公私協力與契約委外

本節先對公私協力的意涵進行回顧與整理，以進一步理解公私協力理論基礎，

同時對契約委外與公私協力之間的互動模式中，檢視公、私部門之間角色與責任 的不同以及可能造成的影響，與本研究進行連結與對話。

一、協力與協力關係

「協力」（collaboration）是指在組織中與他人共事以達成各種目標，其精神 在於合作者彼此間的互動，以信任為根基、發揮團隊精神，目的在於共同解決問 題、提高產品與服務品質，協力的結果為共享利益和分擔責任（郭茹甄 2015：

22）；「協力關係」則是一種強調合作、平等互惠、共同參與及責任分擔關係，

不是一種層級式的結構組織，且合作者之間是彈性的、無層級性的上下控制關係，

具有相輔相成及截長補短的協力互補關係（吳英明 1996:32）。

學者認為協力關係的內涵定義之基本假設為：（一）總和必然大於部分之相 加；（二）可能同時包含一組策略、專案或運作化的發展及傳送，雖然每一位參

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與者並不必然具有平等地位；（三）在公私協力中，政府並非純粹追求績效，因 此協力關係包含合作（江明修、鄭勝分 2002；林淑馨 2007）。Guy Peters（2003）

則從下列五個面向來加以分析協力關係：(一)兩個或更多個參與者；(二)每個參 與者都是主角；(三)成員間存有持久的關係及持續性的互動；(四)每個參與者對 協力者必需提供一些物資或非物資的資源；(五)所有參與者共同分享成果、承擔 責任。所以，協力關係的進行需要起碼兩個以上的參與者，參與者不必然處於平 等地位卻互為主角，共享成果並分擔責任，以達成總合大於部分相加的最終目 的。

二、公私協力的產生背景

台灣社會隨著政治民主化、經濟自由化、金融國際化等世界性潮流的衝擊，

政府單位面對的公共議題與民間意見亦更加複雜，處理過程更常面臨資源有限或 人力不足等問題，公私部門在認知社會經營責任已成為共同承擔問題的同時，過 往的「競爭與控制」逐漸被「合作與參與」所替代，政府角色與職能的調整成為 發展趨勢，新的協力關係也因此產生。(李宗勳 2007；陳景霖 2008；卓幸君 2014)

林淑馨認為公私協力產生的主要背景在於公民參與的興起、民營化風潮的衝 擊、以及公共管理型態的改變（林淑馨 2013；卓幸君 2014）。李宗勳進一步闡述 指出，公民參與有助於激發全民的熱情、創造力及行動力，建構「強勢民主」， 這是因為透過政府與民間的結合，能夠以「全民規劃」取代「菁英規劃」；而公 民的力量如果能導入政策執行體系，則可提升政策執行的幅度（李宗勳 2004:43）。

因此，當合作與參與成為政府職能調整的發展趨勢時，政府與民間組織，已不僅 僅是上對下的管理關係，反而逐漸成為協力夥伴關係。

不過，江明修（2000）表示，政府機關財政困難，無法提供多樣服務以滿足 民眾日益增多，是協力關係形成的主要契機，也因此才將公共服務以民營化、委 託外包等方式移轉給民間，進而產生公私協力型式；林淑馨也指出，藉由公私部 門共同合作來承擔公共服務的功能，不僅可以轉移政府的負擔，更可經由此種雙

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贏關係的建立，使政府省錢、省力也省人（林淑馨 2007:78）。

除此之外，公務人員普遍存有「多一事不如少一事」的心態，為避免增加業 務量，主動學習新知動力薄弱，導致各部門面對社會層出不窮的問題時，缺乏即 時應變能力的現象，也是問題之一。台東縣政府前觀旅處長陳淑慧指出，「台東 縣於2011年開始全面推行熱氣球計畫所面臨諸多問題中，縣府所屬主管科室業務 明顯增加而產生反彈，甚而連觀旅處都有人申請外調，就是其中之一。」因為包 括熱氣球從製作到向民航局登記為飛行器、熱氣球飛行航道申請到國外飛行員於 國內飛行，甚而在鹿野高台地區舉辦大型活動等作業都沒有類似經驗。陳淑慧說，

「結果連相關法令及規定的研究，都由觀旅處全部從頭做起，才得以突破重重限 制舉辦熱氣球嘉年華活動。」

至於非營利組織則因以服務為取向，在服務供給的穩定性或品質保障方面，

都較一般民間部門更受到政府及民眾的信賴，進而促使非營利組織參與公共服務 的管理或提供，成為政府的另一種協力夥伴（江明修 2000；林淑馨 2013；卓幸 君 2014）。

所以，公私協力關係不只是政府企業化作為，或是公、私部門如何結合共同 從事某些事情，而是著重在新的社會經營價值觀及架構的建立，由公部門形成新 的結構體，透過社會資源整合或民間團體的加入，提升社會生命力，積極尋找推 動公共事務的有效方式，以達成人民生活品質目標。而非營利組織在服務及品質 前提下，加以專業、效率、不易受到地方政治生態干擾等特質，更易藉由協力合 作模式，達成民眾對於公部門的期許。

三、契約委外

現實生活中協力方式大致有補助制度、契約外包及公設民營三種，其特點為：

提升公共服務範圍、提升政府回應性、議題倡導的功能、資源整合共創利益、限 制與挑戰則包括對公共事務認知差異、對目標認知的差異、體制上的差異、過度 依賴政府財源及不對待的權利關係、資訊不足的疑慮，同時要避免養成「慣性依

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賴關係」與「既得利益化」（林淑馨 2011；陳秀珍 2014）。

陳重安認為，私有化基本上可定義為將政府一部份或全部的服務轉由私部門 提供，而契約委外是私有化中最重要的型式之一（陳重安 2011:112）。陳秀珍亦 針對政府與非營利組織公私協力夥伴關係的運作型態表示，公私協力產生的委外 契約模式，其目的是要發揮「1+1>2」的效果，成功的關鍵因素立基於清晰的目 的、對等的關係、互信與互敬以及目的共有（陳秀珍 2014:12）。李宗勳也表示，

公私協力可以注入暨活化市民社會參與心態與自我觀感，以提升社會關係資本的 附加價值，它可以產生一種新的視野洞見與處方，提供一種多於各方加總的合超 效應，同時可以藉由跨域夥伴而促使政策創新與變革意願（李宗勳

2004:48-49）。

公部門透過契約委外方式，在政策執行時可以看見民間單位不同以既往慣用 方式的全新作為下，不但對日後的政策擬定時產生影響，更可能對本身既有組織 進行變革；台東縣政府於 2011 年 1 月 1 日起，將原本「文化觀光處」改成「文 化處」與「觀光旅遊處」，就是為了因應文化與觀光在政策差異愈來愈大的情形，

直接從組織架構上進行改革，觀光旅遊處也於同年 3 月，向交通部觀光局提出國 際魅力據點計畫，展開政策創新相關作為。

至於為何公部門願意做出這樣的改變，以及民間願意積極介入新的實踐領域？

李宗勳認為，公私協力是近年來政府尋求提昇治理能力、改善治理效果的主流思 維，其不僅止於「合產」（corporation）強調對價與利益結合的交易與交換關係，

反而強調與突顥是基於相互認同的目標，建立在不同行動者間的「動態關係」（李 宗勳 2004:42）。陳重安更明確指出，契約委外是公私協力模式中的最佳執行方 式。他說，在八○年代新政府運動的帶頭下，私有化長久以來被認為是一個經濟 典範下的產物，也是幫助公部門節省成本、追求效率的一種最佳方法之一，而契 約委外可謂是這個私有化潮流下最有代表性的工具（陳重安 2011:111）。而且公 部門委託私部門提供服務時，對該項服務或功能依然保有既定程度的所有權與控 制，所以在必要的時候，公部門可以較為容易的停止契約或回包（reverse

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contracting），這也是在與其它私有化型式相比較時，契約委外更受到公部門歡迎 的原因（陳重安 2011:112）。

公部門改造是要借重民間社會部門的活力参與公共服務，進行公部門組織重 組以收職能整合與彈性之成效，改變公共服務流程即時服務廣泛民眾。李宗勳因 此再從公私互為治理主體的概念表示，公私協力與委外化的關聯與效應，在於引 進量能、尋找公共事業夥伴積極經營、透明化公共服務、主張「政府就是我們」、 以及新平衡關係的治理需求（李宗勳 2004:41-51）。李柏諭也強調，跨部門治理 的概念隨著時代的變遷與公共事務跨域性質之轉變，持續不斷被賦予進化的意涵，

以「跨部門」取代「市場機制」，以「治理關係」取代「社會代工」，亦即政府透 過外向性「市場分權」與「社會分權」跨部門治理形成的結果，其研究重心在於 強調國家、市場與社會三方間互動關係的演進（李柏諭 2011:42）。

整體來說，政府單位從原本的政策執行者，經由契約委外方式吸引民間投入 公共建設後，除了轉為監督者的角色以外，雙方並產生公共事業夥伴關係，民間 單位滿足市場需求的同時，政府亦完成組織重組的改造目標，達到「1+1>2」的 最終目的。

四、契約委外的優缺點

陳重安指出，契約委外有四個優點：（一）承包商通常有更專門的知識、技 能與特殊功能；（二）委外可以增加市場競爭率；（三）調整契約內容要比調整層 級結構容易得多；（四）委外可以降低成本或增加服務。也就是說，契約委外可 以順利解決政府的兩大弊病：僵化與浪費。更確切一點的話，就是認為公共服務 若由政府這個單一生產者提供將無法達到效率最大化，但是契約委外可以強化競 爭（Quinn, Doorley & Paquette, 1990），進而改善無效率的問題。

不過陳重安也提到，因公私協力所產生的契約委外關係，並無法確保效率的 提升與服務內容的強化，在美國1992-1997年間，有88%的政府部門將至少一項