社區型非營利組織與政府協力關係之探究：以基隆市參與多元就業開發方案（社會型）之社區發展協會為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 社區型非營利組織與政府協力關係之探究：以基隆市參與多元就業開發方案（社會型）之社區發展協會為例 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：江明修博士研究生：沈美君中華民國一百零三年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. 政治大. 立 on Relation of Nonprofit The Research. ‧ 國. 學. Community-Based Organizations and. ‧. Governmental Cooperation- Participation of. sit. y. Nat. Keelung City in Community Development. n. er. io. Association and Multi-Employment Development al v i n C h Type) as U Plan (Social e n g c h i Example. Adviser: Min-Hsiu Jiang, Ph. D. Graduate Student: Mei-Chun Shen July 2014.


(5) 謝誌在政大研究所這段歲月經歷了工作、結婚、生子等人生中幾個重要的階段，因此，除了學業上獲得知識的豐收外，更多的是同時面對人生課題的選擇以及接踵而來的壓力，然而，我衷心的感謝這一段深刻的歷程，使我重新發掘自我無限的可能，並在現階段同時完成了這些曾經只是夢想的事。我也更加地確定當初毅然決定暫停工作重回校園是正確的選擇，而能夠擁有這份難得的幸運，我要感謝這一路走來遇見的許多人。論文付梓，承蒙指導教授江明修老師對論文寫作的引領與教導，啟發我對於. 治政大勵，在此致上我最深的謝意。同時，感謝口試委員陳定銘老師與鄭勝分老師在口立非營利組織研究的興趣，並且在我遇見瓶頸的低落時期，給我全力的支持與鼓. 試過程中提供我許多寶貴的建議，協助我匡正論文的架構，使本篇論文更臻完. ‧ 國. 學. 整。另外，也非常感謝接受我深度訪談的基隆市社區發展協會理事長以及就業服. ‧. 務中心人員的熱情協助，讓我得以順利的完成資料蒐集與分析。. y. Nat. 回首求學的過程，家人是我最強大的後盾，感謝我的父母無條件的支持和信. er. io. sit. 任，在寫下謝誌的這一刻，又回想起當時父親在清晨載我前往政大校園上課的情景，父親的期許與勉勵言猶在耳，是我完成學位的動力。感謝我的公婆在論文寫. al. n. v i n 作期間幫忙我照顧孩子，給我全然的時間和空間，這份體諒與包容始終銘感於 Ch engchi U. 心。感謝我的先生浩智全力的支持，即使在任何忙碌的時刻，仍不厭其煩的協助我解決問題，是我心靈上最大的支柱。感謝我的妹妹怡君，幫助我處理相關雜事，使我省下更多時間能夠專注於論文的撰寫。再來，感謝東海大學行管系的栽培，以及大學同學們的加油打氣，並謝謝政大公行所一起努力為學業奮鬥過的同窗，還有關心我的華航同事們，在此由衷的感謝任何一位曾經給予協助和鼓勵的夥伴，使我得以順利的完成學業。最後，謹將此篇論文獻給我親愛的女兒禹禔，因為妳的到來讓我重新振作，只為往後能夠好好的告訴妳凡事都要盡力，謝謝妳帶來給我的勇氣。沈美君謹誌 2014 年 8 月 1 日.


(7) 摘要台灣近十幾年來，社區凝聚意識高漲，各地區的非營利組織也紛紛在社區裡建立緊密的網絡以利互助交流。由於外在競爭者陸續的增加，使得社區型非營利組織必須具備更高的動員性，而為了募集更多的人力和資源，在申請和執行政府補助計畫的方面，也必須保持積極的態度。政府和社區型非營利組織要建構成功的夥伴關係，不僅與政府的政策規劃和執行有關，也與社區型非營利組織本身的特性和運作方式息息相關，故兩者之間的協力關係呈現多樣化的面貌。本研究以基隆市五個執行多元就業開發方案社會型計畫，但發展背景與執行. 政治大功能與面臨的困境，以及參與多元就業開發方案中與政府的協力關係。立. 成效有差異的社區發展協會為主要研究對象，探討這五個社區發展協會所發揮之. ‧ 國. 學. 研究發現：（一）社區發展協會功能受限以及面對諸多問題；（二）社區發展協會參與多元就業開發方案帶來正面能量；（三）社區發展協會參與多元就業開. ‧. 發方案與政府形成合作的模式；（四）社區發展協會與政府所達成的協力互動關. sit. y. Nat. 係因組織特質不同而有差異。. al. er. io. 研究建議：（一）社區型非營利組織方面：社區發展協會應爭取多方資源，. v. n. 規劃學習型組織以及善用組織行銷（二）公私協力關係方面：社區發展協會應保. Ch. engchi. i n U. 持自主原則、社區發展協會領導人態度需正面積極、政府部門應以公平的態度對待每個單位、建立平等互惠的協力關係。（三）政策方面：透過社區附權來引導社區組織激發出更多想法與特色，並化為社區實際的能力。. 關鍵字：社區型非營利組織、社區發展協會、公私協力關係、多元就業開發方案. i .

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii . i n U. v.

(9) Abstract Over the past few decades, the consciousness of community has surged, the non-profit organizations also have built close network to enhance interaction in the community. Since the numbers of outside competitors have increased, the community non-profit organizations must have higher mobility. To gather more labor and resource, they must stay positive to apply for and execute the government grant programs. To establish a successful partnership between the government and the community non-profit organization, it is about not only the government’s policy and execution, but also the features of the community non-profit organization itself, and its operation way. Therefore, the cooperation of the two has appeared to be diverse. This study takes 5 community development associations which with same execution of multi-employment development social type plan, but different in developing background and executive efficiency as research subjects. Discuss the functions of the 5 communities and difficulties they have encountered, and the cooperation from government in the participation of multi-employment development plan. The research shows that: 1. The function of community development association is limited and also there are many problems they have encountered. 2. The community development association would bring positive energy by participating in multi-employment development plan. 3. The cooperation model between the government and community development associations that participate in multi-employment development plan. 4. There will be differences in the cooperative interaction due to the different organization features of the community development associations and the government. There are four suggestions: 1. For the community non-profit organization: The community development associations should strive for different resources, planning the learning organization and use the organization marketing well. 2. Public and private cooperation: The community development associations shall keep the principle of autonomy, the attitude of leader of the community development association has to be positive and aggressive, and the government shall treat every unit fair and establish the equality and mutual benefit of the cooperation. 3. Policy: By community empowerment lead and inspire the community organization with more thoughts and features, making it the practical power of the community.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keyword: Community non-profit organization, Community development association, Public and private cooperation interrelation, Multi-employment development plan.. iii .

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv . i n U. v.

(11) 目. 錄. 摘要...............................................................................................................................i Abstract.......................................................................................................................ii 目錄..............................................................................................................................v 表目錄.......................................................................................................................viii 圖目錄.........................................................................................................................ix. 第一章. 政治大緒論...........................................................................................................1 立. ‧ 國. 學. 第一節研究背景............................................................................................ 1. ‧. 第二節研究動機.............................................................................................4. sit. y. Nat. 第三節研究目的與問題...............................................................................6. er. io. 第二章文獻回顧................................................................................................8. n. a. v. l C 第一節名詞定義.............................................................................................8 ni. hengchi U. 第二節社區型非營利組織的相關文獻檢閱........................................15 第三節公私協力的理論基礎....................................................................20 第四節多元就業開發方案之內涵..........................................................33. 第三章研究設計..............................................................................................42 第一節研究架構、研究方法與研究流程.............................................42 第二節研究範圍、限制與預期貢獻......................................................50 v .

(12) 第四章調查結果與分析..............................................................................52 第一節平寮社區發展協會個案探討......................................................52 第二節過港社區發展協會個案探討......................................................61 第三節仁壽社區發展協會個案探討......................................................72 第四節新建社區發展協會個案探討......................................................82 第五節碇祥社區發展協會個案探討......................................................89. 政治大. 第六節個案綜合評析與比較....................................................................96. 第五章結論與建議立 .......................................................................................107. ‧ 國. 學. 第一節研究發現............................................................................107. ‧. 第二節研究建議............................................................................112. Nat. io. sit. y. 參考文獻...............................................................................................................116. er. 附錄.........................................................................................................................121. al. n. v i n Ch 公部門訪談大綱....................................................................... 121 engchi U. 附錄一. 附錄二私部門訪談大綱.......................................................................123 附錄三基隆市就業服務中心訪談稿（一）.......................................125 附錄四基隆市就業服務中心訪談稿（二）.......................................131 附錄五平寮社區發展協會訪談稿.......................................................135 附錄六過港社區發展協會訪談稿.......................................................141 附錄七仁壽社區發展協會訪談稿.......................................................152 vi .

(13) 附錄八新建社區發展協會訪談稿.......................................................159 附錄九碇祥社區發展協會訪談稿.......................................................166. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii . i n U. v.

(14) 表目錄. 表 2-1 第三者政府理論和公共財理論之比較分析..................................23 表 2-2 非營利組織與政府互動模式內涵....................................................26 表 2-3. 政府與非營利組織的四種關係模式................................................27. 表 2-4. 政府和非營利組織互動的運作模式................................................29. 政治大. 表 3-1 深度訪談彙整表.....................................................................................47. 立. 表 4-1 平寮社區發展協會執行社會型計畫重點......................................57. ‧ 國. 學. 表 4-2 過港社區發展協會執行社會型計畫重點......................................66. ‧. 表 4-3 仁壽社區發展協會執行社會型計畫重點......................................77. io. sit. y. Nat. 表 4-4 新建社區發展協會執行社會型計畫重點......................................85. er. 表 4-5 碇祥社區發展協會執行社會型計畫重點......................................92. al. n. v i n C................................................................................96 社區背景綜合整理 hengchi U. 表 4-6. 表 4-7 社區組織發展情況綜合整理…………...........................................98 表 4-8 個案協力關係之比較...............................................................100 表 4-9 協力關係模式...........................................................................101. viii .

(15) 圖目錄. 圖 2-1 非營利組織和政府之關係圖............................................................31 圖 3-1 研究架構圖.............................................................................................42 圖 3-2 研究流程圖.............................................................................................49 圖 4-1 平寮社區發展協會組織架構圖.......................................................54. 政治大. 圖 4-2 過港社區發展協會組織架構圖.......................................................63. 立. 圖 4-3 仁壽社區發展協會組織架構圖.......................................................74. ‧ 國. 學. 圖 4-4 新建社區發展協會組織架構圖.......................................................83. ‧. 圖 4-5 碇祥社區發展協會組織架構圖.......................................................90. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix . i n U. v.

(16) 第一章緒論. 第一節研究背景. 自 90 年代起，世界各地公民意識抬頭，公民開始對於與自身相關的公共事務產生興趣，並主動透過志願活動表達本身的訴求，因此各類型非營利組織紛紛成立。再加上民營化風潮的衝擊，政府逐漸減少以往對於公共服務的獨占，交由. 治政大變，政府與民間公私協力的夥伴型態應運而生，其中非營利組織因其具有服務導立. 民間企業和非營利組織來提供。在此背景之下，促使公共管理的型態開始產生轉. 向和不營利的特質，成為協力關係中值得政府信賴且有力的夥伴（江明修、鄭勝. ‧ 國. 學. 分，2002；林淑馨，2011），政府進而透過補助制度、委託外包、公設民營等等. ‧. 方式與非營利組織達成協力合作；而在眾多與政府達成夥伴關係的非營利組織類. y. Nat. 型當中，又以社區型的非營利組織最具在地性和便利性。由於常見的公共服務. er. io. sit. 中，無論是社會福利、就業互助、文化產業、環境保護等，均與公民生活息息相關，許多公共事務皆以「社區」為推廣單位，各先進國家莫不開始重視社區網絡. al. n. v i n 連結以及社區的更新與發展，因此，社區型非營利組織逐漸增加，規模也隨之擴 Ch engchi U. 充，透過其在地性的特質，成為公民參與公共事務和提供各項公共服務的實踐基地。. 受到這股風潮的影響，台灣近年來社區意識開始覺醒，政府亦投入大量的資源來推動社區發展和社區總體營造，強調的是「由下而上」的社區參與意識。許多社區型非營利組織因而蓬勃發展，而這些深耕於鄰里間的自主力量促使社區功能漸趨多元化，社區型非營利組織進而從中扮演起實際「公共服務輸送」（public service delivery）的重要角色。. 1 .

(17) 以往社區組織大多依附在政府的社會福利政策執行之下，政府對於社區工作的推動偏向由上而下的主導，而社區型非營利組織一般規模較小，自主能力和經費相對不足，常常面臨資源匱乏的窘境，大部分確實要仰賴政府支援才得以從事社區服務工作。然而，台灣這近十幾來，社區凝聚意識高漲，強調社區的自主性和居民參與，各地區的非營利組織也紛紛成立，在社區裡建立緊密的網絡以利互助交流，且由於外在競爭者陸續的增加，使得社區型非營利組織開始具備更高的動員性，而為了募集更多的人力和資源，在申請和執行政府補助的計畫方面，必須保持更加積極的態度，這也使得社區工作的發展逐漸形成由下而上的模式來提. 治政大供服務，還具備在地性的特質與發揮政治效用的功能（林淑馨，2011），而這樣立. 出訴求。由此可見，社區型非營利組織不僅與其他類型的非營利組織同樣可以提. 多元的發展也使得社區型非營利組織和政府的夥伴關係擁有更多彈性的空間。. ‧ 國. 學 ‧. 2001 年，勞委會依歐盟「第三部門、就業與地方發展計畫」為範本，開始. y. Nat. 推動「多元就業開發方案」，其主要目標是透過政府與民間資源的合作協調，一. er. io. sit. 方面發展地方特色，創造工作機會，刺激地方經濟發展與就業；另一方面可以從中增加地區凝聚力，激發和鼓勵發展地方特色，並藉此提供有品質的社區互助服. al. n. v i n 務（勞委會，2001）。其執行過程是由民間各團體研擬各種地方性、創意性及發 Ch engchi U. 展性的計畫，而後勞委會邀請專家學者和相關政府部門參與共同審查計畫，審查通過後，由勞委會就業服務機構推介人員參與計畫並補助工資。. 多元就業開發方案實施至今十餘年，是政府推廣在地就業和發展的政策之一，由於其兼具經濟性和社會性等特質，且以在地化的發展為主軸，因此吸引眾多小規模的社區型非營利組織提出申請計畫以獲取政府的補助和輔導，此兩者之間所形成的夥伴關係，即是典型公私協力的合作機制。Calivin Bradford（1983）曾指出公私協力關係，即是整合社區和分享公私部門資源，以達成經濟發展之可. 2 .

(18) 性，換言之，在公私協力的過程中，雙方必須要有平等良好的互動以共同達成發展性之目標。然而，社區型非營利組織的發展雖漸趨成熟，但尚有其侷限性，另一方面居民的需求更是不斷增加且越來越多元化，因此社區型非營利組織如何和政府達成良好的互動，落實計畫的執行，以及滿足社區居民對於良善社區的嚮往，都是目前得格外受到政府和民間重視的議題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3 . i n U. v.

(19) 第二節研究動機. 就公共服務的輸送而言，當政府挹注資源進入社區時，社區型非營利組織一向是不可或缺的重要角色，因此，不論是自發性的活動，亦或是連結外部資源，社區型非營利組織皆可以發揮整合服務資源的功用能；我們可以說，台灣在推廣社區發展和社區福利的過程中，社區型非營利組織對於政府而言是關鍵的施力點（王仕圖，2013）。而社區型非營利組織當中，又以「社區發展協會」最具在地化特質，並成為政府部門普遍推動社區政策的主要合作對象。截至 2013 年的統. 政治大多的社區發展組織，早期最為人詬病之處在於大多具有濃厚的政府色彩且地方派立計，全台灣有 6723 個社區發展協會，是台灣最普及的非營利組織，這些為數眾. ‧ 國. 學. 系會介入社區（葉嘉楠、洪嘉欣，2006），然而，近來由於居民對於自身生活的環境有更強的自主意識，對於各項公共服務的需求增加，社區發展協會面臨快速. ‧. 的發展轉型，逐漸成為更有彈性並且能回應居民需求的非營利組織，並且大量的. al. er. io. sit. y. Nat. 介入公共事務，成為和政府連結的媒介，其功能和角色不可小覷。. v. n. 2013 年勞委會職訓局基隆、宜蘭、花蓮、金門、馬祖地區，非營利組織參. Ch. engchi. i n U. 與多元就業開發方案社會型計畫的申請中，有三分之一為社區發展協會，可見即便社區發展協會之規模和影響力較小，但仍積極拓展社區發展之資源，並與政府政策達成連結，故社區發展協會在當中所呈現的具體功能以及和政府互動關係都是值得探討之處；而多元就業開發方案政策的實施，從一開始是藉由和非營利組織建立合作夥伴關係，提供就業機會來舒緩社會失業現象，之後逐漸發展成以結合工作機會和區域性產業為主要核心，其政策目標具多元性，涵蓋的的內容甚廣，當中政府藉由提供補助與投資，協助社區永續發展，也是主要發展的政策目標之一。. 4 .

(20) 而本研究欲以基隆市社區發展協會參與多元就業開發方案社會型計畫之公私協力關係為主要研究範疇其動機有以下：其一，以往對於多元就業開發方案之相關研究多以經濟型計畫為研究對象，主要研究申請經濟型計畫之單位轉型社會企業的運作，或者以政策評估為研究焦點，著墨於該項政策實施之成效，但幾乎沒有探討非營利組織參與社會型計畫之相關研究，促使研究者對此項議題產生興趣；其二，多元就業開發方案的主軸為促進在地就業機會，因此通常被歸納為勞工相關政策，然而本研究認為政府透過此計畫和許多在地非營利組織所達成之連結，對於社區發展皆會產生一定的影響. 治政大發展狀態都不甚相同，而其中以基隆市社區發展協會為主要研究對象的文獻更是立. 力，故其中之互動關係相當值得探討；再者，這些眾多的社區發展協會之背景和. 寥寥可數，深入探究發現，基隆市社區組織的發展雖不如其他縣市來得蓬勃，但. ‧ 國. 學. 呈現出的多樣性相當值得關注。. ‧. y. Nat. 綜上所述可知，政府和非營利組織要建構成功的夥伴關係，不僅和政府的政. er. io. sit. 策規劃與執行有關，也和非營利組織本身的特質與運作方式息息相關，其中公私兩者的協力關係呈現多樣化的面貌，有鑑於此，本研究試以個案研究來聚焦討論. al. n. v i n 當中的協力互動關係。在研究個案的挑選方面，以基隆市五個執行多元就業開發 Ch engchi U 方案社會型計畫，但發展背景與執行成效有差異的社區發展協會為主要研究對. 象，探討這五個社區發展協會所具體發揮之功能和面臨的困境，以及參與多元就業開發方案社會型計畫中與政府之協力關係，申言之，在現今快速變遷的大環境之下，政府逐漸重視社區工作的發展，然而，當面對越來越多的地方賦權，社區型非營利組織不可避免地同時面臨許多挑戰，其與政府之間各自獨立又相互依賴的微妙關係，使得關於社區型非營利組織的各項議題有更多值得探討和申論的空間。. 5 .

(21) 第三節研究目的與問題. 基於上述動機，本研究將目的區分為「學術」和「實務」兩個面向，以下申論之：在學術上，鑒於目前對於多元就業開發方案之相關研究皆著重於經濟型計畫，而社會型計畫之相關研究較為不足的情況，期望本研究能夠加強及補充社區型非營利組織參與社會型計畫研究的缺乏之處，並且使得政府與非營利組織的協力關係研究能夠更為完整。. 政治大力關係之脈絡和現況，其次，透過資料分析探討公私協力的相關理論，結合個案立. 在實務上，經由本研究的實證結果，來瞭解政府和基隆市社區發展協會的協. ‧ 國. 學. 的研析，探討社區協會如何發揮其功能，以及在與政府協力關係中所面臨的困難和限制，藉以檢視多元就業開發方案的政策執行，在現今公民社會興起中，對於. ‧. 政府和非營利組織間的協力互動關係提供了什麼樣的思辨空間，並能依此對基隆. al. er. io. sit. y. Nat. 市社區發展協會以及相關政府部門提出實務上具體之建議。. v. n. 結合研究目的兩的面向，本研究以基隆市社區發展協會為個案研究，深入探. Ch. engchi. i n U. 討社區工作中公私協力的情況，並針對政府和非營利組織提出檢討和建議。具體的研究問題如下：. 壹、主要研究問題：社區發展協會參與多元就業開發方案社會型計畫之協力關係為何？. 貳、細目研究問題：一、社區發展協會主要的發展情況和功能為何？社區發展協會所面臨的困難為. 6 .

(22) 何？. 二、社區發展協會申請參與多元就業開發方案的原因為何？多元就業開發方案對於社區發展協會的助力為何？. 三、社區發展協會在參與多元就業開發方案的過程當中，政府和社區發展協會各自扮演什麼角色？在此互動過程當中會面臨什麼樣的困難？. 治政大係？什麼因素導致不同的協力關係？立. 四、不同的社區發展協會在參與多元就業開發方案當中與政府有何不同的協力關. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7 . i n U. v.

(23) 第二章文獻回顧. 文獻回顧係指研究者已注意到文章中所累積的知識，找出相關研究的主題，這些背景文獻能夠提供當前的社會科學理論（Boeije，2013）。本研究所採取的文獻回顧的方式，是以研究主題作為整理分類的依據。茲就社區型非營利組織相、公私協力關係、多元就業開發方案等主題做進一步統整歸納，以作為本研究之基礎。. 治政第一節名詞定義大立 ‧ 國. 學. 在文獻回顧的最初，針對本研究探討之主題，所涉及之主要關鍵名詞，包含. ‧. 非營利組織和公私協力之意涵進行歸納與整理，並進一步闡述該名詞在本研究中. n. al 壹、非營利組織之定義. er. io. sit. y. Nat. 的定義和範圍，作為本研究之基礎。. Ch. engchi. i n U. v. 1980 年代以後，非營利組織（Nonporofit Organization，簡稱 NPO）成為一股世界的新興潮流逐漸引起眾人的注意，而台灣在近年來，非營利組織也如雨後春筍般蓬勃發展，然而，雖然現今非營利組織在公共服務的提供上扮演不可或缺的角色，但台灣的非營利組織研究仍算是新興的領域（林淑馨，2011）。關於非營利組織的定義國內研究最多援引 Salmon 和 Wolf 之定義：. 一、Salmon（1992）認為非營利組織可以歸納為以下特點：（一）正式的組織組織必須獲得政府法律的合法認定，並且有正式的組織章程、定期會議以及 8 .

(24) 規劃運作的過程。（二）私人性質非營利組織必須和政府有所區隔，並非隸屬政府部門，亦非由政府官員所掌理。（三）不分配盈餘非營利組織雖可以獲取利益，但必須將所獲取之利益運用在組織宗旨所限定的任務上，而非分配給組織成員。（四）自主管理. 政治大. 非營利組織具有能夠管理自身活動之能力。（五）志願性質. 立. 非營利組織在行動和管理上，應該某種程度上是由志願性質的志工來參與。. ‧ 國. 學. （六）公益屬性. 二、Wolf（1999）提出非營利組織五項特質：. n. al. Ch. （一）必須具有公共服務之使命。（二）組織不以營利為目的。. engchi. i n U. （三）組織結構排除私人利益之獲得。（四）本身具有合法免稅優惠。（五）捐助者的捐款得以列入免（減）稅之範圍. 另外，國內學者也為非營利組織下具體之定義：三、江明修（1994）將非營利組織界定為：（一）具有公共服務的使命，並積極促進社會福祉。. 9 . er. io. sit. y. Nat. 目的。. ‧. 非營利組織的成立和活動之目標，應具有公共利益之性質，並以服務公共為. v.

(25) （二）具有法人地位之不營利或慈善的組織。（三）具「不分配盈餘」限制原則。（四）享有免稅優惠及捐助者享有減稅優惠的組織。. 四、孫本初（1994）認為非營利組織係指設立目的不以獲取財物上利潤的組織，且盈餘不分配給其他成員或其他私人，並具有獨立、公正的民間性質。五、陳政智（2012）將非營利組織定義為有以下特徵的組織：（一）具有社會服務的重要使命。（二）不以營利為目的。（三）強調自主性的結合。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 總歸來說，非營利組織的出現是由於市場失靈與政府失靈，導致在公共服務. ‧. 的輸送上，必須仰賴非營利組織的來提供和運作，Salmon 繼而提出「第三者政. y. Nat. 府」認為政府需要透過代理人的運作以彌補政府和市場的不足之處，然而非營利. er. io. sit. 組織的特色龐雜就在於其組織類型相當豐富，因此不同類型的組織會發揮不同之功能，並藉此達成政府對於各項服務的傳遞，Kramer（1981）提出非營利組織主. n. al. Ch. 要的功能有下列四項（陳政智 2012）：一、彌補政府職能不足. engchi. i n U. v. 當政府因為資源和價值的受限，而無法充分滿足人民的需求時，非營利組織的出現，正巧可以彌補政府不足之處，提供多元性的服務滿足特定民眾，並使民眾有更多的服務選擇。二、具有創新能力非營利組織具有豐富的彈性和創意，並較敏感於社會的變遷，因而較有能力發掘具有前瞻性的服務方法或因應策略，並且從實際行動去實現目標，進而扮演創新者的角色。. 10 .

(26) 三、價值的維護非營利組織透過實際的運作，有系統性的激勵民眾對社會事務的參與和關懷，並維持各種管道使民眾加入志願服務，提供再社會化的機會，均有助於公民社會正面價值觀之維護。四、改革與倡導非營利組織從社會各層面的參與和實踐中洞察社會脈動，並運用所得到的資訊展開輿論和公益遊說，或倡導相關法規的修訂以促使政府改善合乎需要的服務。. 治政大由以上述可知，非營利組織相當廣泛且並無統一之定義，但其重要的基本構立. 成要素是相同的，因此，本研究由以上各家說法歸納統整出，非營利組織一詞使. ‧ 國. 學. 用於本研究中的定義為「不以營利為目的、以公共利益為目標、享有賦稅上的優. ‧. 惠之正式的民間志願性組織」。本研究個案為社區發展協會，其組織的特點符合. y. Nat. 前述非營利組織廣泛之定義，但深入探究社區型非營利組織，其組織的特色、功. n. al. er. io. sit. 能、限制以及與政府的關係，皆會與其他類型的非營利組織有一定之差異。. 貳、公私協力之定義. Ch. engchi. i n U. v. 茲就公私協力之各家定義分述如下，期盼能在此議題上有更精確的掌握：一、Stuart Langton（1983）認為公私協力的概念指的是政府、企業、非營利組織以及個別的公民，在追求社群需求上，共同合作和分享資源。. 二、Max Stephenson（1991）認為公私協力的意涵為公部門和私部門間動態的互動過程。公私協力的合作乃奠基於一種三邊的關係之上，即由公民團體、政府、開發者所構成之此一關係主體而互相發揮其影響力。. 11 .

(27) 三、Guy Peters（1998）認為公私協力的定義可以從下列五個面向來分析：（一）包含兩個或更多的參與者。（二）每個參與者都是主角。（三）參與者間有持久的關係或持續性的互動。（四）每個參與者必須提供一些物資或非物資的資源。（五）所有的參與者共同分擔責任。. 四、Koppenjan（2005）將公私協力定義為公共和私人之間結構性的合作和共. 政治大. 享，以及成本、效益、資源和責任風險的分配。. 立. 五、吳英明（1994）認為公私協力是指某一種特定事物的參與者形成一種不屬於. ‧ 國. 學. 政府也不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成的關係，其參與者對該事務之. Nat. y. ‧. 處理具有目標認同，策略一致及分工負責的認知和實踐。. er. io. sit. 六、江明修（1997）認為公私協力係指公私部門共同尋求目標、策略以及資源整合，共同分擔經營社會責任並共創可分享之成果，此種關係的建立，主要促使民. al. n. v i n 間基於參與意識的覺醒，願與政府承擔公共事務經營之責任。 Ch engchi U. 七、孫本初（2000）認為公私協力係指公私部門藉由資源的交流和整合，以達成經濟利益，提供民間私部門參與之管道，降低公部門的財政負擔，以促使公私部門雙贏的局面。. 八、李宗勳（2003）認為公私協力的概念中，除了單純的協力外，還包含了跨部門的概念。由於單純的協力，一開始是屬企業方面之概念，因此強調的是「利益」，然而公私協力因屬於跨部門，強調的是需求的滿足，而此需求不一定是利益，尚. 12 .

(28) 包含正義、公民精神等社會價值。因此，公私協力定義為「乃跨部門的組織間，為了實現彼此的需求，而進行長期的合作和資源分享」。. 九、陳景霖（2008）認為公私協力關係指公部門和私部門的互動和合作關係，而非單方面由誰主導的過程。. 十、林淑馨（2011）認為公私協力夥伴關係，乃是一種公部門與私部門或各組織團間，基於共同的目標而透過一連串互動形成的各種協力方式之價值表現，而這. 政治大. 種夥伴關係可以提供新的技巧途徑、資源和做事方法來改善公共服務的品質。. 立. 綜合上述國內外學者對於公私協力所下之定義，雖不完全一致，但可以清楚. ‧ 國. 學. 瞭解公私協力包含了幾項重要的意涵，首先是參與者的方面有所謂的「公部門」，. ‧. 意旨政府各部會或公務人員，另一方面則是「私部門」，則是除了私人企業外尚. y. Nat. 有公民和「第三部門」，如：社區組織、法人團體、非營利組織等等（Langton，. er. io. sit. 1983；吳英明，1994）；其次，在互動的方面，國內「公私協力」的概念和「公私夥伴」經常是交替使用的，係指在平等互惠、並擁有良好的溝通以及信任的基. al. n. v i n 礎之上呈現夥伴關係之互動（李柏諭，2003），在這當中亦體現了公民參與之精 Ch engchi U. 神，公民可以主動積極的參與公共事務，不在是處於被動的角色；而這樣的結合是一種資源分享和責任共同承擔的過程，最終促成公共財1和公共服務2的提供或輸送。. 吳英明（1996）曾經指出，隨著公私部門關係的改變，由陌生的競爭合作，甚至政府主要要求私部門的協力參與，在在都象徵公部門不再只是強調公平性原                                                         1. 公共財一詞最早出自於 1954 年，來自經濟學的理論，Richard A. Musgrave 將其定義為「公共財是滿足公共的慾望，此種商品無排他性（non‐excludable）和互斥性（non‐rival），且本質上是由公部門所提供」。在此，公私協力理論使得公共財提供的概念有一層新的思維。 2 公共服務係指「政府、私部門、非營利部門或個人，為維護公共利益、促成民眾福祉，而採取的行動」，亦即「公共利益」之促進乃是公共服務之終極價值（江明修、鄭勝分，2002）。 13 .

(29) 則，也開始注重公共服務的水準與民眾的滿意度。由此可知，公私協力之關係已相當程度超越單純的合作關係，象徵新的社會價值觀之建立（林淑馨，2009），公私協力之意涵在此有更進一步之闡釋，即促成社會價值之精神和達成永續發展的社會福祉。. 承上所述公私協力之意涵，本研究統整各方對於公私協力之定義，將其界定為「公部門和私部門在相互平等、信任的基礎上，相互合作並分享彼此資源，且共同承擔責任，以產生高品質的公共服務和達成社會永續福祉之互動過程」，並以此作為本研究之論述基礎。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14 . i n U. v.

(30) 第二節社區型非營利組織的相關文獻檢閱. 非營利組織在社區中最具代表性的就是社區發展協會，以往較少引用非營利組織的理論來研究社區發展協會，原因是由於過去社區發展協會的政府色彩較濃厚，但在 1991 年所頒布的「社區發展工作綱要」3中已經明訂社區發展協會為「民間團體」（葉嘉楠、洪嘉欣，2006）。事實上，近年來社區政策逐漸改變，社區的運作方式已經走向自主，發展成為非營利組織的模式。. 治政壹、社區型非營利組織所具備之要素大立. 社區型非營利組織的最主要成立的原因大多是基於社區居民情感的建立，盡. ‧ 國. 學. 力的回應社區居民的需求，並達成鄰里互助和資源流通的功能，並為居民發聲爭. ‧. 取更多的權益，這類型的組織規模較小，僅從事社區相關之工作，但因為其發展. y. Nat. 能夠帶動社區居民的支持和參與，實踐公民參與的精神，乃是公民社會之基礎。. 一、社區組織的領導人需要擁有熱誠的感召。. al. er. io. sit. 統整一個好的社區組織所具備的要素有以下（賴兩陽，2004；林淑馨，2011）：. n. v i n 二、需要有居民積極的參與和支持，並擁有一個工作團隊來推動社區工作。 Ch engchi U. 三、社區組織需要具有方案規劃的能力，並將社區的需求轉為實際的執行能力。四、社區組織不僅需要整合資源的能力，還要有挖掘資源的能力，才能永續發展。五、社區組織盡可能的掌握社區的特色，配合計畫的推動使特色得以發揮。六、社區組織需要有洞察力，才能規劃出耳目一新的社區活動。. 貳、相關文獻檢閱                                                         3. 民國 72 年「社區發展工作綱領」第八條之規定：社區理事會為社會運動機構，由區內居民每戶代表一人，選舉理事組織之。但當時仍舊處戒嚴時期且條文窒礙之處繁多，對外不但難以拘束行政機關，對內亦無法拘束社區居民。最後在民國 80 年內政部修正公布「社區發展工作綱要」，將社區組織從「社會運動機構」重新定位為「民間團體」。 15 .

(31) 國內對於社區型非營利組織的相關研究文獻繁多，顯示社區發展的議題已逐漸被政府和學術單位加以重視。本研究針對社區組織相關文獻做探討，其研究文獻大致可以分為下列三個面向：. 一、組織功能之面向：此面向主要是探討社區組織整體的運作模式，包含社區組織之功能和角色，以及分別所面臨的困難。. 治政大功能和問題作實證研究。研究發現：社區發展協會主要的功能在於促進居民感立. 葉嘉楠、洪嘉欣（2006）藉由電話調查和深度訪談對新竹市社區發展協會的. 情、推廣社區文化活動、維護社區治安、提供福利服務、維護社區整潔；而主要. ‧ 國. 學. 面對的問題為經費不足、欠缺場地設施、缺乏企劃人才、社區和村里功能重疊、. ‧. 社區組織代表性不足等等。. y. Nat. er. io. sit. 張墩卿（2008）以問卷調查分析嘉義市社區發展工作的績效。其研究發現社區發展協會所面臨的主要困難為當協會理事長與村里長為不同人所擔任時，在推. al. n. v i n 廣業務方面較有阻力；其他社區發展協會運作的過程中所遭遇的困難最重要的因 Ch engchi U 素為經費不足和缺乏專人推動業務以及活動場地不足。. 吳明儒（2009）研究西歐國家的社區發展經驗，反觀台灣社區發展的困境並予以建議。其研究發現：台灣社區組織缺乏多元利害關係人組合的理念，因此對於直接提供福利服務之方案，仍缺乏多元參與的精神，應考慮借鏡西歐經驗之多元利害關係人理論的運用，將政府的角色轉變成為多元利害關係人之一，達成與社區平行的角色，以落實政府與民間的夥伴關係。. 16 .

(32) 李聲吼（2013）對於高雄市績優社區發展協會的社區資產作調查，該研究採量化分析。其研究發現：多數社區組織最大的困境在於財源困難、場地問題與年輕人較少參與社區的議題為主，而社區組織在經費來源方面，多數仍以政府部門補助較多，較缺乏自給自足之能力；另外，都市型的社區在互動關係和踴躍程度明顯大於鄉村型，呈現地理位置在社會資本面向的差異性。. 羅文雄（2012）以嘉義縣三個成功發展的社區組織為主要研究對象，探究其組織核心價值和所發揮的功能，並藉此瞭解成功的社區組織在由下而上的社區營. 治政大件，而是依照社區本身的需求而發展出不同的社區特色。立. 造中是否具備相同的條件。研究發現：三個社區組織的成功經驗並不具有相同條. ‧ 國. 學. 二、網絡連結之面向. er. io. sit. y. Nat. 的內部與外部資源協調、整合以及運用。. ‧. 此面向是以資源依賴、社會資本、網絡理論為主要研究基礎，探究社區組織. 王仕圖（2007）針對屏東縣和台南市的兩個社區發展協會作研究，分析社區. al. n. v i n 型非營利組織在資源取得的過程，探討非營利組織如何因應社區內部結構，以及 Ch engchi U. 外部環境的變化，以作為社區服務資源提供的要件。其研究發現：社區發展協會與政府的合作關係和態度，決定了該社區在財務資源上的成效，同時為因應外部環境的變遷，社區發展協會主動和鄰近的各類型組織作為合作，以降低社區運作的不確定性。. 黃士峰（2008），以新港文教基金會為主要研究對象，研究社區型非營利組織對於社區網絡的互動，以及網絡行動者與資源整合的協調能力。其研究發現：社區型非營利組織是促進網絡互動的重要中介角色，善用其在地化基礎，協調複. 17 .

(33) 雜的社區居民以及網絡行動者以進行資源整合，增進他們對社區事務的參與。. 徐佑安（2010）分析高雄縣民雄鄉三個社區組織發展的依賴途徑，以及社區權力與結構之互動。其研究發現：良好的公私互動有助於社區組織爭取外部資源，而健全的志工制度，可以減少搭便車的現象。. 王仕圖（2013）以社區關懷據點之非營利組織為研究對象，分析其在社區照顧服務中的協調合作。研究結果顯示：志工人力、社區鄰里居民為重要的人力資. 治政大中，主要以非正式的協調合作為主，包含人力資源與財務資源的多元化、機構屬立. 源，而政府提供的補助最主要的資源募集管道；非營利組織在關據點的協調合作. 性和服務資源的連結。. ‧ 國. 學 ‧. 三、社區組織與村里互動之面向. y. sit. io. er. 面。. Nat. 此面向主要是針對社區組織與村里的重疊情況，以及理事長與里長的互動層. 關智宇（1998）針對台北市 260 個社區組織，其社區發展協會理事長和里長. al. n. v i n 是由不同人擔任者做訪問，探討理事長與里長的互動情況和關係。研究發現：在 Ch engchi U 發展較良好的社區中，理事長和里長分工的情況最為顯著。. 黃源致（2001）對都會地區、鄉村地區、震災地區等七個村里和社區組織的互動分別做研究，發現社區主要問題是社區組織和村里高度重疊以至於社區組織功能不彰，代表性不足，財源缺乏獨立自主。. 張維彬（2003）以基隆市為個案探討我國村里行政編組與社區發展協會關係。其研究結果發現：村里組織結構札實，符合組織目標功能的需求，社區發展. 18 .

(34) 協會組織因為組織結構脆弱，因此都會尋求與村里辦公處合作辦理一些活動，互動相當的良好，對於地方團結和諧以及雙方組織功能發揮都有正面的幫助。. 楊瑤文（2009）研究彰化縣社區發展協會理事長與里長的互動對於地方治理成效的影響。其研究發現：影響理事長與里長的互動的因素包含：個人特質、角色衝突、缺乏共同願景以及溝通協調不佳。. 從上述文獻的檢閱中，可以發現社區型非營利組織由於規模較小，面臨最大. 治政大的窘境，另一方面，由於社區和村里重疊的現象，社區型非營利組織還需面對理立. 的困境為資源不足，導致組織在推動社區活動上常常面對缺乏經費、場地、人才. 事長與里長間的競合問題。因此，社區型非營利組織在面對內外嚴苛的考驗下，. ‧ 國. 學. 必須積極的動員以取得外部的資源，並達成組織內部之連結，而政府為了拓展社. y. Nat. 由各部會所投入的資源讓社區開始邁向多元化的發展。. ‧. 區功能，所釋出的豐富資源正可以彌補社區型非營利組織不足之處，故政府亦藉. er. io. sit. 由於社區發展協會這類型的非營利組織與其他慈善類型非營利組織相較，不但捐款所得較少，志工來源也常侷限社區居民，而不同社區背景亦會影響社區發. al. n. v i n 展協會的績效、動員情況以及和政府的合作關係；故本研究認為欲探討社區發展 Ch engchi U. 協會運作之情況，不可忽略其與政府之間所達成的關係，且社區發展協會固有之侷限性，亦會導致其與政府的合作過程當中，產生不同的協力關係。有關政府與非營利組織之協力關係的理論基礎將在下一節作進一步探討。. 19 .

(35) 第三節公私協力的理論基礎. 在全球化衝擊和公民意識抬頭的背景之下，政府的職能開始受到挑戰，興起國際間政府改造之風潮，公私協力（public-Private partnership）是近年來政府尋求提升治理能力的方式之一，其強調的是一種基於互相認同的目標，而建立在不同行動者間動態關係（李宗勳，2003），基此，公共事務的參與者不在屬於公部門一方，而是由公私部門雙方在共同合作和分享資源的信任基礎下結合形成特殊的互動關係（李柏諭，2005）。然而，在公私協力治理的過程當中，由於公私部. 政治大. 門在本質上有所不同，因此有許多面向需要互相學習調整以建立互信的基礎。. 立. ‧ 國. 學. 壹、公私協力的背景與理論基礎. 在探討公私協力關係中的互動模式之前，有必要先行對公私協力興起之背. ‧. 景、理論基礎有進一步之瞭解，以期能對本研究有更深一層的理論建構和剖析，. y. Nat. n. al. er. io. 茲分述如下：. sit. 基此，從國內外相關文獻論述，統整歸納出公私協力之背景因素及其理論基礎，. 一、公私協力概念興起之背景. Ch. engchi. i n U. v. 公部門和私部門之間逐漸演變而夥伴關係的協力模式，主要的背景因素下：（一）企業型政府的型態 90 年代時期，各國面對財政壓力日益增加的情況下，開始著手進行政府的改革，其中的重點是以「小而美的政府」取代「大有為的政府」，基此，先後師法民間企業，將企業家的創新管理方式和彈性的組織結構帶入公部門，以加強政府服務的品質並有效提升政府統治之能力；其中，關於政府所扮演的角色，Osborn &Gaebler（1992）強調政府的職能在於領航而非划槳，「企業型政府」賦予其服務對象更多的自主權，並引導其加入公共事務的合作，俾使得公私部門得以達成合夥之關係，創造更優化的公共服務。 20 .

(36) （二）公民參與和合產的觀念以往公共財貨和服務一直由政府部門所提供，忽略了公民參與的重要性。近年來，民眾需求日益增多，政府難以一一滿足，故體認到需要透過民眾和非營利組織協力，來因應多元的需求。公民參與主要強調公民基於自主權、公共性以及對公民意識的覺醒和重視，產生主動參與公共事務的行動（林淑馨，2011），進而衍伸出「合產」的觀念，合產被視為公民志願地與政府部門進行合作，結合政府和社會的資源，共同生產公共服務，以解決日益增加的財政壓力，並讓公民得. 政治大. 以參與公共事務的決策與執行（李宗勳，2005）。. 立. （三）民營化的興起. ‧ 國. 學. 民營化（Privatization）一詞最早由 Peter F. Drucker 在 1969 時提出，實務上. ‧. 則是興起於 1979 年英國首相柴契爾致力提倡減少政府對於一般經濟活動的干. y. Nat. 預，推動公營事業民營化，具體而言，政府藉由鬆綁法規與解除管制，讓私部門. er. io. sit. 參與公共服務的輸送，亦代表政府對於公共事務所有權的限縮，而私部門不論是企業或是非營利組織在公共服務上的所有權有所增進。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 從上述公私協力興起的背景可知，政府角色正在逐漸縮減中，放棄過往對於公共服務的獨占，將服務交給私部門來提供，然而在此必須注意的是，有部份公益性和公共性強的事務，並不適合由營利為導向的民間企業所提供，在此情況之下，非營利組織因其公益性質和服務導向，因而展開了和政府共同合作的契機；現今，非營利組織在提供服務上之功能和動員力皆增強，在建立和政府部門的協力關係上，其重要性並不亞於營利企業，本研究以非營利組織參與政府部門合作計畫之協力互動關係為其探討重點，以下統整公私協力關係之相關理論，作為此課題和個案分析之基礎。. 21 .

(37) 二、公私協力的理論基礎（一）市場失靈理論與政府失靈理論「市場失靈」（Market failure）現象，係指當人們處在自由競爭的市場中，每個人會為自己的利益作出最佳的決定，而達成供需平衡，此所謂「柏拉圖最適配置」（Pareto optimality），而此機制稱為市場機制，等於一雙「看不見的手」（an invisible hand）來分配財貨與勞務，照理說市場機制會自由的運作，但是在某些情況下，卻會產生「市場失靈」的現象，一般而言，經濟學者將市場失靈的原因歸為：資訊不對稱的原因、公共財提供的問題、外部性的影響、自然獨佔的情況。. 治政大生的各項問題，而採取各項政策工具與干預活動，企圖來彌補市場失靈的缺失。立「政府失靈」（Government failure）現象，係指政府為了解決市場失靈所產. 惟因在經濟、社會快速的變遷、以及民主政治本身的特質，存有許多缺陷或受到. ‧ 國. 學. 諸多限制，而使得政府無法達到其有效率的資源生產及分配之目的，進而造成政. ‧. 府失靈的情況，其原因可以歸納為以下幾項：直接民主所產生之影響、代議政治. y. Nat. 所產生之問題、機關供給所產生之問題、分權政府所產生之問題，大體上，政府. er. io. sit. 失靈為政府本身體制之限制所導致。. al. n. v i n 一般而言，惟市場產生失靈時，政府才會需要介入市場的運作，但政府部門 Ch engchi U. 於實際運作時仍需考慮其制度上的限制和成本等諸多原因，而有可能也導致政府. 失靈的現象，當面臨雙重失靈的困境時，公私協力應可以提供其解決之途徑和方法，蓋公私協力強調所強調的彈性、創新、企業等，賦予私部門更多參與公共事務的可能性，即藉由吸引民間部門及非營利組織來共同參與公共財貨與勞務的生產及輸送暨公共計畫之推動（陳佩君，1998；盧天助，2003）。. （二）第三者政府理論 Salamon（1987）主張市場失靈與政府失靈的論述，不足以解釋非營利組織. 22 .

(38) 存在的原因，因而提出「第三者政府」之理論，認為政府行動具有動態轉變和多樣樣性的特質，因而在公共服務的輸送方面必須仰賴眾多非政府組織，因此，政府逐漸以「代理人」的形式來運作。另一方面，在民主多元的時代驅使下，人民一方面渴望公共服務，但又懼怕政府權力過大，因此，第三者政府正好可以代理政府提公共服務的角色（李長晏，2013）。. （三）公共財理論公共財理論的分析邏輯正好與第三者政府相反。該理論認為政府必須對公共. 治政大務與服務時，第三部門才有存在的適當性。第三者政府理論和公共財理論之比較立支出負責，並提供財貨和服務以提供社會大眾不同之需求，唯有政府無法提供財. 分析如下表 2-1 所示，可以看出雖然第三者政府理論和公共財理論的角色的假定. ‧ 國. 學. 不同，但皆是同心協力解決公共服務輸送的問題（江明修、鄭勝分，2002）。. ‧ y. Nat. 第三者政府理論. 核心概念. 角色定位. Ch. n U engchi. al. n. 理論. io. 面向. sit. 第三者政府理論和公共財理論之比較分析. er. 表 2-1. 相互依賴. iv. 第三部門負責提供. 價值基礎. 小而美政府. 政府輔助公共財理論. 相互依賴. 政府負責提供. 大有為政府. 第三部門輔助資料來源：江明修、鄭勝分（2002）綜上政府與非營利組織協力關係的理論基礎之建構，瞭解非營利組織相當程度融合政府和民間企業的性質，基於不以追求利潤為目標的服務導向性質，以及其彈性和機動的特性，成為政府部門在提供公益性質的公共服務時適當的合作對 23 .

(39) 象；惟在此協力的過程中，政府和非營利組織之互動以相互依賴與平等的核心價值為主要論述，本研究以社區型非營利組織為個案研究對象，對於其與政府部門互動之關係正是建立在此認識之上。. 貳、政府和非營利組織協力的互動模式一、非營利組織與政府協力的理論模式政府和非營利組織互動日益多樣化，其互動關係的建構，主要是受到政府運作與政策的影響，不同的政策具有不同的誘因，不同的誘因亦會形成不同的利益. 政治大的、適用對象範圍，呈現相當多樣化的局面。一般而言，乃予以分類為層級節制、立分配，進而產生不同的夥伴互動關係，目前，各互動理論模式基於不同、研究目. 下：. ‧. ‧ 國. 學. 控制幅度、自願服務等三大面向來探討政府和非營利組織的互動關係，茲分述如. （一）層級節制面向. sit. y. Nat. 吳英明（1996）將政府與非營利組織的互動模式依照部門的層級節制，分類. al. n. 1. 垂直分隔互動模式. er. io. 出垂直分隔、水平互補、水平融合三種互動模式：. Ch. engchi. i n U. v. 政府與非營利組織互動模式，是以公部門為上層主導指揮，私部門則在下層處於服從的地位。在公部門的層級結構下，私部門的活動僅能做有限度的發展，且被用來支持公部門的政策執行。 2. 水平互補互動模式強調政府與非營利組織相互依賴配合，私部門不在是處於下層配合角色。在公部門方面，雖然還是擁有相當程度的主導權，但不具有完全的控制和指揮權，而在私部門方面，也不在是完全處於服務或無意義的地位，此種模式屬於互補性的協助。 3. 水平融合互動模式 24 .

(40) 公部門與私部門為水平融合的互動關係，從「指揮-服從」、「配合-互補」轉化為「協議、合作、夥伴」之平等關係，此等關係所代表的是「雙贏策略」，而非「零和策略」透過彼此權益的共享，共同分擔責任與利益的創造，使參與者互謀其利。. （二）控制幅度面向 Wolmam & Leadbur（1980）將公私部門各種互動關係依公部門管制最嚴格到最寬鬆放任私部門自主運作等情形加以分類為下列七種（廖俊松，2003）：. 治政大公部門負擔並執行所有的公共事務，私部門僅有順從的地位。立. 1. 政府所有（public ownership ）. 2. 法令管制（regulation）. ‧ 國. 學. 公部門採取嚴格的管制和規範作為，以使私部門的行為與公部門所設定. ‧. 之目標一致。. y. Nat. 3. 誘因誘導（inducement）. er. io. sit. 公部門提供私部門誘因，以誘導私部門配合公共目標之達成，公私部門間未必具有一致的目標，私部門是在追求私利的過程中配合公共目標的達成。. n. al. 4. 合作夥伴（partnership）. Ch. engchi. i n U. v. 公部門和私部門以夥伴型態合作互利互惠，彼此間同意並簽訂權利與義務之規範，為了共同的公益目標而努力。 5. 積極倡導（promotion）公部門藉由釋放公共服務與配套之教育訓練來鼓勵私部門參與公共服務之提供。 6. 民營化（privation）公私部門將某種公共服務的功能、角色、經營權或所有權，部分或全部轉移給民間私部門供給，但公部門仍然有負監督之責。. 25 .

(41) 7. 自由放任（laissez-faire）公部門減少干預的行為，並且放任私部門追求各種服務供給所可能創造的利益活動。. （三）自願服務面向 Kramer（1981）透過自願服務的基本特徵、權力關係和服務時間三個面向來說明模式的內涵 1. 主體性自願服務. 政治大. 在政府不具有類似服務時，非營利組織是唯一且主要的服務提供者。 2. 互補性自願服務. 立. 非營利組織與政府在社會服務產生的互補結果，兩者之間權力關係均衡。. ‧ 國. 學. 3. 補充性自願服務. ‧. 非營利組織具有主導性，對於政府服務具有補充性質，以延伸政府的服務。. y. Nat. n. al. 互補性自願服務. er. io. 補充性自願服務. sit. 表 2-2 非營利組織與政府互動模式內涵. i n U. v. 自願服務基本特徵. 類似於政府的服務. 權力關係. 權力關係不均衡政府具主導權. 服務延續期間. 有時間限制，當政府開由於服務品質的差異，所始提供相關服務後，非以服務的供給是一種長期營利組織所提供的服的關係務便會終止. 主體性自願服務. 與政府服務有品質上的差異. 提供政府不提供的自願服務. 權力關係均衡. 權力關係不均衡非營利組織具主導性. Ch. engchi. 服務的延續具有不確定性，只要政府不提供該服務，非營利組織即會繼續提供. 資料來源：Kramer（1981）；轉引自行政院研究發展考核委員會委託研究報告（2013） 26 .

(42) 陳定銘（2006）引用 Girdon 等人提出的政府與非營利組織關係模型，指出在討論非營利組織與政府關係時，認為非營利組織參與公共政策，可以從兩個層面來區分，一是服務經費的提供，另一是實際服務的輸送，因而發展出下列四種的關係模式（Girdon & Kramer & Salamon，1992；陳定銘，2006）： 1. 政府主導模式政府為經費與服務提供者，是典型福利國家模式。 2. 雙元模式. 政治大. 政府和非營利組織同時提供資金與傳送服務，但是各有其明確的範圍。 3. 合作模式. 立. 合作模式是由政府提供資金，非營利組織負責實際的服務傳送。. ‧ 國. 學. 4. 非營利組織主導模式. ‧. 營利組織同時提供資金與服務。. y. Nat. n. al. 互動關係模式. 政府主導. Ch. 雙元模式. engchi. er. io. 功能分類. sit. 表 2-3 政府與非營利組織的四種關係模式. i n U. v. 合作模式. 非營利組織主導模式. 經費提供者. 政府. 政府與非營利組織. 政府. 非營利組織. 服務提供者. 政府. 政府與非營利組織. 非營利組織. 非營利組織. 資料來源：Girdon & Kramer &Salamon（1992）；陳定銘（2006）. 上述政府和非營利組織互動的理論模式，其內容和運作模式皆不盡相同，但大致上的分類，都是在政府的主導性和非營利組織自主性間所呈現之光譜中移動，據此形成多樣性的互動模式。Kooiman（2003）從共同治理的概念來探討政府和公民社會間所建立的協力關係，即指出兩造之間的目標、價值偏好、文化均 27 .

(43) 呈現多樣性，任務目標和成員的組成也相當的複雜，且協力關係往往具有一種相對不穩定的動態性，具體來說，協力是一種高度多樣化、複雜和易變的共同治理行動（劉坤憶、陳秋萍，2009），因此，雖然政府與非營利組織的公私協力關係強調的是兩者平等、責任分擔、利益共享，然而在實際運作上，兩者雖然為相互依賴的關係，但其價值偏好並不盡然相同；本研究歸納前述學者之理論模式，統理出政府和非營利組織互動的運作模式如下：. 1. 政府主導的運作模式. 治政大策規劃和執行，且不具有自主性；非營利組織本身的資源不足時，容易依賴政府立政府和非營利組織之間的互動屬於由上對下運作，非營利組織依照政府的政. 的資源以提供服務。. ‧ 國. 學. 2. 政府和非營利組織協力夥伴的運作模式. ‧. 政府和非營利組織的之間的互動為水平的運作，非營利組織有相當程度的. y. Nat. 自主性，並可以透過政策的共同參與、溝通協調，來建立起與政府的互信機制，. n. al. er. io. 係。. sit. 以達成平等互惠的夥伴關係；當非營利組織的資源充足，較能和政府處於平等關. Ch. 3. 非營利組織自主參與的運作模式. engchi. i n U. v. 政府和非營利組織的之間的互動不依賴政府，非營利組織具有完全的自主性，可以獨立提供服務並有政策倡導的功能；當非營利組織具有充沛的資源，可以不依靠政府且本身具有主導性。. 28 .

(44) 表 2-4 政府和非營利組織互動的運作模式運作模式. 政府角色. 政府完全主導. 政府和非營利組織協力夥伴. 非營利組織自主參與. 高度主導. 合作參與代替控制. 低度干預. 資源充足與政府有共同目標和協調的關係. 資源充足不依賴政府，有獨立目標和行動. 非營利組織資資源缺乏源情況依賴政府，依照政府目標而行動資料來源：研究者自行整理. 本研究以社區型非營利組織為研究個案，從非營利組織的角度來探究與政府. 政治大. 的互動模式，認為非營利組織的特性和資源皆會影響非營利組織和政府的權力關. 立. 係，進而形成不同的互動模式。上述三種政府和非營利組織互動的運作模式，同. ‧ 國. 學. 時呈現出當非營利組織的資源缺乏時，較易依賴政府的政策和資源，相對而言，當非營利組織的資源充足，較易和政府達成平等的關係或是能夠形成主導性的地. ‧. 位，誠然，就政府和非營利組織互動的多樣性和複雜性而言，其中包含更多的影. y. Nat. io. sit. 響因素與互動內涵，此互動模式僅提供一光譜概念呈現公私協力理論之態樣，並. n. al. er. 據此聚焦探究社區型非營利組織參與政府計畫之實際運作模式。. Ch. engchi. 二、政府與非營利組織協力的實際方式. i n U. v. 一般而言，政府和非營利組織之間會透過制度和政策的執行以達成實際的互動，非營利組織亦透過這些管道爭取來自政府的資源，茲分述如下（林淑馨， 2011）：（一）補助制度對於不同服務宗旨的非營利組織，政府相關單位每年會編列預算經費，供民間團體申請。「補助」通常用來指涉上級機關對於下級機關或政府原本應自行承擔之事務，予以財政上的支援。性質上為一種附條件的贈與，受補助的機構須符合一定之資格要件，並且履行經費核銷或其他之法定義務。因而非營利組織會採 29 .

(45) 取選擇性或較被動的方式看待補助。. （二）委託外包所謂委託外包是意指政府部門將自己之應盡責任，透過簽約委託非營利組織代為履行，所以彼此間存在一種契約關係，由政府部門提供經費，而由非營利組織提供政府部門所要求的服務和業務；而對於專案或是某一主題計畫的委託，並不一定完全是由政府主動提供，非營利組織也會主動的爭取計畫執行的權力（陳政智，2012）： 1.. 治政大基於某些非營利組織過去執行計畫方案的成效卓越，因此政府會主動委託活立政府主動. 動或計劃給這些非營利組織辦理執行。. ‧ 國. 學. 2. 非營利組織主動. er. io. sit. y. Nat. （三）公設民營. ‧. 非營利組織採取主動申請的方式，透過遞交計劃書以爭取政府的委託案。. 公設民營主要是社會福利民營化潮流下所衍生的產物。就我國而言，各種公. al. n. v i n 設民營、委託服務的委託契約書範本，提供各級政府部門與民間團體共同推動社 Ch engchi U 會福利服務的準則，然而，並非所有事業都能交由一般民間機構執行之，因為有些具有公益性質的事務，還是必須交由非營利組織來提供比較具有合適性。. 綜上所述，政府和非營利組織透過這些實際的方式以達成合作，其中衍生出互動和功能，如下圖 2-1 所示：. 30 .

(46) 學. 圖 2-1 非營利組織和政府之關係圖. 資料來源：江明修主編（1999）. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. y. Nat. sit. 客觀來說，政府和非營利組織之間是相互制衡的，政府透過立法、管制、監. n. al. er. io. 督、輔導來規範非營利組織，另一方面又利用補助、委託、租稅誘因等來支援非. i n U. v. 營利組織，兩者間不可避免的存在某些程度的緊張關係，然而，由於非營利組織. Ch. engchi. 的參與使得政府本身更具有合法性，並達到資源更有利的再分配，因此政府相對地也十分依賴與重視非營利組織所展現的功能，另外，非營利組織不時會透過倡導和遊說等途徑來影響公共政策的形成，對於促進社會公益的發展有其重要的影響力。在政府和非營利組織所構成的多種互動方式中，本研究所要探討的「多元就業開發方案」為上述委託外包的方式一，非營利組織藉由計畫的規劃，申請政府的委託案件，以爭取政府的經費和人力資源，而政府透過計畫的審查篩選合適的非營利組織代為提供服務並在過程中加以輔導。Savas（2000）將委託外包界定為依賴民間機構來滿足人民的需求，並減少對政府的依靠，而且可以表現在生產 31 .

(47) 商品與勞務上，由公部門承擔的公共活動一部份交給私部門來承擔，政府和民間都承擔了重要的角色，在此，有越來越多人開始使用「公私協力關係」這個詞彙。是以本研究藉由多元就業開發方案的委託計畫來檢視社區型非營利組織在參與此過程中與政府所建構出的協力關係。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 32 . i n U. v.

(48) 第四節多元就業開發方案之內涵. 「多元就業開發方案」是以與民間團體建立夥伴關係為基調，勞委會投入相當多的經費和人力，協助非營利組織從組織運作、資源整合及規畫執行等面向，來提升計畫執行的能量（施淑惠，2007），因此不論在其行動者、政策目標與執行方案上都呈現多元性，從不同研究角度和個案切入亦能觀察此政策不同面向的樣貌。該方案原本針對弱勢族群紓困而產生，主要核心精神就是促進就業，然而，事實上由於其目標的多樣性，因而在方案的實施上包括了更多的內涵，以下就多. 政治大. 元就業開發方案之背景與內涵分述如下：. 立. ‧ 國. 學. 壹、多元就業開發方案之緣起. 2001 年行政院勞工委員會為解決經濟不景氣和失業率居高不下的問題，參. ‧. 考歐盟推動第三部門就業計畫，並結合九二一「災區重建大軍就業方案」和「以. y. Nat. sit. 工代賑」的實施經驗，著手開始推動「永續就業工程計畫」、2002 年度推出「多. n. al. er. io. 元就業開發方案」，2003 年度再推出「九十二年度多元就業開發方案—民間團體. i n U. v. 就業擴展計畫」，其核心價值是「不是社會救助，而是一種社會投資」，經由政府. Ch. engchi. 與地區非營利組織的合作關係，協力創造在地就業機會，開發具有發展性、創意性的地區型產業，提供多元的工作機會，培養失業者再就業能力，並紓解其失業帶來的危機與壓力，使參與者透過計畫的執行由「他助」而達到「自助」的目標（陳定銘，2006）。計畫類型分別包括發展地方特性的「經濟型計畫」和促進社會公益的「社會型計畫」，主要基本精神都是具有公益性的，而非一般企業創業，這些方案都以政府經費提供為主，優先雇用就業服務法第二十四條第一項各款所列之失業者4。在 2005 年度又新增政府部門計畫申請類別、2007 年於經濟型計畫                                                         4. 包括︰負擔家計婦女、中高齡者、身心障礙者、原住民、生活扶助戶中有工作能力者、更生受保護人、其他經中央主管機關認為有必要者。 33 .

(49) 下，新增協助本國照顧服務產業發展試辦計畫、2008 年度修正增加補助方案、 2012 年發展多元培力計畫，其政策內容不斷擴充補強，具有豐富性和多元的目標。且非營利組織所提出的計畫提案，須具備清楚的目標願景、詳實的組織分析、人員訓練和管理的完整規畫以供政府審核，而在方案的執行過程中，非營利組織透過政府所提供的輔導團隊協助來學習規劃、組織、領導、控制、協調等管理功能，促成非營利組織能朝向多元就業開發方案的目標─包括創造地方就業機會及強化地方發展（劉麗娟，2009）。. 治政大在地活力，以夥伴關係的方式，凝聚社會力量，開創公私部門尚未被滿足的社會立由此可知，多元就業開發方案的政策精神和計畫目的是，藉由非營利組織的. 需求，以幫助社區發展與創造就業以及促進地區產業之發展。. ‧ 國. 學 ‧. 貳、多元就業開發方案之計畫類型、對象以及相關流程. sit. y. Nat. 為了對政府實施多元就業開發方案此主題有更準確掌握，有必要對多元就業. al. er. io. 開發方案的計畫類型和相關流程有進一步的瞭解，故本研究參考行政勞工委員會. v. n. 「多元就業開發方案民間團體計畫作業手冊」（2011 年 1 月修訂）說明其內容，作為本研究之背景依據：. Ch. engchi. i n U. 一、計畫類型（一）經濟型計畫民間團體所提具有產業發展前景，而能提供或促進失業者就業之計畫。（二）社會型計畫各部會、直轄市、縣市政府或民間團體所提供為增進社會公益，且具有就業促進效益之計畫。. 34 .

(50) 二、名詞定義（一）弱勢族群： 1.獨力負擔家計者。 2.年滿四十歲至六十五歲失業者。 3.身心障礙者。 4.原住民。 5.生活扶助戶中有工作能力者。 6.長期失業者。 7.更生受保護人。 8.家庭暴力及性侵害被害人。. 立. 政治大. 9.因家庭因素退出勞動市場二年以上，重返職場之婦女。. （二）辦理求職登記滿五個月仍未就業者. ‧. ‧ 國. 學. 10.其他經中央主管機關認定者。. sit. io. （三）民間團體. er. 者。. y. Nat. 向公立就業服務機構辦理求職登記日後滿五個月，仍未能順利就業之失業. al. n. v i n 1.依人民團體法立案之社會團體、職業團體，及依民法設立之財團法人。 Ch engchi U 2.依合作社法、儲蓄互助法及工會法設立之合作社、儲蓄互助社及工會。（四）用人單位提案經審查核定，並進用失業者之民間團體、各部會、直轄市或縣（市）政府及其所屬機構。. 三、計畫審查標準（一）組織之架構及成員工作職掌與申請計畫內容是否相當。（二）財務結構及執行管理是否健全。. 35 .