公費選舉制度之內容

政治權力的競逐需要資源，資源至少可以有一部份由公家提供，但公家提 供就須有合理規範。如國內各界討論熱烈的陽光法案，就是要使政治權力與其擁 有的資源兩者間的關係更加透明化並且接受監督。另有一種看法，認為健康關係 的建立應從源頭降低選舉的財務需求。這兩種邏輯差異，會出現在制度設計的差 異上。例如，美國的選舉經費補助制度著眼於自由度與透明化的考量，是否接受 公費補助則是自由選擇的選項；而德國則是從公費補助及機會均等出發（盛治 仁，2002：246）。選舉的公費補助因此可以有多種的型態。我們分別就補助的內 容加以分類討論。稍後，我們將檢視各個不同國家的實際制度設計。

公費選舉制度以各國設計的內容，可以分補助的對象、補助的時機、補助 的方式、是否有附帶的限制、以及審核方式五方面來檢視。補助的對象可以區分 為補助政黨還是補助候選人；補助的時機則可以分為平時補助、選前補助、以及 選後補助；補助的方式可以分為直接補助、間接補助、以及提供媒體管道；限制 的內容包括是否定有經費上限、使用方式的限制、提供財務報告、以及罰則等。

另一個關於公費補助選舉制度須加以注意的是審核機關的功能。審核機關是公費 選舉是否真的達到制度所預期效果的關鍵之一。若審核流於形式、無法發揮功 能，那麼公費選舉之外，各種金錢介入競選活動或違法政治獻金將依然故我，將 浪費更多的社會資源。

必須強調的是，在各項公費補助的分類下，並非個別國家只會使用一種補 助方式，常會多項並行。以下分別就上述的制度設計的項目逐項討論說明。

（一）補助對象

公費選舉制度所補助的對象，可分為候選人及政黨兩類，近來各國政治發 展的趨勢則是傾向兩者並行。

1. 補助個人：參與選舉的是個人，所以候選人自然是補助的第一種標的。

公費補助候選人競選經費，旨在避免賢能之士因競選經費過於龐大，而 不敢參選。補助候選人為主的國家如美國及法國。

美國強調個人主義，競選也以候選人為主體，所以補助的對象是候選 人，包括初選與大選兩個部分。初選的公費補助採相對補助的概念

（Matching Funds），視候選人募得的捐款數額，聯邦政府相對給予同額 的金錢補助。所補助的捐款以個人小額為限，每人不得超過 250 美元，

或所補助的總額，則以 500 萬美元為限，這是為了鼓勵小額的捐款，（不 得超出初選競選經費總額的 50%）。大選時的公費補助則是定額補助，

由財政部於依法成立的「總統競選資金」補助主要政黨候選人二千萬美 元。

法國則由於歷史傳統對於政黨就沒有好感。於是其提供公費競選的對 象，主要是給予候選人經費而非政黨。

德國雖以補助政黨為主體，但對於在選區內得票率超過 10%的候選人也 給予補助，獨立候選人則只要得票率超過 10%就給予每票 5 馬克的補助。

2. 補助政黨：另外一個補助的對象則是提名候選人的政黨。政黨補助制 度，乃是植基於政黨具有「公共任務」的地位，如德國就賦予政黨憲法 上的責任。故國家應對政黨競選經費加以補助，但為了避免其獨立性，

又不能允許國家全面的補助。

西德聯邦政府 1959 年開始編列預算 ¹¹，以「促進政黨之政治教育訓練」

的名義，補助在聯邦議會擁有席次的政黨。1967 年制訂《政黨法》後，

對政黨的補助及經費使用的規範更為完整，此後成為公費制度的重要典 範。

西德公費補助制度被許多人視為成功的制度後，許多國家紛紛跟進。例 如：美國 1976 年開始對政黨辦理總統初選及全國黨代表大會提供經費 補助；韓國在 1993 年制定政治資金法，以政黨為補助對象；日本在 1994 年的政黨助成法，主要補助的對象為政黨。

（二）補助內容與方式

公費補助選舉的方式主要可以分為直接補助、間接補助、以及提供公共管 道三種。

1. 直接補助：係指政府直接以金錢補貼政黨或候選人的競選費用，其補助 的原則各國有所不同。一般說來，多數國家會依得票數或國會議員的席 次比來分配一定額度的公費補助，也有依得票數乘以一定金額的補助方 式，少數則也有平等補助的作法（曾癸開，2004：36）。

德國不論是補助第一票（候選人）、或是第二票（政黨），都是以得票數 乘以一固定金額來補助。

而日本及韓國是以人口數乘一固定金額的方式先編列補助金的總額，再 依其他規則分配。日本的政黨補助制度就是以得票率及席次率來決定公 費補助的分配，依議員數之比例及得票數之比例，各二分之一計算。韓 國比較複雜，先將 50%將平均分配給各政黨，再拿出 5%及 2%分配給不 達第一項規則的小黨，其餘金額再分一半，分別以席次率與得票率分配 給政黨。

美國初選的相對補助（Match Funding）是較為特殊的制度設計，視候選 人募得的小額捐款數額，給予同額的金錢補助。大選時則是採定額補 助，給予主要政黨候選人二千萬美元。

2. 間接補助：指不以金錢直接補助，而以其他方式來減低政黨或候選人的 競選經費負擔。實際的作法包括：對於選舉捐款的定額免稅或減稅、免

11 公費補助政黨制度，始於 1957 的波多黎各。（賴錦珖：2003；曾癸開，2004）

費或減價的郵寄通訊費用、一定數額的免費文宣的印發、免費或減價使 用公共房舍召開公眾集會、免費或減價使用公營交通工具等（莊勝榮，

1995：100）。例如，德國有給予候選人扣稅的間接補助規定。

法國則是由政府負擔競選聲明之海報紙張、印刷及張貼等費用。另也會 給予稅捐的優惠、政黨及黨團出版品的補助、黨團辦公廳舍的補助等。

日本公職選舉法的競選活動規定間接補助的典型，其雖無直接補助候選 人競選經費，但有給予免費交通工具，以及明信片、傳單、海報標語等 免費印刷的補助。這種類型在其他國家也日漸普遍。

3. 提供公共管道：這是指政府平等的提供各政黨及候選人向民眾做政見訴 求的管道，例如免費電視廣播時段使用、公辦政見發表會、印發選舉公 報或其他宣傳品等。

英國可讓候選人免費租用演講廳一次，供其舉辦競選活動。日本選舉法 則規定政府必須提供政黨及候選人新聞廣告時段、並廣播其政見與經歷 等。

（三）補助時機

對於公費選舉的補助時機，可以分為平時補貼或是單次選舉補貼。

1. 平時補貼：是每年按主要選舉結果計算給予政黨競選補助，直到下一屆 主要選舉，有新的選舉結果為止，再以新的結果決定下一輪的補助。

如日本及韓國。日本合於條件的政黨，得於每年一月一日至十五日內向 自治大臣提出政黨交付金之交付請求書，待預算編定後，國家於每年四 月、七月、十月、及十二月按季交付。韓國對政黨的補貼每年計算一次，

分為四等分，以每三個月支付一部份的方式付給合格的政黨。

2. 單次選舉補貼—選前支付：只是針對單項選舉的競選經費補貼。此外，

單次選舉補貼依補助時間的不同又可以分選前補助及選後補貼兩種方 式。一般來說，間接補助及公共管道的提供多是在選舉期間，如典型的 日本選舉時的競選宣傳品的免費服務。而直接補助通常以選後以得票情 況來支付為主。

較為特別的制度如美國，是選前根據候選人所募集的小額捐款數量，給 予同等的經費補助（Matching Funds），而大選的定額支付，也是選前就

已交付總統候選人。

另外，德國政黨可以公費補助可以預支申請，只要是在上屆聯邦眾議院 選舉中，選舉結果達到接受補貼要件之政黨，可以在聯邦眾議院任期的 第二年、第三年及選舉年申請，每期預支不可超過上屆補貼金額的 20%。

3. 單次選舉補貼—選後補貼：此為一次性選舉補貼的常態，大多數國家對 於政黨及候選人的補貼皆是如此，於選舉後依得票數再決定補助金額。

德國《政黨法》規定，補貼金額核定與支付，應於聯邦眾議院會期開始 兩個月內，向德國聯邦眾議院議長，以書面提出申請。

法國則須於選舉後兩個月之內把補助申請送到國家競選經費與政治獻 金委員會（CNCCFP, National Committee of Campaign Accounts and Political Funding），六個月內會有決議是否加以補助。

（四）補助的條件與限制

1. 補助門檻：通常各國會訂補助的標準來決定那些是合格的政黨或候選 人，有資格可獲取公費補助金。常見的限制規定包括政黨與候選人在選 舉中的得票要超過一定得票數、一定席次、或是一定得票率才能接受補 助。

如德國可以接受公費補助的政黨得票率必須超過 0.5%的門檻。而政黨所 提名的候選人，必須在選區獲得 10%以上的選票，以及獨立候選人必須 得到 10%，始給予補助。

日本及韓國則有以國會中是否取得席次為標準的門檻。日本規定國會議 員達 5 人以上，以及國會議員選舉得票達有效票數比例 2%以上的政黨 得以分配補助金。韓國則是以國會中是否有黨團為主要條件。

英國則是在眾院有 2 席以上的議員，或在眾議員選舉中得票數達 15 萬 的非執政黨，可以接受國會議員議席數乘以 962.5 英磅，得票數每 200 票 1.925 英磅，最高不超過 29 萬英磅的補助。

2. 競選經費上限：公費選舉補助的額度及公費使用方式是否有所限制在各

2. 競選經費上限：公費選舉補助的額度及公費使用方式是否有所限制在各