現行制度的利弊分析

綜合法制面、執行面、以及各界的評論意見，筆者將以第一章所提出的利 弊分析標準，來檢驗我國的制度是否有達到公費選舉所要達成的功能，以及是否 有遭遇到困難。

壹、正面效用

在正面的效用方面，我國公費選舉制度的採行，有沒有達成以下的功能？

1. 防止財團壟斷選舉、金權政治：就法制面而言，不論是過去在選舉法規 中的規範，或者是《政治獻金法》中關於捐款的來源、個人及團體捐款 額度、整體競選經費上限，對於競選經費使用應列收支帳簿，選後的結 算申報等，皆有明文的規定。也就是說對於經費的來源、使用、及申報 的過程皆希望加以規範。

可是就執行面而言，實際參與選舉的候選人其實多認為現今的選舉花費 已漸漸超出其負擔能力，最大的問題來自選舉文化中，相關活動與各項 文宣廣告品過於浮濫，迫使其競選經費需求必須逐次提高。

而社會上的改革團體則以為現在的選舉其實較傾向金錢遊戲，所以希望 推動更廣泛的公費選舉制度，改變高成本、高花費的選舉文化，來降低 金權政治形成的可能性。對民眾而言，則有大多數（75.2%）的民眾認 為現行公費選舉制度不能防止財團介入選舉。

由上述現況的討論看來，我國現今的制度，某種程度上並未達成防止財 團及金權介入的目的。

2. 落實公民參政權平等：基於公平參政權的概念，除年齡、居住時間等基 本限制外，選罷法規對於參選人的資格並沒有特別的規定，以使人人都

有參選的條件。但由於競選經費的昇高，使具有財務優勢的候選人，因 坐擁資源而佔盡優勢，造成的變相參選門檻問題。如三成八左右（37.9%）

的民眾就認為「有錢就能當選」。

我國公費選舉制度在立法時，的確具有補貼候選人的經費，以免有才無 錢之人望之却步的想法（莊勝榮，1992；賴錦珖，2003）。但考察實際 上的執行，競選經費日益提高形成進入門檻己然成為問題。

就法制面而言，我國現制直接給予候選人補貼的部分，由於是事後才給 予「補貼」，一般候選人皆回應實質幫助並不大，錦上添花，杯水車薪，

亦有認為保證金制度是一個更為嚴重的進入門檻，將無經濟能力者排除 在外；至於選舉其間的間接補助，目前我國制度只有減免稅賦之設計，

其他如免費宣傳品、郵資、演講會場提供、免費或減免交通工具等並沒 有提供；而提供公共管道部分，電視競選廣告在大型選舉較受重視、公 辦政見會效果有限，最普遍也最為人民所了解的選舉公報，雖然提供了 最基本之候選人學經歷資料及政見的刊登，唯參選人多認為型式單調，

送達選民的時間也太晚。

如此看來，在落實公民平等參選的權利方面，其效果似乎有待強化。

3. 促成政黨良性發展：為健全政黨政治先進國家皆會設計相關的制度，其 中與公費選舉精神相關的，就是依其受選民支持的程度，來補助其政治 活動經費，包括競選經費及一般黨務經費。我國的制度設計也已顧及此 一層面，依立法委員選舉的政黨得票情況，每年編列預算給予政黨平常 性的補助，這應該對政黨平日工作之運作提供一定幫助。

唯小黨目前仍有被邊緣化的危機意識，如台聯就力主推動公費選舉，台 聯黨團的選罷法修正案則是加入公費選舉的概念，主要是選舉中要由國 家來負擔媒體宣傳的經費，包括平面、電子、電視。希望由政府來主導 辦理選舉過程，維持民主社會的多元意見的多元發展。

但基本上，目前只要政黨得到一定選票支持（得票率超過 5%），就可以 得到依選票數的經費補助，而且是每年為之。對於政黨的良性發展有正 面的幫助。

4. 發揮政治教育功能：目前的選舉文化，如同立法委員簡錫堦等人所提：

「公職人員競選其間之相關活動與各項文宣廣告品過於浮濫，造成環境

污染、噪音繁雜與景觀紊亂等現象，競選經費更是逐年上升，嚴重浪費 社會成本，為人詬病」。又「高成本、高花費的選舉文化，不但影響多 數候選人的專業政見之研擬，亦容易形成政商掛勾、黑金黨權等情事。」

在此情況下，如何能覺得選舉可以發揮政治教育的功能。

多數的民眾（79.0%）候選人認為在當選之後，會想辦法賺取各種的利 益，來支付選舉的開銷。在此認知下，對於政治的清廉自然無法有信心，

也無法使民眾信賴政治及政府。

而我國現在的公費選舉制度，由於僅重視補助，對於規範部分較無著 墨，自然也缺乏導正政治發展、發揮政治教育的效果。

貳、執行障礙

在執行的困難或障礙方面，目前公費選舉制度的實施有沒有發生以下困 難？

1. 造成政府財政支出負擔：我國的競選經費補助是視得票數多寡，再乘一 定額為補助金，為視投票率好壞而浮動的金額。由歷屆的統計資料看 來，支出相當的穩定，所佔政府年度總預算比例也不高，應不致負擔過 大。

再者，就我國在公費補助上的規定而言，就整體花費而言，與各國相比，

其所花的政府財政支出其實並不算多。我國的制度規定之支出雖較定額 制為多，但與選舉總人口數乘以定額之總額支出，似還有增加的空間。

唯此增加或可不必用以直接補助，可以思考使用於增加間接補助的內 容、以及優化公共宣傳管道之提供。

2. 發生補助的不公平：有部分的論者認為現行公費補助制度只在補助領先 者，更有論者以為目前的事後補貼競選費用僅為錦上添花，不如改為事 前補助，讓候選人用於購買電視時段，或其他郵寄、交通、政策研究等。

唯此問題仍待進一步的規劃政策方案，有許多執行上的問題必須克服，

以現制而言，在公平性方面似較無爭議。可以考慮改進之處，或許是若 未來朝向每年提撥固定預算進行競選經費補助之規劃，可以優先提撥部

分，對公平性加以補強。⁴⁰

3. 導致政府主導競選過程：因為政府提供了競選經費的補助，以及籍公共 管道的提供，有時會附帶許多限制的條件，甚至主導操控競選過程，阻 礙候選人自由表達意見、爭取選民支持的空間及管道。

我國雖有公費補貼及提供公共宣傳管道的制度設計，但對於附帶的限制 卻相對較少，一方面讓候選人之競選活動幾乎完全自由、不受限制，但 另一方面則造成候選人間惡性競爭，實際競選經費不斷提高。

我國目前的公職人員選舉經驗，一般的百姓對於選舉制度的公平性，信 賴度頗高；而最少這個遊戲規則也是必須透過民意機關制訂，政府只是 依法辦理，所以沒有所謂的政府主導選舉的疑慮，反而是需要政府去執 行制訂的規範，來抑制競選經費超支使用的奇怪現象。

4. 出現公費選舉確實執行的障礙：整體而言，在直接補助方面的執行， 這 幾屆的實行經驗，基本上沒有什麼問題。但對於競選經費的查核，由於 需要專業性的人員進行，目前的選務機關似乎沒有足夠的能量進行實質 查核，是故在申報部分是由候選人自行呈報，並在決定經費的報銷項目 上有很大的自主權，對於申報資料也只進行形式查核。未來轉由監察院 執行，並引入會計認證制度，效果有待評估。

另在補助項目的執行，候選人普遍認為公辦政見會的效果不彰，或許可 以考慮全部轉為電視政見問答會，但其執行成本可能過高，有待進一步 規劃；選舉公報會透過行政體系送到家家戶戶，目前是提供民眾瞭解選 舉的重要管道，八成二民眾知道「印發選舉公報」，其認知程度也是在 其他公費選舉制度中最高的。唯其內容與型式宜加以活潑化、以及候選 人個人化，數位化網路版本、編排成冊的設計、自由設計的內容都是應 該考慮的方向。

40 如韓國的公費補助制度，就在每年固定額度的補助金中先提撥一半，平均的分配給合格的政 黨。不過，這個制度仍有相當爭議，如德國本來為了平衡大黨與小黨之間的競爭，有「機會均等 條款」來補助每個政黨。但此做法在 1992 年被聯邦憲法法院宣告違憲，予以廢除。