會發酵議題，廣泛蒐集資料做政策討論，進而使公部門轉而成為協力單位，而協力過程是協力治理模型互動過程中的關鍵因素，在社區治理中公民如何在「巿場-階層-網絡」間尋求協調合作機會找到彼此可以接受的替代方案進而產生三贏的結果？二、政府願意共同參與解決社區公共問題，形成社區治理的關鍵因素。社區治理通常係由政府挹注資源、下放權力，協助社區發展，然中埔山開發案卻是由下而上的草根民主，居民自發性的爭取地方生態、古蹟之保存及公共安全之維護，從而本研究欲透過個案資料的蒐集與彙整，企圖瞭解政府願意共同參 3.

(12) 與解決社區公共問題，進而形成社區治理的關鍵因素為何？. 第三節. 研究方法、範圍及限制. 壹、研究方法為探究社區治理中公私協力的過程，本研究擬採文獻探討法，經由回顧過去的學術期刊、學位論文、書籍、報章雜誌及網路搜尋資料，藉以了解相關理論，並找出研究主題的探討構面。其次，採用個案研究法，透過探討中埔山開發案的. 政治大價值(湯京平，2013)；同時採用質性研究之深度訪談法與個案社區之關鍵人士、立. 始末，完整呈現其風貌逹成對事件現象的理解，希望能透過個案的素材創造學術. ‧ 國. 學. 民代及台北巿政府官員進行精要訪談，藉以了解其扮演之角色與功能，從而探究其協力過程成功因素及帶來之貢獻。. ‧. 貳、研究範圍. y. Nat. sit. 本研究以中埔山開發案中社區公民參與相關人士，即當地前里長、中埔山步. n. al. er. io. 道協會第一任理事長、大安文山社區規劃師及當地社區居民為對象進行訪談，另. i n U. v. 嚐試能與巿府相關局處官員、巿議員及建商等關鍵人士取得訪談機會，藉以了解. Ch. engchi. 社區公民參與的運作模式及帶來的影響。. 參、研究限制本研究主要採深度訪談法，由於研究者人力及時間的限制，無法涉及太多人，加以對其他有關開發案參與的相關人士恐難取得訪談機會，故訪談僅以個案中埔山開發案當年參與的關鍵人士為主，因而未能全面呈現其他參與行為者的意見，因此可能有推論上的限制。本文僅能輔以網路搜尋相關資料，強化研究不足之處。建議日後相關議題研究者可以加入更多案例之分析比較，以建立更深化之理論基礎，並對實務政策有顯著的貢獻。 4.

(13) 第二章. 文獻回顧. 本研究主題為社區治理中公私協力過程之探討，故本研究擬分以下三點來探討文獻所呈現之相關理論，做為研究立論的基礎及對話的場域。一、探討社區治理的意涵，從中瞭解公民參與建構集體行動的方式，並分析由下而上的草根民主對政策產生的實質效益，且歸納實務案例公私協力運用在社區治理的成功因素及面對的挑戰。二、探討公私協力的意涵與理論，以瞭解公私協力的治理典範與公民參與的重要性及協力過程可能面臨的兩難困境及非意圖結果。三、探討社區治. 政治大. 理的相關研究，以與本研究相關之社區議題搜尋相關學位論文及期刊論文做為文獻分析與論證之參考。. 立. ‧ 國. 學. 1980 年代以來，由於全球化及社會環境日趨複雜，公共問題層出不窮，但民眾對於政府公共服務的要求及參與程度卻相對提升，因而造成政府治理的危. ‧. 機。然而由於政府治理的意識提升，並強調顧客至上，因此積極地與其他政府乃. sit. y. Nat. 至社會大眾結為策略聯盟，公私部門的界限日益模糊。公共管理藉由擴大公共場. al. er. io. 域，將非營利組織納入，以強化政府治理的能力，新公共管理 (New Public. v. n. Administration)潮流因應而生，使得各國政府行政管理文化產生移轉(transformation). Ch. engchi. i n U. 現象，轉換成有效率、回應性、顧客導向的新治理典範(孫本初，2011：25-36)。而 R. Denhardt 與 J. Denhardt 在 2003 年出版了《新公共服務：服務而非領航》一書，更從傳統公共行政及新公共管理的理論中，建構出第三種選擇，即新公共服務。強調公民資格勝於企業精神，新公共服務的行政人員角色是強調公民「涉入」政府政策過程，真正參與、一同對話、共享價值、透過審議式的決策過程將更符合民主治理原則(孫本初，2011：162)。並且認為公共利益並無明確的定義，它只是利害關係人對於分享性價值所進行的公平討論對話結果(丘昌泰，2014： 557)。現今政府扮演的角色已非傳統的大有為政府或小而美的政府，而是一個橋接 5.

(14) 的角色，政府只是眾多利害關係者的角色之一，其任務是扮演一個公民參與促進者的角色，設法建立公共平台邀請所有利害關係人針對未來社會發展或公共議題進行誠懇的對話(丘昌泰，2014：561)，這也是新公共服務所強調的建立社群(社區)意識，社區被看成是公民生於斯、長於斯的場所，也是凝聚共識及向心力的最佳場域，所以公共行政的領域必須重視社區，尤其地方政府的角色更應重視、支持及建設社區(丘昌泰，2014：560)。另外，透過網絡治理及公私協力維繫一個「共同之善」(Common Good)，以關懷、信任與合作為基礎而建立公民網絡及強大的社會資本形成公民社會模式(孫本初，2011：156)。. 政治大. 第一節立社區治理的意涵與理論. ‧ 國. 學. 壹、社區的定義. ‧. Cohen 從社會科學文獻中整理出有關社區的九十種定義，歸納出社區的概念. sit. y. Nat. 包含價值、規範及道德的產出，可以讓成員對整體產生認同。易言之，社區即是. al. er. io. 人們居住在同一個特殊的地域範疇，而產生共同的生活型態，進而產生社區共同. v. n. 體的關係(轉引自李柏諭，2005：72)。德國社會學家滕尼斯認為，社區應當是在. Ch. engchi. i n U. 一定的區域內的人們具有共同的歸屬感、共同的價值觀和風俗習慣的所構成的社會實體。而美國學者帕克更具體提出，社區應具備三個特點： (1)特定地域的人群組織；(2)居民在所生息的土地上深深地扎根；(3)這些人口生活在一種相互依賴的關係之中」(轉引自蔡放波，2007：1)。李宗勲(2004：45)指出，社區有二種主要的意涵，一指「地理性的社區」，另一則為「關係性的社區」，地理性的社區，顧名思義即是以地域做為社區單位；而關係性的社區則是以抽象的社群概念來區分，如職業、嗜好及興趣等。依此，本文認為社區即是指在特定的地域內，居民除因社會型及規範型的因素相互依賴外，並因有共同的價值理念而形成整體認同的一個組織網絡。而本研 6.

(15) 究所指的社區，係以中埔山周邊居民所形成的公民網絡為社區定義的單位。. 貳、治理的意涵二十一世紀公共行政的研究已從政府統治轉為治理典範 (governance paradigm)，而政府由於對民眾回應能力的遲緩及官僚體制運作的失靈，亦即「政府失靈」；再者，巿場競爭機制的管理因資訊不對稱及巿場的不確定性，而產生交易成本過高，導致「巿場失靈」的不利狀態下，治理跳脫「不是政府，就是巿場」的「雙環困境」(catch-22)，探索在政府、巿場、公民網絡中形成夥伴關係，公、私部門形成共管 (co-management) 、合產 (co-production) 、競合 (competitive. 政治大治理具備以下四項特徵：立「(1)「治理」是一個概念性的邏輯，不是一套規則. cooperation)的管理模式，而走入治理典範 (李柏諭，2005：64)。. ‧ 國. 學. 制度，也不是一門統合的理論；(2)「治理」是一種持續性、動態性的互動過程； (3)「治理」同時涉及公部門及私部門的行動；(4)「治理」的基礎不是支配，而. ‧. 是協調」。易言之，治理即是將過去由上而下的極權統治轉型成政府、巿場、非. sit. y. Nat. 營利組織多元權力中心網路，政府、巿場與公民社會共享價值及分擔責任(李柏. n. al 參、社區治理的意涵. er. io. 諭，2005：66、張亞中，2001：3)。. Ch. engchi. i n U. v. 包正豪(2012：76)指出「治理」的二大特徵就是民主商議的決策過程和廣泛的公共參與。他進一步將「社區治理」定義為社區層級範圍內公共事務決策的民主程度，以及涉入公共事務執行的社區居民參與程度。決策過程愈民主開放，參與社區公共事務居民愈多，被認為社區治理程度愈高。康宇(2007：65)認為：「社區治理是指以社區地域為基礎，政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動，它體現為社區範圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。社區治理透過借助既不同於國家也不同於巿場的制度安排，可以對某些公共資源系統成功地實現適度的開發與調適。它可以彌補國家和巿場在調控和協調過程中的某些不足，成為國家和巿場手段的補充。」Osborne 和 Gaebler 則指出政府 7.

(16) 授能於社區公民(empower citizens into the community)，結合公私部門及非營利組織，一起參與解決社區公共問題，試圖經由集中走向分散的方式實現公共服務。而為能促使居民共同投入社區事務形成社區治理，則首重凝聚社區公民意識 (轉引自李柏諭，2005：73) 。本研究認為社區治理即是社區居民自發性參與社區公共事務，並建立及運用社會資本形成共識，進而影響政策或提出政策的相關活動。而社區治理的基礎在於共同的文化、價值信念及互惠互信。. 肆、社區治理的理論一、社區治理的公民參與. 立. 政治大. 公民參與是一種由下而上(bottom up)的規劃與治理模式，民主的機制就是要. ‧ 國. 學. 像盧梭所主張的主權在民，代議制度的確有他的可取之處，因為公共政策多如牛毛，無法事事均由公民直接參與，但是有些政策的制定，卻應該納入常民的在地. ‧. 生活經驗，因為奠基在觀察經驗基礎的常民知識，對於風險的判斷與認知，有時. y. Nat. sit. 更具參考價值(Wynne, 1996：281)，在民主的模式中利害關係人的廣泛參與將增. n. al. er. io. 進決策的品質；政策將影響公民的生活，因此參與有其必要性，才能落實政策生. i n U. v. 活化。若能藉由不為己利而為公益出發的「在地人關心在地事」，將能吸納更豐. Ch. engchi. 富的人力資源，做出「民之我欲，長在我心」以民意為依歸的公共政策，並有助於公民意識的提升及形成良好的政策，創造多贏局面。政策的形成需鼓勵標的對象的參與才能培養公民資格能力，並且產出有效的政策，訓練獨立、負責的公民以及自行治理的社區，得能運用自己的專業知識建構符合在地化的政策。質言之，現今的政策、政治運作需提供公民參與論證的機會，讓彼此激盪出合理的政策，並邀請他們共同協力推動政策、執行政策，鞏固政策的正當性(林水波，2007：26-27)。. 二、社區治理中「社區」的層次意涵 8.

(17) 李柏諭在「公私協力與社區治理的理論與實務：我國社區大學與政府經驗」、「實效社區治理模式的重組與實踐：以社區大學為例」二篇文章中指出社區大學的「社區」二個字的意義具有多層次的概念並將其區分為：(1)微觀層面：空間上的社區治理；(2)中觀層面：主體上的社區治理；(3)宏觀層面：權力向度上的治理。質言之，微觀層面是指初階參與層面的公民意識凝聚，強調社區在地化，因為居民對社區認同而凝聚社區意識及情感；而中觀層面則是強調社區需求化的正面回饋，居民融入論述公共議題，發展公民參與的能力；最後宏觀層面則指公共事務的參與，強調社區權力化的治理實踐，逐漸走向居民有發言權及決策權，在. 政治大治理可大可小，端視公民資格能力的培養程度。立. 權力向度上提升社區治理能力(李柏諭，2005：84-88、2010：75)。易言之，社區. ‧ 國. 學. 三、社區成功治理的條件. 包正豪在「原鄉的基層社區治理：宜蘭縣南澳鄉 K 村個案研究」文章中指. ‧. 出，社區成功治理的先決條件是要聚焦在社區意見領袖的討論，並建立共識型決. sit. y. Nat. 策體系。其次，選定做為推動社區參與本身必須引起民眾參與的興趣，如此才能. al. er. io. 融入社區生活當中成為文化的一環，做為永續性的發展。第三，社區發展舉凡牽. v. n. 涉經費補助與運用，若無適當監督機制，則將被轉化為地方政治人物政治資源，. Ch. engchi. i n U. 因之，要建立共識型決策體系以杜絶弊端 (包正豪，2012：90-92) 。. 四、社區治理的挑戰李柏諭(2005：92-95)指出社區治理的主要挑戰有三：一為治理失敗，當公部門權力下放給私部門，而私部門可能面臨許多複雜的協商對象及過程，一旦私部門欠缺資訊管理的能力及組織管理的能力，則可能無法處理問題而造成公私協力下的治理失敗。再者，公私協力下，私部門往往過度依賴公部門資源的提供，則因缺乏自主及獨立性而容易受制於政府。最後是組織自主性的問題，即公私部門雖協力合作，卻仍無法擺脫競爭的局面，例如社區大學因無文憑授證，而難與一般大學競爭，因此影響到協力增效的實質效果。 9.

(18) 依此，社區治理除了需培養公民資格能力外，更需有建立共識型決策體系、引發參與興趣議題對經費運用要有適當監督機制等的先決條件，並能面對及因應可能的挑戰才得以建構成功治理的基礎。. 第二節. 公私協力的意涵與理論. 當代政府已非過去單一權力中心提供服務的萬能政府，隨著全球化的發展，政府擁有的資源及職能相對有限，因此需透過私部門及民間團體的協助及專業分. 政治大協力增效(synergy)的實質效果(李柏諭，2005：63)。立. 工，才得以回應多元的民意需求。爰此，在公部門外需透過私部門的合產，產生. ‧ 國. 學. 壹、公私協力的定義. 在公私協力的概念裡，所謂的「公」指的就是公部門，而「私」則指的是公. ‧. 民或「第三部門」，如人民、服務對象、社區組織、法人團體、非營利團體等。. sit. y. Nat. 因此，所謂的公私協力即是藉由公私部門的合產機制，政府及公民一同合作分享. al. er. io. 資源並輸出公共財貨及服務(李柏諭，2005：69)。質言之，公私協力的合產模式. v. n. 即是跨越第一部門政府及第二部門巿場的鴻溝，而結合公民或第三部門的力量共. Ch. engchi. i n U. 同輸出公共財貨及服務的運作方式，亦即在「巿場-階層」二元機制下，走向「巿場-階層-網絡」的多元機制，並以協調合作代替競爭，期待在公私部門建立更平等互惠的關係 (李柏諭，2005：64；陳敦元、張世杰，2010：21-22) 。. 貳、公私協力的理論一、公私協力的治理典範「新公共管理」強調政府為能回應多數民眾的需求，要能取得私部門的協力才得以有效提升其職能，。而現今行政管理已從政府的統治模式走向治理典範 (governance paradigm)，強調公私部門的協力機制。而當代治理典範橫跨三個部門 10.

(19) 領域 (如圖 2-1) ，第一部門即政府組織；第二部門即企業組織；第三部門為非營利組織(non-profit organization, NPO)及非政府組織(non-government organization, NGO)。透過「巿場‧分權」的概念將治理擺在政府與巿場之中；而藉由「社會‧ 分權」的概念將治理擺在政府與非營利組織之中。如此，政府才能擺脫單一權力中心提供公共服務的傳統角色，形成治理典範(李柏諭，2005：62-65) 。. 政府 (第一部門). 政治大. 立. 巿場‧分權. 地方‧分權. 學. 治理典範社會‧分權. Nat. 非營利組織 (第三部門). n. Ch. engchi. er. io. al. sit. y. ‧. ‧ 國. 巿場 (第二部門). i n U. v. 圖 2-1 : 政府、巿場與民間社會團體的「治理」關係資料來源：李柏諭(2005：65). 「治理典範」的效應就在公部門結合非營利組織的社會資本(social captial)，如社會網絡(social networks)、公民參與(civic engagement)、互信(trust)、互惠 (reciprocity)的相互依存關係，可彌補政府欠缺的職能，增進民主效率。質言之，即將豐沛的民間資源導入公部門，創造雙贏的局面(李柏諭，2005：75)。. 二、公私協力的合產模式過去的治理結構「不是政府，就是巿場」，但在政府失靈及巿場失靈，整體 11.

(20) 社會信任及凝聚力下降後，現今逐漸走向「政府–巿場–公民社會」的治理模式。在治理模式中跳脫傳統官僚組織單一中心統治結構的公共財與服務產出，取而代之的是官僚組織與公民社會的「公私協力」合產模式(如圖 2-2)。再者，公私協力的合產模式，政府部門及公民社會要遵循一個生產方程式，即對於產出公共財貨與服務所投入的項目，二者在角色扮演上要能呈現互補性(complementarity)，而非替代性(substitutability)，如此才能產生協力增效的實質效果(李柏諭，2005：70)。模型一：傳統模型(Traditional Model) 政策形成層峰. 立. 學. 「單中心統治結構」. ‧. ‧ 國. 官僚組織. 政治大. 公共財貨與服務產出. sit. y. Nat. n. al. er. io. 模型二：治理模型(Governance Model). C官僚組織 hengchi. i n U. v. 「公私協力」. 公共財貨與服務產出政策形成層峰. 「合產模式」. 公民社會圖 2-2：政府公共財貨與服務產出模型資料來源：李柏諭(2005：68). 12.

(21) 三、協力式網絡關係陳敦源、張世杰 (2010 ： 36) 指出在公私協力夥伴關係 (public-private partnerships，簡稱 PPPs)最常被探討的協力式網絡關係的三個面向為(1)平等互惠：強調參與者地位平等，無主從關係並關照彼此的利益。(2)協力過程：整個協力過程需被有效治理，期許在整體目標及個人利益間能達到一個動態的平衡，彼此雨露均沾，維持穩定發展並互相學習。(3)信任與社會資本：當信任關係成立後，便形成一個可資利用的社會資本。在一些社區發展或社會工作個案文獻探討中，時常強調信任與社會資本是 PPPs 成功的要素。. 政治大. 四、Ansell 和 Gash 的協力治理模型. 立. Ansell 和 Gash 所提出的協力治理模型(如圖三)，將 PPPs 的協力環境作了最. ‧ 國. 學. 完整的描述，協力治理透過「制度設計」、「協力過程」與「協助型領導」等要素之間的互動過程而產生，尤其「協力過程」是最關鍵的要素，對協力效果影響最. ‧. 深。當然「起動條件」亦會影響利害關係人的參與動機 (Ansell＆Gash，2007；陳. y. Nat. sit. 敦源、張世杰 2010：37-40)。茲將這個模型的主要變項內容及其間關係概述如下。. n. al. er. io. 1.起動條件(Starting Conditions). i n U. v. 當公私部門的利害關係者意識到必須一起面對處理一些公共問題或致力於. Ch. engchi. 達成某些政策目標時，在這種合則有利、分則有害的考量下，最能夠產生協力的誘因(陳敦源、張世杰 2010：38)。 2.協力過程(Collaborative Design) Ansell 和 Gash 所謂的一種正式的、建立共識為導向的及審議式協商的集體決策過程，就是當利害關係者進入實質的協力過程。而透過「面對面對話」、「信任建立」、「參與者對互賴關係的承諾」、「共享理解」、「初期可感知到的合作利益」等五個因素之間的良性循環時，將可增進整個協力治理的互動關係並促使各方期望結果的產生(陳敦源、張世杰 2010：38)。 3.協助型的領導(Facilitative Leadership) 13.

(22) 具有影響力的協助者可以在協力過程扮演溝通的角色，從中穿梭協調，協助各方利害關係者一起進行協商，以確信建立共識的過程及結果受到各方的尊重，如此才能有助於協力過程的推動(陳敦源、張世杰 2010：38)。 4.制度設計(Institutional Design) 關於如何促進協力過程的開放性、包容性和透明度，及提升其合法性及有利信任關係的建立，進而有效達成協力的目標是制度設計的重要議題(陳敦源、張世杰 2010：38)。 5.結果(Outcomes). 政治大關係，如此將 (1)避免政策制定過程衝突對立所耗費的協商成本；(2)展現民主多立. 好的協力結果之產生，要能在協力過程中各個因素形成良性循環的正向回饋. 元參與的決策管道；(3)促進於公共行政者跟利害關係者建立良性的互動關係；(4). ‧ 國. 學. 有助於公民學習與公共問題解決過程的精緻化；(5)增進更多社會資源挹注流通及. ‧. 合作(陳敦源、張世杰 2010：39-40) 。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(23) 包容參與、場域的獨立性、明確參與規則、過程的透明. 制度設計. 起動條件權力-資源知識不對稱. 協力過程對過程的承諾政治大 -互相承認有相互依. 信任建立. 賴關係之存在 -共享過程的所有權 -對開發互相利益之機會保持開放. 學. 面對面之對話 -善意的協商. ‧. 參與的誘因及構成的限制因素. ‧ 國. 立. er. io. sit. y. Nat 即刻的結果 a. n. 共享的理解 iv l C n -「小贏局面」 h e n g c h i U -清楚的任務 -策略計畫. 以前有關合作或衝突的歷史(初始的信任程度). -共同問題的定義 -共同價值的指明. -共同去發現事實. 影響. 協助型的領導 (包括培力). 圖 2-3：Ansell＆Gash 的協力治理模型資料來源：Ansell＆Gash(2007:550)；陳敦源、張世杰(2010：39). 15. 結果.

(24) 五、公私協力夥伴關係（public-private partnerships，以下簡稱 PPPs）可能面臨的兩難困境及非意圖結果 (一)PPPs 的兩難困境陳敦源、張世杰(2010：49-52)指出 PPPs 導致政策失敗的原因，乃是在過程中產生了四種兩難的困境，這困境是來自於公共政策必需在相互衝突的價值中做出選擇的需要，它們包括：(1)參與者之間合作與競爭衝突所產生的協力夥伴的弔詭；(2)因為合作場域的開放與封閉所產生的自我指涉弔詭；(3)因為追求彈性與可治理性之間的矛盾所產生的沒有管理者的管理者的弔詭；以及(4)存在合作關係. 政治大. 中課責與效率的價值衝突所產生的課責弔詭。易言之，即是在政策領域制度結構. 立. 承載了許多相互衝突的價值期待，因此導至協力失敗。. ‧ 國. 學. (二) PPPs 的非意圖結果. 陳敦源、張世杰(2010：53-57)指出 PPPs 在制度設計上著重「協力式網絡關係」. ‧. 的三個核心要件：(1)平等互惠關係的網絡結構；(2)協力過程的互賴關係；(3)信. y. Nat. sit. 任與社會資本的需要，但其背後，都可能產生非意圖結果的弔詭現象，包括協力. n. al. er. io. 過程中過度依賴 PPPs 所產生的虛構病人弔詭、平等互惠網絡聯接中過度樂觀背. i n U. v. 後雙人床的政治弔詭、以及信任與社會資本的正面思維背後，所可能同時存在的. Ch. engchi. 黑暗面之弔詭。質言之，非意圖結果表示了我們對未來行動之可能結果將難以掌握的問題情境。質言之，公私協力的過程可能會面臨某種弔詭或產生非意圖結果，因之，在合作與競爭、開放與封閉、可治理性與彈性、課責與效率之間並非每一個政策問題都適合用公私協力的政策工具來處理，再者，公私部門要能共同承擔風險、運用適應新環境需求的社會資本才得以避開這些協力的弔詭及非意圖結果，而達到協力的目的。. 16.

(25) 第三節. 社區治理的相關研究. 由於社區治理與公私協力均涉及治理的理論基礎，而治理中的公民參更是與二者密不可分；因此本研究經搜詢「社區治理」、「公私協力」暨「公民參與」之相關期刊論文及碩博士論文，並以與社區議題較相關的文獻加以整理，研究者擬分以下幾個面向探討與本研究相關的文獻，找出研究立論的基礎及提供對話的場域。. 壹、社區居民或民間組織參與的主動程度. 政治大治理的運作成效及影響層面。李翠萍(2010)以台南安順廠的褐地重建為例指出公立. 此面向的主要研究目的是為了能夠瞭解社區治理中居民參與的力道對社區. ‧ 國. 學. 民參與若仰賴意見領袖及環保團體，則容易造成政策間隙，形成無法符合居民要求的政策。此外，杜文苓、彭渰(2008)提出「有影響力的參與」(influential participation). ‧. 是要尋求價值典範的共識，才能化解衝突，形成雙贏。而陳建仁、周柏彣(2012) 以. sit. y. Nat. 台中巿大雪山社區為例探討都巿內的分權與環境治理機制，提及大雪山居民的參. al. er. io. 與程度在國內名列前茅，所有社區居民全體參與社區發展協會，致力於生態的維. v. n. 護與改善，仍礙於政府法令規章及公部門賦權太少而無法形成有效社區治理。李. Ch. engchi. i n U. 柏諭(2005)以社區大學的經驗案例檢視政府與社區大學建立夥伴關係所傳輸的公共服務成效，社區大學的創辦主要來自民間教改團體的倡議及社區意識的覺醒，由政府結合民間資源的共同產出，形成蓬勃的發展，開辦至今已成立 71 所社區大學，成為教育史的奇蹟。李柏諭、劉鴻陞、陳柏霖(2012)從公民參與觀點看彰化馬興村社區營造之歷程提出結論，當社區或民間組織有效整合公民參與模式的「參與層面」、「回應層面」及「行動層面」三個層面時，社區治理的增效(synergy) 程度將大幅提高。因此，成功的社區治理雖然部分可由公民的主動參與而提高增效程度，然而企圖促成公私協力的合產，則要經由社區提出需求引發議題討論，並需運用民主協商機制與公部門形成有共識的政策，而政府更應適度的社區賦權 17.

(26) 及彈性鬆綁法規，才能形成有效的治理。. 貳、社區居民的專業性及在地知識由於社區居民的公民資格能力對於是否能成為「有影響力的參與」是很關鍵的因素(杜文苓、彭渰，2008：119)，而李翠萍(2010)以台南安順廠戴奧辛污染的褐地重建為例，指出褐地重建地區居民多為社經條件較差的族群，均需依賴利益代理人發聲，若利益代理人未能懸置個人的利益及觀點，則容易操弄民意，導致公民參與及政府的政策間隙。另者，Wynne(1996)以英國牧羊者為例，提出牧羊人具有豐富的在地知識，在實務上對於輻射羊爭議的案例比科學家的專業知識更. 政治大經驗基礎的常民知識，將有助於展現其參與的能力。立. 具實益。質言之，社區居民要能充分運用對地域性特色的在地知識及植基在觀察. ‧ 國. 學. 參、社區居民與政府之間協力運作分析. Najam(2000：375)將政府與非政府組織的關係分為合作(cooperation)、整編. ‧. (co-optation)、互補(complementarity)及對抗(confrontation)等四類。而廖俊松(2006). y. Nat. sit. 透過親身參與觀察及與相關人士的訪談，探討 921 地震重建區社區總體營造計畫. n. al. er. io. 中公私協力的運作情形，發現政府若能學習並尊重民間的專業協力，必能提升政. i n U. v. 府的治理能力。此外，陳建仁、周柏彣(2012)指出大雪山社區自主性高，然卻缺. Ch. engchi. 乏政府的社區賦權，致使無法建構政府與社區的協力夥伴關係，影響社區的永續發展。而包正豪(2012)卻指出政府介入經費或資源而引發社區內部資源分配不公及複雜政治問題，形成社區治理的困境。林芝邑(2010)提出成功的參與是要公部門能夠主動提供訊息，則對公民的參與會有正面的成效。簡言之，社區居民與政府之間協力面向當視社區發展之需求，而政府應適時在政策方面、專業方面、制度方面、資金方面主動建構公私協力夥伴關係，才是社區得以永續發展的關鍵因素。此外，協力參與運用面向非常廣，含概公共服務的提供、河川流域管理整建、公共設施興建等，均需有利害關係人參與，以提高後續的執行可行性並使得計畫的推動具正當性(曾冠球，2011：28)。 18.

(27) 肆、居民對政府回應的滿意度由於社區治理是一種社區公民參與的民主協商合作活動，而在地人關心在地事，最期待地方公共議題能形成滿意的政策。李翠萍(2010)在褐地的重建中的公民參與及政策間隙研究中指出，政府的補償政策都無法符合居民的要求，而主要原因是因為以環保團體及意見領袖的公民參與為主，而形成政策的間隙。而包正豪(2012)以質性研究方法，藉由深度訪談所得資料描述原鄉的基層社區治理，指出政府資源因計畫到期不再繼續挹注社區，而居民面對生計問題而導致社區治理失敗。此外，陳建仁、周柏彣(2012)指出政府應該設定永續發展的都巿願景，賦. 政治大長期的考量，如此社區在公民的主動參與及政府的挹注資源、授權社區才能永續立. 權社區，如此才能展現社區治理的效能。因之，政府對於社區的發展應有整體且. ‧ 國. 學. 發展。. 從前述文獻分析可知，以地理性或鄰近性社區治理而論，成功的社區治理多. ‧. 來自於公部門的主動公開資訊及下放權力並鼓勵公民積極參與，挹注民間資源，. sit. y. Nat. 形成有效治理，因此，鮮有公民主動促成公私協力並形成社區治理的案例。緃有. al. er. io. 公民自組地方組織並主動參與公共事務者，若公民本身沒有足夠的專業知識及在. v. n. 地知識，則難以促成與公部門的協力形成有影響力的參與，因此，本研究即認為. Ch. engchi. i n U. 公民資格能力的養成對治理的發展是最具關鍵性的推動力；另者，公部門對法規政策、都巿願景的規畫亦是形成社區治理的重要影響因素。從而本研究擬分別站在公民及公部門的角度，探討及分析公民主動促成協力形成社區治理的關鍵因素，進而型塑一個社區治理典範。. 19.

(28) 第三章中埔山開發案個案分析中埔山，一座對台北巿民而言多數感到陌生的小山，因其位居辛亥隧道上方，早年又是亂葬崗，因此成為許多人避諱的一個地方。然而也因其特殊的地理位置，一方面早期辛亥隧道是個軍事管制區，另者山上又是墳場，因為這樣的歷史緣由，得以不受外界的污染及破壞，故保有非常完整的生態及原始林相。而今，當年的墳墓已完全遷出，又因捷運路線的規劃，讓她成為台北巿南區郊山系統的中心點，已成為附近居民及愛護山林者的最佳去處。. 立. 政治大. 第一節. 中埔山開發案背景. ‧ 國. 學. 壹、中埔山的地理、人文、生態. ‧. 中埔山又稱為十五份後山，高度 145 公尺，位居辛亥隧道上方(如圖 3-1)，隸. y. Nat. sit. 屬於文山區興昌里，被當地居民稱為家山，附近居民經常爬上東峰 101 高地景觀. n. al. er. io. 台眺望美景、休憩喝茶。而其登山口的榕樹步道是一容易行走的緩坡，更是許多. i n U. v. 老年人每天早上運動散步的好地方，可說是當地居民的後花園，中埔山亦是台北. Ch. engchi. 巿南區郊山系統的中心點，有 6、7 個捷運站可通往這邊，這樣的一個步道生活網，是台北南區休閒生活非常重要的走路步道(劉克襄，2007)。中埔山雖不高，但辛亥隧道過去為軍事管制區，再加上山上早期為亂葬崗，因而保留了相當豐富的原始林相，且孕育了豐富的生態資源，山上除了罕見的筆桐樹外，更可見貓頭鷹、台灣藍鵲、台北樹蛙、龜殼花、螢火蟲及蝴蝶等原生動植物及昆蟲，儼然是個生態教室，無需規劃就自然存在。因此成為山下辛亥國小老師及家長的活教材，經常帶著兒童上山彩繪、認識自然生態環境。而其與北側的富陽生態公園亦連結成為台北巿另外一個城巿之肺(周志豪，2013)，提供台北巿南區一個天然清淨機，就像一個冷氣房。 20.

(29) 中埔山是台北市南邊的重要山系支脈，台北市的山系中，古來素有「北劍潭、南中埔」之稱，是具有歷史意義及價值的一座原始山林，連結整個南港山系，甚至可連通到往昔淡蘭古道的中心點山脈。而山上的步道更是日據時代先民在山上運送茶葉所行走而成，相當具保存價值。. 貳、居民反開發捍衛中埔山 2006 年底建商拜訪當地里長表明山上建地已通過環評，正在申請核發建照，希望能簽署意向書回歸道路權，當時的里長才了解原來登山口的榕樹步道是前里長經由建商同意簽署意向書後闢建的一條水泥步道，提供居民及山友使用。在傳. 政治大力關切，向議員陳情再陳情，運用徐佳青、蔣乃辛等民代力量與巿府相關局處協立出建商將剷地推出新建案後，中埔山附近居民即自發性的組成中埔山步道協會強. ‧ 國. 學. 調並廣泛蒐集資料、用心研讀，形成政策討論，最後不但提出以中埔山為中心，結合台北市南區山系為台北巿政府規劃了「搭捷運走青山」的「城南綠廊」旅遊. ‧. 概念，並成功與政府及建商達成「容積移轉」共識，保留了這塊綠寶石，達到了. sit. y. Nat. 「民眾生活環境、政府、建商」三贏結果。這正是一個展現公民社會特色精神的. al. n. 的主觀條件下，還是可以突破(黃武雄，2008)。. Ch. engchi. er. io. 一個案例。顯然，一般大家認為不可能的事情在某些在地居民積極關心地方事務. i n U. v. 中埔山登山步道口傳出建商將剷地開發時，當地居民即自發性的籌組中埔山步道協會、做為廣納意見及凝聚共識的平台。當地居民作家朱天心、黃克襄等人更站出來呼籲民眾一同來關心這座山頭的安危。市議員徐佳青受理陳情，在山上召開記者會，並請來巿府官員上山會勘，協會舉辦「99 黃絲帶，步道永遠在」活動，亦邀請時任巿議員的蔣乃辛立委到場了解，透過民代力量影響公部門對於議題之關注與重視，並藉由在山上舉辦活動，建立民眾愛山、護山的觀念並凝聚公民力量。在蔣立委召開與巿府相關局處協調會時，協會成員運用在地知識、專業知識、廣泛蒐集資料、購買空照圖等，舉發建商將坡地剷為平地的違法事實及將三筆山坡地，變成二筆建案申請建照，規避土地面積超過 1500 平方公尺須送 21.

(30) 都審規定及將原屬附近社區的公共設施併入開發，有欺騙住戶之嫌等事證；再者，山坡地擋土牆破裂，在象神颱風過後就曾發生土石坍方的狀況，若再過度開發將造成公共安全之疑慮，另外亦經由生態旅遊作家劉克襄提供《台灣堡圖》舉證中埔山是淡蘭古道遺址，提出「中埔山茶路古道」列入古蹟申請等。完整的資料蒐集加上協會成員用心製作簡報，協調會上獲得巿府官員的正面回應，同意採容積移轉方式，維護建商權益，並順利召開與建商的協調會，而找到解決方案。後續並由社區規劃師孫啓榕老師於誠品主持「繫一條黃絲帶為我們的環境許一個願—築夢城南綠廊」座談會，黃絲帶是一首感人又很有意義的英文歌，也用以象. 政治大強董事長及時任都發局長許志堅都到場參加，藉由「中埔山黃絲帶案例」延伸「樂立. 徵公民理性的訴求。作家朱天心、劉克襄、台大建築與城鄉研究發展基金會劉可. 活、生態」的主題，展開公民對話的場域，而贏得都發局長更多的理念認同。整. ‧ 國. 學. 起事件最後由巿府都發局官員領軍、步道協會主要成員、建商代表一同前往內政. y. Nat. 地」。. ‧. 部營建署申請國有土地變更說明，委員會當下同意請求將「住宅區變更為公園用. er. io. sit. 個案中興昌里居民透過理性的參與互動，與政府進行資訊交流、相互協商，透過公民涉入的辯證過程，延伸議題的深度與廣度(Fischer,1993：183)，乃至影響. al. n. v i n 政策制定過程與結果。現今政府扮演的角色要的是廣納民眾進入政策制定的過程 Ch engchi U 中，諮詢其政策意見，讓政府從事具有回應性的民主決策並轉向「參與治理」。在《公共電視我們的島》曾經播出「捍衛中埔山」這個主題，在報導的側記中更寫道：. 台灣是有希望的！台北市有這群公民，是城市的福氣！在台北市議會舉行的說明會中，中埔山步道協會的成員理性的訴求，資料蒐集完整，逐步論述，除了說明中埔山的價值、開發案的衝擊，也不忘為開發業者著想，提出保障其利益的替代方案，也讓台北市政府有個現成的、有遠見的城市發展藍圖，為台北市民營造一座「城南綠廊」。公民社會的形成，有賴於民眾對公共議題的參與，而興昌里居民愛護其生活空間與環境，組織中埔山步道協會，在社區形成共識，進而每個人貢獻他的專長，一起捍衛中 22.

(31) 埔山。他們的努力，值得被看見；而他們的經驗，也值得與台灣人分享。. 福州山. 富陽生態公園. 芳蘭山. 開發案位置中埔山. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 辛亥捷運站. ‧. 圖 3-1 : 中埔山位置. y er. io. sit. Nat. 資料來源：興昌里前里長張小苑. 中埔山事件年表 iv l C n hengchi U 研究者為確認個案發生事件的真實性及精確性，經由開發案時籌組中埔山步 n. 第二節 a. 道協會的興昌里前里長提供取得中埔山事件年表(如表 3-1)。表 3-1：中埔山事件年表日期. 事件. 備註. 96/1 月~6 月. 籌組協會成立並於社會局登記有案. 張小苑於里長四年屆滿時建商與前任里長共同拜訪表明此建地已通過環評希望與回歸道路權因此步道是使用里建設經費完成的張小苑見此建案即將通過遂於選舉當日決定成立中埔山步道協會搶救中埔山保育榕樹步道跟螢火蟲. 23.

(32) 96/6/3(日). 協會正式成立，並發動護山行動連署. 96/6/13(三). 在山上召開第一次記者會，主旨” 由徐佳青議員主持，當天鄰居到場近 70 你忍心讓山上的步道消失嗎？” 人，在繫滿黃絲帶的山上與官員溝通。透過鄰居協助，當天中時晚報、聯合晚報均大幅報導此事. 96/6/24(日). 由協會舉辦 “99 黃絲帶，步道永遠在”活動. 96/7/1~96/7/30. 陸續收到市府相關單位回覆，均表協會立即拜訪蔣立委，請求與市府相關示建商申請為正常程序，他們會嚴單位召開協調說明會格把關，但無法阻止. 96/8/15(三). 由蔣立委召開協調會，與會人員含概市府都局、建設局、文化局、工務局等主管。並有徐佳青、林奕華議員到場助陣. 政治當天鄰居多人請假到場支援，身繫黃絲大帶，將市府會議室擠滿公共電視特別出機專人拍攝市府官員在聽過協會用心製作的簡報後，給於正面回應，將召開與建商之協調會. 學. ‧. ‧ 國. 立. 當天蔣乃辛議員(現為立委，以下簡稱蔣立委)到場瞭解居民在黃絲帶上寫下心願並親手繫於樹上. 收到文化局回覆，將“中埔山茶路協會迅速整理完善資料寄出古道”列入古蹟申請，要求協會提出相關資料. 96/9/6(四). 由市政府都發局召開與建商的三方協調會. sit. n. al. Ch. er. io. 96/9/21. y. Nat. 96/8/24(五). 建商(亦是地主)，同意採容積移轉方式，共同為這當年他們親手種下的 33 棵榕樹留下美麗的句點. engchi. i n U. v. 當日晚上，由中國科技大學建築系講師暨文山區社區規劃師孫啟榕老師於信義誠品主持“繫一條黃絲帶為我們的環境許一個願--築夢城南綠廊”之座談會. 與會人士：作家朱天心、生態家劉克襄、台大建築與城鄉研究發展基金會劉可強董事長及當時的都發局許志堅局長，藉由「中埔山黃絲帶案例」延伸「樂活、生態」的主題，現場發言熱烈. 由市府都發局人員領軍、步道協會主要成員們、建商代表，三組人馬齊至內政部營建署都市計畫委員會陳情. 透過協會沈弘哲副理事長精彩的簡報，該委員會當下同意我們的請求，將“住宅區變更為公園用地”。細節部分將由台北市政府. 24.

(33) 97/3/31. 收到都發局來函將辦理地主容積移轉相關事宜. 與承辦人員連絡，表示文件流程已於 97/2/21 簽奉市長同意，將與地主討論過辦理細節後，再送內政部審核，審核通過後，再回市府辦理。該流程時間快則半年，慢則 1 年. 98/1/23~98/2/23. 相關作業已完成，開始辦理公展. 為期一個月的公展，無人異議. 98/5/4. 府都規字號第 09802091700 號公告實施. 原計畫→住宅區，變更為新計畫→公園用地. 資料來源：興昌里前里長張小苑. 研究者依據表 3-1 中埔山事件年表中關鍵行動者中埔山步道協會第一任理事. 治政大民意代表之影響。再者，一群高素質、理性又有在地知識、專業知識的智慧公民，立長進行訪談，訪談結果發現，公部門對於議題之關注及重視程度頗受政治生態及. 如社區規劃師、生態作家及熱心的居民自發性籌組協會，有規劃的在山上辦理一. ‧ 國. 學. 系列活動，喚醒當地居民愛山、護山的觀念，並且凝聚共識，建構集體行動的網. ‧. 絡，透過購買空照圖搜尋建商開發案的欺騙事證、找出中埔山古蹟遺址寶圖等廣泛的資料蒐集，並於行動前作足功課，提出有力證據，歸納開發案的三大疑點，. y. Nat. er. io. sit. 以生態、古蹟遺址及公共利益為捍衛之主軸，說服官員。最後也因政府政策鬆綁，寬鬆容積下成就三贏局面。綜上所述，研究者在年表事件中增列建商希望回歸中. n. al. Ch. i n U. v. 埔山道路權暨政府都更政策二項，此外，在內容備註欄以底線標註事件關鍵行動. engchi. 者，最後亦補充每一次行動的結果，進一步將表 3-1 修正為表 3-2「中埔山開發案大事記」。. 表 3-2：中埔山開發案大事紀日期. 事件. 內容備註(事件行動者加註底線). 事件結果. 95/12. 建商希望回歸中埔山道路權. 張小苑於里長四年屆滿時建商與前任里長共同拜訪表明此建地已通過環評希望回歸道路權. 引爆阻止中埔山開發案. 96/1 月~6. 籌組協會成立並於社會局登記有案. 因此步道是使用里建設經費完成的張小苑見此建案即將通過遂. 決定成立中埔山步道協會搶救中埔山保育榕. 25.

(34) 月. 於選舉當日決定成立中埔山步道協會搶救中埔山保育榕樹步道跟螢火蟲. 樹步道跟螢火蟲. 正式成立人民團體可以與巿政府公文往返. 96/6/ 3(日). 協會正式成立，並發動護山行動連署. 協會第一任理事長劉淑嫻起草章程完成申請程序正式成立協會. 96/6/ 13( 三). 在山上召開第一次記者會，主旨”你忍心讓山上的步道消失嗎？”. 由徐佳青議員主持，當天鄰居到 1 經由民意代表影響公場近 70 人，在繫滿黃絲帶的山上部門對於議題之關注與官員溝通。透過鄰居協助，當及重視天中時晚報、聯合晚報均大幅報 2 凝聚公民力量導此事 3 運用媒體讓議題發酵. 96/6/ 24( 日). 由協會舉辦 “99 黃絲帶，步道永遠在”活動. 由協會舉辦 “99 黃絲帶，步道永 1 凝聚公民力量遠在”活動。當天蔣乃辛議員(現 2 前任里長張小苑請蔣為立委，以下簡稱蔣立委)到場瞭立委到場了解解。居民在黃絲帶上寫下心願並. 政治大親手繫於樹上立陸續收到市府相關單位協會立即拜訪蔣立委，請求與市. ‧ 國. y. sit. 1 市府官員在聽過協會用心製作的簡報後，給於正面回應，將召開與建商之協調會 2 都發局許志堅局長向當時張小苑里長表示我們是來真的. 96/7~ 都更政策 8月. 台北巿政府提出都更計畫. 為開發案找到解套方式以容積移轉方式保住建商利益. 96/8/ 24( 五). 協會迅速整理完善資料寄出. 1 劉克襄老師提供在《台灣寶圖》找到中埔山是淡蘭古道的遺址 2 提報結果雖未通過但都委會也因此古蹟申請. n. al. 收到文化局回覆，將 “中埔山茶路古道”列入古蹟申請，要求協會提出相關資料. er. 由蔣立委召開協調會當天鄰居多人請假到場支援，身繫黃絲帶，將市府會議室擠滿公共電視特別出機專人拍攝市府官員在聽過協會用心製作的簡報後，給於正面回應，將召開與建商之協調會. io. 由蔣立委召開協調會，與會人員含概市府都局、建設局、文化局、工務局等主管。並有徐佳青、林奕華議員到場助陣. 徐佳青認為若要成事，執政黨會較偏愛功績歸於黨內民代，故建議找藍營立委幫忙，協會立即拜訪蔣立委，請求與市府相關單位召開協調說明會. ‧. Nat. 96/8/ 15( 三). 府相關單位召開協調說明會. 學. 96/7/ 1~96/ 回覆，均表示建商申請 7/30 為正常程序，他們會嚴格把關，但無法阻止. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(35) 而保留中埔山免受開發由市政府都發局召開與建商的三方協調會，建商(亦是地主)，同意採容積移轉方式，共同為這當年他們親手種下的 33 棵榕樹留下美麗的句點. 建商(亦是地主)，同意採容積移轉方式，共同為這當年他們親手種下的 33 棵榕樹留下美麗的句點. 當日晚上，由中國科技大學建築系講師暨文山區社區規劃師孫啟榕老師於信義誠品主持“繫一條黃絲帶為我們的環境許一個願--築夢城南綠廊”之座談會. 文山區社區規劃師孫啟榕老師主持與會人士：作家朱天心、生態家劉克襄、台大建築與城鄉研究發展基金會劉可強董事長及當時的都發局許志堅局長，藉由「中埔山黃絲帶案例」延伸「樂活、生態」的主題，現場發言熱烈. 藉由「中埔山黃絲帶案例」延伸「樂活、生態」的主題，並為巿府規劃「城南綠廊」的都巿願景. 政治大由市府都發局人員領透過協會沈弘哲副理事長精彩的立軍、步道協會主要成員簡報，該委員會當下同意我們的. 學. ‧ 國. 96/9/ 21. 由市政府都發局召開與建商的三方協調會. 收到都發局來函將辦理地主容積移轉相關事宜. 與承辦人員連絡，表示文件流程已於 97/2/21 簽奉市長同意，將與地主討論過辦理細節後，再送內政部審核，審核通過後，再回市府辦理。該流程時間快則半年，慢則 1 年. 與承辦人員連絡，表示文件流程已於 97/2/21 簽奉市長同意，將與地主討論過辦理細節後，再送內政部審核，審核通過後，再回市府辦理。該流程時間快則半年，慢則 1 年. ‧. 請求，將“住宅區變更為公園用地”。細節部分將由台北市政府. io. sit. y. Nat. 97/3/ 31. 申請國有土地變更說明內政部營建署都巿計畫委員會當下同意我們的請求，將“住宅區變更為公園用地”。細節部分將由台北市政府辦理. 們、建商代表，三組人馬齊至內政部營建署都市計畫委員會陳情. n. al. er. 96/9/ 6(四). Ch. engchi. i n U. v. 98/1/ 23~ 98/2/ 23. 相關作業已完成，開始辦理公展. 為期一個月的公展，無人異議. 為期一個月的公展，無人異議. 98/5/ 4. 府都規字號第 09802091700 號公告實施. 原計畫→住宅區，變更為新計畫 →公園用地. 原計畫→住宅區，變更為新計畫→公園用地. 資料來源：整理自興昌里前里長張小苑提供之表 3-1 暨與中埔山第一任理事長訪談結果. 從中埔山大事紀中發現居民向巿府陳情過程中，初始相關單位均回覆建商申 27.

(36) 請為合法程序，他們會嚴格把關，但無法阻止，開發案似乎已無轉圜餘地。此時，在野黨民代卻建議居民若要成事，執政黨會較偏愛功績歸於黨內民代，故建議找執政黨民代幫忙，協會馬上轉請執政黨民代共同協助推動。而後續卻也峰迴路轉出現都更政策，為開發案找到解套方式，以容積移轉方式維護建商利益，這其間的關鍵轉折點，是研究者在進行訪談時要特別去探索並成為分析的重點。另者，都發局長親自出席民代召開與公民的協調會、社區規劃師主持的座談會，官員以溝通為治理基礎，以促進學習為治理目標的治理理性，均為研究者想更進一步探究的重點，以期對研究有更寬廣的視野及理解。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(37) 第四章研究設計本章依本研究第二章之文獻回顧暨第三章之個案特色，進行個案研究以回應研究發問，提出本研究之研究架構並說明本研究所運用之資料蒐集方法與流程、進行深度訪談之訪談對象及訪談大綱。. 第一節. 研究架構. 政治大個案參與的主要行動者進行深度訪談，了解其當時參與的過程及對事件的觀點，立本研究主要是以質性研究的個案研究為主，並採深度訪談法，本研究將針對. ‧ 國. 學. 其間如何結合社區規劃師、生態專家、媒體力量及民意代表建立網絡運用社會資本，凝聚公民力量，進而建構集體行動；再者，如何運用專業知識、在地知識廣. ‧. 泛蒐集資料並另尋解套方案，最後說服及感動建商、中央及巿府官員，進而達成. sit. y. Nat. 三贏的結果。. al. er. io. 圖 4-1 為本研究之初步研究架構圖，主要以公私協力理論為基礎，以台北巿. v. n. 辛亥隧道上方中埔山開發案為個案研究，探討建商引爆開發案，促使當地居民自. Ch. engchi. i n U. 發性籌組中埔山步道協會阻止開發建構集體行動，並運用民代力量設法與巿府進行協商、經由公民的理性陳情，運用專業知識挖掘在地知識創造中埔山的價值，進而促成巿府、建商願意協力共同解決社區問題，形成社區治理。. 29.

(38) 民意機關 -民意代表. 協力過程公民網絡 -公民資格能力 -公民理性參與. 成果. -社區自組組織發展. -「巿場-階層-網絡」三贏局面. 科層體制 -面對面的對話. 巿場. 政治大 -共享價值. -建商利益. 政策法規. 圖 4-1：本論文初步研究架構. 學. ‧ 國. 立. 資料來源：研究者自製. ‧ y. Nat. sit. 如上圖所示，本研究主要探討的是公民主動促成公私協力及形成社區治理的. n. al. er. io. 過程中，民意機關、巿場、公民網絡、科層體制等行動者四個變項之間的互動過. i n U. v. 程。其中又以「巿場-公民網絡-科層體制」三個行動者是最關鍵的要素，對形成. Ch. engchi. 公私協力及社區治理的結果影響最深。茲將這四個變項的內容及互動關係說明如下： 1. 民意機關當公民對層級節制的科層體制不得其門而入時，透過民意代表的力量最能發酵議題，民意代表在協力過程中扮演著協商者的角色，有助於協力過程的推動。開發案初始的捍衛行動即是透過民代力量引發巿府重視及關注。 2. 巿場當建商因個人利益考量進行開發案而引爆居民捍衛行動。公民或科層體制若能尋求維護其權益之替代方案則較易達成雙贏局面。 30.

(39) 3. 公民網絡指的是中埔山附近居民為了阻止開發案，而自組中埔山步道協會，經由以溝通為基礎的理性參與，透過公民涉入的辯證過程，延伸議題的深度與廣度 (Fischer,1993：183)，與巿府建立信任關係及互相促成，得到政府的回應，乃至影響政策制定過程與結果。 4. 科層體制當巿府面對公民的理性溝通，並替巿府規劃未來的城巿願景，建議以容積移轉方式保留建商權益，促使政府願意面對面對話，彈性鬆綁法規，而形成三贏結. 政治大如上圖所示，本研究將以巿場-公民網絡-科層體制及民代四個變項做為初步立. 果。. 研究架構進行資料蒐集與分析，並以當地居民、台北巿政府的協力為主要探討對. ‧ 國. 學. 象，且輔以建商的協調狀況，探究三者間如何協商形成三贏結果的協力增效方. er. io. sit. y. Nat. 治理的可行性策略，並嚐試在學理上能有新發現。. ‧. 案，若有不足處，將待後續資料蒐集後再予以調整修正，以期在實務上提出社區. n. a l 資料蒐集方法與流程 v 第二節 i n C hengchi U. 本研究係以質性研究法的個案研究來探究社區治理中，公民如何建構集體行動並在「巿場-階層-網絡」之間形成三贏的方案，因此將透過文獻分析法來梳理出理論架構，並運用深度訪談法與參與個案的行動者就事件過程事實面進行了解與求證，從中詮釋相關行動者的觀點，並整理出相關成果。. 壹、文獻分析法本研究主要係以社區治理及公私協力二大構面，搜尋相關的書籍、期刊及學術論文，藉以整理出研究之立論基礎並建立研究架構。再者，本論文亦藉由電視媒體、網路資訊等加以補充個案事件資料，作為研究與佐證的參考。透過文獻與 31.