第二章 文獻回顧
第四節 公私協力
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然而，綜觀這些資料治理上的困難與挑戰，Al-Ruithe 與 Benkehelifa（2017）
運用學術資料庫檢索西元2000 年至 2007 年的文獻探討資料治理的困境，試圖以 關鍵成功因素釐清何以順利推動數據管理。夥伴關係的建立有賴信任的奠基
（Kum et al, 2015），無論是政府內部與外部資料科學家的誠信承諾是極為關鍵影 響互動經驗好壞；另外，政策與資源的投入才能讓資料專案成果得以延續與規模 化，例如課程培訓、技術指導等促進專業知識的交流，或學術機構合作、學術研 究發表增進大眾關注亦是延續資料專案成果的方式（Kum et al, 2015; Matheus et al, 2018）。
資料運用為政府治理帶來曙光，然而目前價值發揮空間有限，對於資料治理 的挑戰也從未停止，資料若非經處理亦不會顯現其價值，龐大的資料量並非現有 技術與人力得以負擔、更難以現有管理機制去因應（Kim et al, 2014; European Commission, 2014；Kontokosta, 2017），因此從外部導入技術專家或與民間企業、
學術團體合作的公私協力模式隨之產生。
第四節 公私協力 壹、公私協力概念與理論
公私協力（public-private partnership, PPP）泛指有賴彼此雙方的互賴性
（interdependency），公部門與企業、非營利組織等基於特定共同目標處理公共事 務的過程（吳英明，1993；許耿銘，2009；林淑馨，2016），有效整合內部組織 能量共享資源以發揮綜效（許耿銘，2009；李宗勳，2004），隨著公私部門互動 愈趨頻繁轉變關注焦點，從強調雙方權益的公平性轉為是否實際解決問題及後續 處理的滿意程度（吳英明，1993），且聚焦在政府角色的轉換（林淑馨，2009）。
Ansell 與 Gash（2007）更將協力視為公私組織集體決策的過程。
過去強調專家權威治理、多元團體對抗的失敗，有鑑於知識、技能日益專門 化，協作提供另一途徑的合作模式以完成共同任務目標（Ansell & Gash, 2007），
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且視為界在權威治理與市場治理的中間路線以因應複雜的公共議題與提升政府 作為回應性（曾冠球，2017）。然而，協力機制並非僅限於政治制度內，亦可透 過非正式的短期協調專案中呈現，其效益在於資源分享、民主參與建立信任及彌 補政府僵化活化創意（許耿銘，2009；曾冠球，2010）。這也是 Vigoda（2002）
提出下一世代的公共行政必須從回應轉變為協作，政府的角色從管理變為策略領 航，賦權多元利害關係人（例如企業、公民等）參與建立夥伴關係。
若要理解協力概念與過程，必須先定義出其架構框架。將協力分為前、中及 後三階段，釐清其為何產生協力，也就是合作前提，以及協力過程如何運作與協 力後成果為何；Thomson 及 Perry（2006）改編 1991 年提出之協力前提－過程－
結果架構（the Antecedent-Process-Outcome Framework），強調在過程中必須取決 於治理、行政、組織自主性（organizational autonomy）、相互性（mutuality）與信 任及互惠（reciprocity）五大影響因素，以下圖 10 為其示意圖：
圖10：協力前提－過程－結果架構
資料來源：Thomson & Perry (2006).
Ansell 與 Gash（2007）以實證研究歸納出協力治理模型（見圖 11），前期 必須釐清權力或資源不對等、與先前經驗會形成參與的誘因，進而影響協力過 程；協力過程中會透過面對面溝通進行信任建立，形塑過程中對共同目標的認 同承諾並尋求共識，累積即時成果，然而協力過程亦會受到外部環境制度設計 與領導力之影響，進而產出其協作之成果，該架構以時間順序作為階段依據，
討論在不同階段的影響因素。
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圖11：協力治理模型
資料來源：Ansell & Gash (2007).
上述Thomson 與 Perry（2006）、Ansell 與 Gash（2007）年的協力治理架構 兩者皆是以階段論作為剖析角度，也就是依據時間順序來分段釐清各階段的影響 因素，協力前組織本身面對資源匱乏性、議題複雜性以合作方式合作，當然亦會 受到先前經驗形塑的影響，過程中必須要特別關注信任承諾、溝通以及互惠性等 重要因素，才能適時反饋在協作成果上。因此，本研究會以資料公益專案作為個 案，釐清不同階段面臨資料治理挑戰與協力影響因素，讓專案脈絡與互動經驗的 呈現更加清晰與完整。
貳、從契約委外到公私協力
協力過程關注公私部門之間的互動與關係建立，以Vigoda（2002）提出政府、
私部門與公民的互動概念圖（圖12）來理解，三者是互相關聯且影響的，例如過 去公民賦予政府治理的正當性，政府再以授權形式讓企業、媒體與學術界等社會 行動者參與；公民提供人力資源與資訊作為其他社會行動者發聲的基礎，而社會 行動者必須針對政府作為進行批判與知識提供，政府必須提供公民所需的服務，
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也就是藍色箭頭的部門；然而，若打破公民→其他社會行動者→政府與公共行政 的間接影響的連動關係，以夥伴模式讓三方參與者進入協力場域完成某特定任務 或解決問題，此為提供直接的參與途徑，以避免多重傳遞消弭溝通障礙，。
圖12：社會行動者間的協力
資料來源：Vigodan (2002).
然而對政府來說，議題複雜性日益提升，雖得以透過多元組織間的協力模式 完成目標與交付任務，然而協作模式中利害關係人協調的重要性亦更為提升，且 合作結構並不如層級架構那般清晰而是出現模糊化的現象（Chakkol, Selviaridis
& Finne, 2018）。相對於過往傳統政府治理強調上下權威、命令服從關係，協力治 理的互動過程則強調平等的夥伴關係，並得以具有彈性調整合作的空間，其中政 府角色的轉換令人玩味，也就是從追求傳統上下權威的契約委外轉變至公私協力。
過去常以契約外包方式確認公私部門的合作模式，明確權責規範界定雙方任 務以確保權益保障，其效益在於避免政府制度僵化與效率低落（林淑馨，2016）、 降低政府人力負擔或執行成本、導入競爭、引介民間專業能力提升公共服務的品 質（張瓊玲等，2005；李宗勳，2004；曾冠球，2010）。契約關係隱含雙方的保 留態度，因此以明文確保流程合法，另外市場機制中競爭性亦同顯現契約委外模 式（李宗勳，2014），惟契約外包模式則會碰到以下問題，例如無法精確預估所
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需資源及所得利潤、難以訂定適當的績效指標、公部門容易產生事不關己的心態
（曾冠球，2017；李宗勳，2004）。
反觀契約委外的模式可以看出政府與私部門的互動存在較為明顯的上下層 級命令且單向關係，公私協力則強調夥伴精神－較為平行互補的雙向互動（曾冠 球，2017），強調利害相關人的參與重要性以反映公共問題本質複雜且不確定及 影響對象多元性（吳英明，1993；曾冠球，2010），且引進外界創新動能（李宗 勳，2004），因此必須透過密切的互動溝通加以確保目標的可達成性，但同時過 去權威監督的密度相對寬鬆。本研究希冀以資料公益專案探討政府角色的轉換，
也就是政府機關為何採取對外尋求領域專家等進行協作互動，也就是促成協力的 誘因為何值得我們探討。
叁、公私協力的關鍵因素
當然公私協力並非全然順遂，協作過程是否有順暢在於其協同合作與夥伴關 係的建立，其調適過程涵蓋願景建立、目標確認以及資源分享，建立共識使目標 一致（曾冠球，2017），降低資訊不對稱，透過不同領域專長進行資源共享與互 惠，其中影響協力因素包括資源有無分享、協力關係的建立是否存在信任互惠、
官僚層級制度的牴觸、協力夥伴的技術能力是否足夠、溝通管道的順暢與否、組 織間文化差異等（Thomson & Perry, 2006; Thomson、Perry & Miller, 2008; Burke
& Demirag, 2017; Chakkol, Selviaridis & Finne, 2018; 林東清等，2011；林淑馨，
2016；曾冠球，2017），皆會影響協力經驗的形塑、協力過程各方利害關係人之 互動甚至是最終成果的呈現，以下針對協力影響因素進行討論：
一、資源共享：財務資源、人力資源，就連領域知識都屬資源範疇之內（林東清、
劉勇志、楊怡娟、陳秀如，2011），舉例來說領域知識（domain knowledge）
的落差可透過協力過程交換跨領域知識達到學習與分享的作用（林東清等，
2011; Burke & Demirag, 2017），舉例來說，政府進行資料專案必須有預算投 入、資訊人員等成本投資。
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二、信任承諾：信任與承諾影響專案團隊建立與協力成效，將合作對象視為一體 而非上下層級（Thomson & Perry, 2006; Thomson、Perry & Miller, 2008; Burke
& Demirag, 2017），促進雙方理解共同目標，Chakkol、Selviaridis 與 Finne
（2018）將其歸類於治理過程中關係機制的維繫，包括信任、開放與承諾。
三、互惠性：互惠性是協力過程中最具意義，無論是成果或領域知識的交流，透 過不斷對話的機制促進共同目標之達成（林淑馨，2016；曾冠球，2017）。
四、風險分攤：協力過程探討到風險共享或分攤（曾冠球，2011），畢竟無論專 案大小、層級高低、進行到哪個階段都會產生風險（DeMarco & Lister, 2004）， 因此協力過程如何共享風險亦為關鍵（Burke & Demirag, 2017；曾冠球，2010）。 五、溝通密切性：溝通有助於雙方信任的培養（Weissert, 2001；曾冠球，2017）。
例如透過面對面的工作會議、視訊或線上工作進行密切溝通。
六、領導與高階支持：領導者是否支持在協作文化的形塑與運作過程扮演重要的 角色（Chakkol, Selviaridis & Finne, 2018），無論是行政機關或非營利組織、
企業必須先爭取主管支持才能在組織內部順利推動。
七、組織文化：多元協作的制度模糊性對於強調明文規範的官僚風氣有所牴觸
（曾冠球，2017），舉例來說，相對於企業組織，政府機關對於資料應用相 對保守，在運用大數據時擔心有無侵害民眾個人資訊及隱私問題。
綜上所述，整理出關於公私協力的影響因素如下表5：
表5：公私協力之影響因素
因素 參考文獻
資源共享
Burke & Demirag (2017) 林東清等（2011）
信任與承諾
Burke & Demirag (2017) Chakkol et al (2018) Thomson & Perry (2006)