公費選舉制度的倡議

選舉需要經費，由於時代的改變與選舉方式的進化，現代的競選活動對於金 錢的需求又日益龐大。在選舉過程中，候選人與政黨為了要宣傳政見、爭取選民 的支持，要從事許多包括籌設競選辦公室、部署基層組織、舉辦各種造勢活動、

向選民散發政見文宣、購買媒體廣告等等競選活動，必然要動用許多人力、物力 的支援。政黨及候選人想要取得這些資源，通常需要為數頗巨的資金。選舉的競 爭越激烈時，競選經費的需求就會越龐大。

每到選舉，如何籌募經費總是候選人第一個要解決的問題。很現實的一個 經驗是：經費短缺的人，常常是敗選的一方。自 1974 年以來，美國的總統選舉 多半是由籌募到較多競選經費的候選人當選（轉引自盛治仁，2002：238），如 2000 年的美國總統選舉，共和黨總統候選人布希在 1999 年 9 月前便已募得五千 八百萬美元，是對手當時副總統高爾二千五百萬的兩倍之多，結果是布希贏得總 統寶座。³我國的情形應該也不煌多讓。前總統李登輝逾 2004 年在南台灣為台灣 團結聯盟提名之立法委員候選人站台助選時，公開透露其在公元 1996 年參選首 屆民選總統時，動用了二十五億元的經費，遠遠超過當年國民黨於選後向中央選 舉委員會申報的二億九千萬元（人間福報社論，2004.12.04）。如果候選人為了勝 選，進行賄選，競選經費就必然膨脹。這些因為賄選支出而當選的公職人員，因 為選舉付出的金錢，一方面會設法向可以靡補的財源出處做出政策選擇上的妥 協；另一方面，這些政治人物會在職位上藉權力來牟取經濟利益，以填補其競選 時的資金付出，並為下次的競選預作資金準備。這正是論者所詬病的金錢影響政 治的一面。至於演變成財團甚至黑道介入權力的政治亂象，也是常有的事。

競選經費過於龐大，對民主政治的品質有負面的傷害。首先，這等於變相

3 2004 年美國總統大選，由於雙方勢均力敵，競爭愈激烈，手段也愈卑劣，競選活動規模之龐 大，遠逾往昔，估計所花費之金錢，超過四十五億美元。

提高參選的門檻，會使具有能力而無經濟基礎的人被排除在選舉場域之外，無從 行動委員會（Political Action Committee, PAC）⁴，可以很有效的影響國會議員投 票，其做法是讓支持其法案的議員下次可得到選舉經費捐助，而對於不支持的議

這樣的訊息，主要目的雖然是想要影響民眾對陳總統的觀感進而進一步影響選 可以控制競選花費的膨脹。（Mayer, Werner and Williams，2006）

當代自由主義學者羅爾斯（John Rawls）也曾為公費選舉制度的功用，提供 了哲學性的思考基礎。羅爾斯的正義第一原則，揭櫫了一系列基本權利與自由；

他也強調，這些權利與自由具有優先性，不容資源分配的要求（也就是正義第二 原則）來凌駕。但是在這些自由與權利之間，羅爾斯特別要求政治的權利與自由 必須具備「公平的價值（fair value）」（錢永祥，2003）。羅爾斯認為，對於重視 參與的民主政治而言，除非政治自由權能保有「公平的價值」，否則正義的制度

候選人並非基於政治理想，而純粹是希望藉由選舉達到個人宣傳目的，所耗費之 社會成本與行政資源由全民負擔，其實有失公平。又如果因為門檻不在，參選爆 炸致選項繁多，也將影響選民判斷與圈選，甚至造成投票意願降低。結果與提高 政治參與的期待不符。

其次是關於意見表達的限制，這個討論可以由美國 2001 對McCain-Feingold 法案的爭議看出，這項法案的主要希望限制「軟錢」（soft money）⁸。但反對激

Commission，是美國管理競選經費的獨立機構)政黨利用這些捐款在媒體(特別是電視) 宣揚支持 某些議題，或稱讚候選人，但不會明白要選民投給某候選人，但這實際上是和某些候選人互相唱 和；2002 年通過《跨黨派競選改革法》（BCRA）後，「議題鼓吹組織」（Issue Advocacy organizations）

變成軟錢一個轉進的機構，各政黨活躍份子為了規避 BCRA，多半另外成立了一些名義上與政黨

金（第 25 條修正），必須具名及登載住址」，卻仍難避免對政黨匿名捐贈的現象。

10另外在 1990 年代之後，德國基民黨(CDU)陸續爆出的政治獻金醜聞，相當程度 與基民黨執政期長達 16 年有關（吳東野，2003）。若無法有效遏止政黨或候選人 的不當募款，就算以公費給予競選經費的補助，在原有的龐大經費中再加一筆可 運作的資金，對減少金錢影響幫助不大。若無法禁止或減少政黨或候選人為籌募 競選經費而向企業進行不當募款，無法降低相互運用大量競選經費打選戰的惡性 循環，當然也無法造成鼓勵經濟弱勢者參與公職選舉，促進平等參政的目標。再 者，為了平息關於公費補助分配方式的爭議，各國常見的做法就是以政黨得票率 或是候選人得票結果為基本分配標準，依得票比例分配。其結果得票多的大黨或 候選人受惠較大，形成只是幫助強者，阻卻弱勢，完全與「公費選舉」鼓勵公民 參政的理想背道而馳。

第四是執行成本的問題。這可以分成幾個方面來討論，首先是公費選舉制 度應負擔社會成本到多少的問題，現代選舉日益複雜，所需的經費也與日增長。

若制度無法有效降低實質競選經費，對於政黨或候選人的補助將會成為國家財政 嚴重的負擔。雖然有不少國家訂定固定補助總額，但這些總額與候選人的實際選 舉花費必有落差，那麼公費補助的目標是否可完全達成也值得懷疑。政黨及候選 人在面對公費補助與實際競選經費的落差問題時，有可能就把向民間募款的工作 化明為暗。而要確實要求競選財物的完全透明，又相當困難。所謂「公費選舉制 度」需要考量多方面的補助內容、接受補助者的使用方式、競選經費上限的嚴格 限制、審核機關的建置、以及執行查核成本等。公費選舉制度，因此不是一個單 純的選舉制度設計的問題，還須要有其他制度的配套，才能奏功。