研究的緣起與目的

第一節 研究的緣起與目的

壹、研究緣起

台灣自 1991 及 1992 年相繼全面改選國大代表及立法委員，以及 1996 年辦 理第 1 次總統直選之後，從中央到地方基層的村里公職人員的選舉，無論制度或 實際的運作，可說已臻完整。但在此之前，小規模的中央民代增補選、增額選舉 及行之有年的地方選舉，已在台灣型塑了獨特的選舉文化。選舉對台灣民主化的 推動固然有功，但各界對台灣選舉的負面評價幾乎從未間斷。主要的批評來自兩 方面，一是選舉制度本身的不合理，認為我國民意代表選舉中採取的「複數選區 單記非讓渡投票制」（Single Non-transferable Voting，即俗稱的SNTV）易導致類 似「候選人容易走偏峰」、「選舉中同黨候選人相互操戈」、「選後黨紀不彰」…等 問題（謝復生，1995；王業立，2001：111）；¹二是選舉過程所涉及的龐大競選 經費問題，引起「賄選」、「有能無財之士可能望選卻步」、「當選後貪腐」之類的 批評（謝復生，1992：21；民間司法改革基金會，2005）。2005 年的憲法修訂把 立法委員選舉改成「單一選區兩票制」，希望有關第一個被批評的問題在立法委 員選舉中可以獲得改善；而對於第二個問題，社會各界一直存在有仿效西歐的公 費選舉制度的主張，希望將競選經費對選舉的影響排除在政治過程之外。只是這 些期望所指的「公費選舉」意涵不一，有待釐清。因為意涵不清，不同主張一旦 定為制度，其政治效果必然有異，更待深入探討。

台灣近年來的選舉相當程度仍是政黨或候選人之間比場面、比動員、比金 錢的競賽。雖然我們仍無法斷定金錢對於選舉結果是否有決定性的效果，但各政 黨及候選人競相投入大量金錢，選舉支出不斷增加卻是不爭的事實。龐大競選經 費引發幾個問題：首先是金權介入政治的問題。當經費來源成為各政黨及候選人 的負擔時，使得政黨或候選人依賴財團提供競選經費的需要提高，金權介入政治

1 這種批評在台灣媒體以及政治人物的評論中非常普遍。

的陰影便隨之而至；其次，競選經費需求過高，形成參選的高門檻，有錢或是有 能力募集金錢成為選舉的必要條件。對財力有限的任何個人或財務拮据的政黨進 入選舉場域的門檻升高，確實抵觸了民主政治的平等參與原則。此外，選舉經費 過度支出也造成社會資源毫無意義的浪費。因為這些考量，有論者主張為降低金 錢因素對於選舉的影響力，除應對政治獻金、選舉花費予以合理限制及修改選舉 制度外，對於強化公費選舉或政黨補助制度，也應採取更積極的作法。²本研究 旨在回應這樣的呼籲，欲對通稱的「公費選舉」制度，進行深入的政策研究。

我國對選舉中的政黨或候選人提供經費或實質的補助的「公費選舉」於 1989 年增額立委選舉以及北高兩市議員選舉開始實施（莊勝榮，1992：107）。不過「選 票補貼」制度只是「公費選舉」制度的一部份。依照我國現行法律，台灣的公費 選舉制度的內容還包括包括「公辦政見發表會」、「辦理政黨電視競選宣傳」、「印 發選舉公報」、「補助競選費用」、「對選舉經費捐助的稅賦優惠」等幾方面。這樣 的安排仍然引發一些社會改革團體的批評，認為選票補貼的方式只針對已經當選 和得票數在當選票數一定比率以上的較強勢候選人補貼，意即只是幫助強者。選 舉實力弱的人則因為無法累積資源而更沒有機會（中國時報，2004.03.10）。這與

「公費選舉」鼓勵公民參政的理想背道而馳；再者，目前我國法律對於政治獻金 的限制效果仍然不彰，選舉行政及監察機關對於選舉經費使用的查核能力不足，

許多不公開的選舉金錢往來事實上無法有效管理；此外，由政府編列預算補助選 舉，形成政府財政一個重大的負擔，而政黨及候選人參與選舉由全民共同支付費 用，全民支持的程度應該有一個什麼樣的界限？這些問題都需要有系統地檢討，

並且擬出對策。

貳、研究目的

本研究最主要的焦點在於探討公費選舉制度在台灣的運作是否有更進一步 改良的空間。本研究計劃首先將參考英國、美國、法國、德國、日本等民主先進 國家對於公費選舉之規範與行政經驗，同時也蒐集其他各國之公費選舉的內容，

歸納出公費選舉制度的各種形式。依據對這些不同設計的精神的瞭解，並配合本

2 例如：「全國產業總工會籌備委員會」（生命力報導，1998）、「改造國會行動聯盟」（大紀元，

2003）、「百萬廢票行動聯盟」（中國時報，2004）、「反貪腐行動聯盟」（民間司法改革基金會，2005）

等，都曾提出很籠統的「公費選舉」的訴求。至於具體的主張為何，均未見規劃。

國需要，選擇其中適用於我國制度的部分，作為改進制度的依據。其次，本計畫 將針對國內競選過程中，對於金錢依賴的程度日益提高，導致政黨或政治人物受 制於有力之財團或利益團體，並使得參選門檻過高，違反民主政治公平參與之原 則等現象加以檢視，蒐集產官學各界之意見，提出檢討及改善方向。最後，本計 畫也將檢視國內的政治環境及相關法令，探討全額公費選舉制度在台灣之適用 性，相關配套措施等，提出具體可行之建議，作為將來政策決定的參考。

具體而言，本研究計畫有下列諸目的：

（一） 分析各國公費選舉制度之類型

以美、英、法、德、日、韓等國為對象，分析這些國家公費選舉制度 的設計以及其中若干國家制度實際的運作。這樣的分析應該可以大體 把世界各國主要的公費選舉制度類型找出。對這些類型的比較分析，

可以有助於我國公費選舉制度的改進。

（二） 檢討台灣選舉過程中金錢影響力問題；

本研究希望透過對參與選舉的政治人物的訪談，可以大致瞭解選舉過 程中金錢影響力的性質、大小以及對民主法制造成的傷害為何。這些 問題在文獻中已經被討論得相當多。在文獻的整理之外，本研究也將 加入一些台灣的實例佐證。

（三） 歸納台灣現行公費選舉制度的特徵及運作現況；

根據本研究對其他國家制度的整理與分析，從制度面比較完整地檢討 台灣現有公費選舉制度的特徵。本研究也將制度運作的情形，作簡單 的統計分析。這些分析可幫助於瞭解我國制度的設計與制度目標有什 麼差距？有什麼可改良的方向？

（四） 探討公費選舉制度在台灣之適用性；

對其他未在台灣採行的公費選舉措施的可行性作分析。

（五） 提出對現行公費選舉制度之改良建議。

根據以上的分析，綜合提出對現行制度的應興應革的建議。