第二章 文獻回顧
第三節 公私協力的理論基礎
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第三節 公私協力的理論基礎
在全球化衝擊和公民意識抬頭的背景之下，政府的職能開始受到挑戰，興起 國際間政府改造之風潮，公私協力（public-Private partnership）是近年來政府尋 求提升治理能力的方式之一，其強調的是一種基於互相認同的目標，而建立在不 同行動者間動態關係（李宗勳，2003），基此，公共事務的參與者不在屬於公部 門一方，而是由公私部門雙方在共同合作和分享資源的信任基礎下結合形成特殊 的互動關係（李柏諭，2005）。然而，在公私協力治理的過程當中，由於公私部 門在本質上有所不同，因此有許多面向需要互相學習調整以建立互信的基礎。
壹、公私協力的背景與理論基礎
在探討公私協力關係中的互動模式之前，有必要先行對公私協力興起之背 景、理論基礎有進一步之瞭解，以期能對本研究有更深一層的理論建構和剖析，
基此，從國內外相關文獻論述，統整歸納出公私協力之背景因素及其理論基礎，
茲分述如下：
一、公私協力概念興起之背景
公部門和私部門之間逐漸演變而夥伴關係的協力模式，主要的背景因素下：
（一）企業型政府的型態
90 年代時期，各國面對財政壓力日益增加的情況下，開始著手進行政府的 改革，其中的重點是以「小而美的政府」取代「大有為的政府」，基此，先後師 法民間企業，將企業家的創新管理方式和彈性的組織結構帶入公部門，以加強政 府服務的品質並有效提升政府統治之能力；其中，關於政府所扮演的角色，Osborn
&Gaebler（1992）強調政府的職能在於領航而非划槳，「企業型政府」賦予其服 務對象更多的自主權，並引導其加入公共事務的合作，俾使得公私部門得以達成 合夥之關係，創造更優化的公共服務。
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（二）公民參與和合產的觀念
以往公共財貨和服務一直由政府部門所提供，忽略了公民參與的重要性。近 年來，民眾需求日益增多，政府難以一一滿足，故體認到需要透過民眾和非營利 組織協力，來因應多元的需求。公民參與主要強調公民基於自主權、公共性以及 對公民意識的覺醒和重視，產生主動參與公共事務的行動（林淑馨，2011），進 而衍伸出「合產」的觀念，合產被視為公民志願地與政府部門進行合作，結合政 府和社會的資源，共同生產公共服務，以解決日益增加的財政壓力，並讓公民得 以參與公共事務的決策與執行（李宗勳，2005）。
（三） 民營化的興起
民營化（Privatization）一詞最早由 Peter F. Drucker 在 1969 時提出，實務上 則是興起於1979 年英國首相柴契爾致力提倡減少政府對於一般經濟活動的干 預，推動公營事業民營化，具體而言，政府藉由鬆綁法規與解除管制，讓私部門 參與公共服務的輸送，亦代表政府對於公共事務所有權的限縮，而私部門不論是 企業或是非營利組織在公共服務上的所有權有所增進。
從上述公私協力興起的背景可知，政府角色正在逐漸縮減中，放棄過往對於 公共服務的獨占，將服務交給私部門來提供，然而在此必須注意的是，有部份公 益性和公共性強的事務，並不適合由營利為導向的民間企業所提供，在此情況之 下，非營利組織因其公益性質和服務導向，因而展開了和政府共同合作的契機；
現今，非營利組織在提供服務上之功能和動員力皆增強，在建立和政府部門的協 力關係上，其重要性並不亞於營利企業，本研究以非營利組織參與政府部門合作 計畫之協力互動關係為其探討重點，以下統整公私協力關係之相關理論，作為此 課題和個案分析之基礎。
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二、公私協力的理論基礎
（一）市場失靈理論與政府失靈理論
「市場失靈」（Market failure）現象，係指當人們處在自由競爭的市場中，
每個人會為自己的利益作出最佳的決定，而達成供需平衡，此所謂「柏拉圖最適 配置」（Pareto optimality），而此機制稱為市場機制，等於一雙「看不見的手」（an invisible hand）來分配財貨與勞務，照理說市場機制會自由的運作，但是在某些 情況下，卻會產生「市場失靈」的現象，一般而言，經濟學者將市場失靈的原因 歸為：資訊不對稱的原因、公共財提供的問題、外部性的影響、自然獨佔的情況。
「政府失靈」（Government failure）現象，係指政府為了解決市場失靈所產 生的各項問題，而採取各項政策工具與干預活動，企圖來彌補市場失靈的缺失。
惟因在經濟、社會快速的變遷、以及民主政治本身的特質，存有許多缺陷或受到 諸多限制，而使得政府無法達到其有效率的資源生產及分配之目的，進而造成政 府失靈的情況，其原因可以歸納為以下幾項：直接民主所產生之影響、代議政治 所產生之問題、機關供給所產生之問題、分權政府所產生之問題，大體上，政府 失靈為政府本身體制之限制所導致。
一般而言，惟市場產生失靈時，政府才會需要介入市場的運作，但政府部門 於實際運作時仍需考慮其制度上的限制和成本等諸多原因，而有可能也導致政府 失靈的現象，當面臨雙重失靈的困境時，公私協力應可以提供其解決之途徑和方 法，蓋公私協力強調所強調的彈性、創新、企業等，賦予私部門更多參與公共事 務的可能性，即藉由吸引民間部門及非營利組織來共同參與公共財貨與勞務的生 產及輸送暨公共計畫之推動（陳佩君，1998；盧天助，2003）。
（二）第三者政府理論
Salamon（1987）主張市場失靈與政府失靈的論述，不足以解釋非營利組織
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存在的原因，因而提出「第三者政府」之理論，認為政府行動具有動態轉變和多 樣樣性的特質，因而在公共服務的輸送方面必須仰賴眾多非政府組織，因此，政 府逐漸以「代理人」的形式來運作。另一方面，在民主多元的時代驅使下，人民 一方面渴望公共服務，但又懼怕政府權力過大，因此，第三者政府正好可以代理 政府提公共服務的角色（李長晏，2013）。
（三）公共財理論
公共財理論的分析邏輯正好與第三者政府相反。該理論認為政府必須對公共
支出負責，並提供財貨和服務以提供社會大眾不同之需求，唯有政府無法提供財 務與服務時，第三部門才有存在的適當性。第三者政府理論和公共財理論之比較 分析如下表2-1 所示，可以看出雖然第三者政府理論和公共財理論的角色的假定 不同，但皆是同心協力解決公共服務輸送的問題（江明修、鄭勝分，2002）。表2-1 第三者政府理論和公共財理論之比較分析
面向
理論
核心概念 角色定位 價值基礎
第三者政府理論 相互依賴 第三部門負責提供 政府輔助
小而美政府
公共財理論 相互依賴 政府負責提供 第三部門輔助
大有為政府
資料來源：江明修、鄭勝分（2002）
綜上政府與非營利組織協力關係的理論基礎之建構，瞭解非營利組織相當程 度融合政府和民間企業的性質，基於不以追求利潤為目標的服務導向性質，以及 其彈性和機動的特性，成為政府部門在提供公益性質的公共服務時適當的合作對
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象；惟在此協力的過程中，政府和非營利組織之互動以相互依賴與平等的核心價 值為主要論述，本研究以社區型非營利組織為個案研究對象，對於其與政府部門 互動之關係正是建立在此認識之上。
貳、政府和非營利組織協力的互動模式
一、非營利組織與政府協力的理論模式政府和非營利組織互動日益多樣化，其互動關係的建構，主要是受到政府運 作與政策的影響，不同的政策具有不同的誘因，不同的誘因亦會形成不同的利益 分配，進而產生不同的夥伴互動關係，目前，各互動理論模式基於不同、研究目 的、適用對象範圍，呈現相當多樣化的局面。一般而言，乃予以分類為層級節制、
控制幅度、自願服務等三大面向來探討政府和非營利組織的互動關係，茲分述如 下：
（一）層級節制面向
吳英明（1996）將政府與非營利組織的互動模式依照部門的層級節制，分類 出垂直分隔、水平互補、水平融合三種互動模式：
1. 垂直分隔互動模式
政府與非營利組織互動模式，是以公部門為上層主導指揮，私部門則在下層 處於服從的地位。在公部門的層級結構下，私部門的活動僅能做有限度的發展，
且被用來支持公部門的政策執行。
2. 水平互補互動模式
強調政府與非營利組織相互依賴配合，私部門不在是處於下層配合角色。在 公部門方面，雖然還是擁有相當程度的主導權，但不具有完全的控制和指揮權，
而在私部門方面，也不在是完全處於服務或無意義的地位，此種模式屬於互補性 的協助。
3. 水平融合互動模式
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公部門與私部門為水平融合的互動關係，從「指揮-服從」、「配合-互補」轉 化為「協議、合作、夥伴」之平等關係，此等關係所代表的是「雙贏策略」，而 非「零和策略」透過彼此權益的共享，共同分擔責任與利益的創造，使參與者互 謀其利。
（二）控制幅度面向
Wolmam & Leadbur（1980）將公私部門各種互動關係依公部門管制最嚴格 到最寬鬆放任私部門自主運作等情形加以分類為下列七種（廖俊松，2003）：
1. 政府所有（public ownership ）
公部門負擔並執行所有的公共事務，私部門僅有順從的地位。
2. 法令管制（regulation）
公部門採取嚴格的管制和規範作為，以使私部門的行為與公部門所設定 之目標一致。
3. 誘因誘導（inducement）
公部門提供私部門誘因，以誘導私部門配合公共目標之達成，公私部門間未 必具有一致的目標，私部門是在追求私利的過程中配合公共目標的達成。
公部門提供私部門誘因，以誘導私部門配合公共目標之達成，公私部門間未 必具有一致的目標，私部門是在追求私利的過程中配合公共目標的達成。