第四章 理想與現實的拔河：巷弄站的推動經驗
第五節 共享的動機
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人員問題，因為我是覺得中央政策在改變，他們光是要因應中央的政 策，社會局那邊就一直在調動，…。（C6-3:99）
參、小結
政策規劃及執行應透過各利害關係人間的面對面討論、共享理解、累積「小 贏」的中介成果、發展對過程的承諾，建立以信任及合作為基礎的關係，然而在 實務上往往會陷入「知易行難」的困境，例如：各利害關係人間的信任建立相當 費時，需要有「長期的承諾與投入」才能夠達成協力的效果，且若各利害關係人 間曾有「彼此對抗的歷史」（prehistory of antagonism），則必須考量信任建立所需 的時間成本，並判斷出必要的時間成本（Ansell & Gash, 2008）。從訪談資料發現，
多數單位認為關懷據點的業務很明確，可是C 據點跟 C+一直在滾動式修正，「所 以原則上我們是以關懷據點為主，然後再加上社會局説C 是什麼，就加上去，可 是坦白説，我們後來發現一件事，原來中央現在設定的C，就是關懷據點加上預 防延緩課程，這是很奇怪的事情。（C6-3:274）」總括而言，從試辦到現在，中央 對於巷弄站要長什麼樣子、功能是什麼，尤其在運作機制等目標規劃上，似乎沒 有長遠的想法，如此一來，也讓民間單位認為「政策上軌道是不可能的」，因為 其仍持續地「邊走邊修」，很多潛在問題也還没有浮出檯面。是以這也使得多數 受訪者無奈表示，對民間單位影響最大的當然就是補助經費多寡，只要經費沒有 太大的影響，也僅能被動地依中央政策執行。
第五節 共享的動機
政府和非營利組織以各種正式和非正式的途徑進行互動，以滿足公共需求、
完成共同議程，或競逐何謂可追求的共善（Gazley, 2008：142）。互動過程中建 立信賴基礎非常重要，那麼受訪單位與地方政府合作一段時間後，會如何詮釋彼 此在契約關係下的共享動機？共享動機乃由相互信任理解，內部合法性和承諾所
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組成的自我強化循環（self-reinforcing cycle），Emerson et al.（2011：13-14）也以 Ansell 與 Gash（2008）的協力要素：信任建立、對過程的承諾與投入、共享的 理解作為呼應37，強調此等皆為側重協力動態中人際與關係的要素。
壹、相互信任與理解
信任已是協力公認的必要條件，如 Emerson et al.闡釋之「相互的理解」
（Mutual understanding），有別於 Ansell 與 Gash 定義「共享的理解」（shared understanding）為一組共同的價值或目標，其解釋為是一種理解、尊重他人立場 和利益的能力，即使可能沒那麼認同。就受訪縣市的監督管理來看，執行經費監 測的力道更甚於契約所規定之品質監測，多少凸顯Kelman 於 2002 年點出「行政 契約往往在簽約後，容易忽略後續契約管理」的問題，因此公共服務品質多端視 管理者的契約管理品質（Van Slyke, 2006：158）。但由於巷弄站為較新穎的制度 設計，經承辦人員進行需求評量，檢視服務提供者的供給水準，了解他們需要時 間摸索服務內容，「因為一定很多服務不可能一步到位，不管長官要求說趕快人 數什麼的，然後就沒辦法這樣子啊，單位有他的困境啦…。（G1-4:104）」換句話 說，在資源連結上並非一蹴可幾，若要永續經營，民間單位需要人力資本、社會 資本、經營資本的有效經營策略，是以在彼此的角色關係上，地方政府希望以鼓 勵的態度提供必要的協助，不論是透過正式的聯繫會議或非正式的 Line 群組，
無非希冀透過緊密的互動聯繫來建立夥伴關係（G1、G2），且只要沒有過去不好 的紀錄，行政單位基本上不會介入（F1、C7、V1）。由此可知，巷弄站本身的任 務性質、組織聲譽、過去與非營利組織建立的合作基礎等，或許是減少正式控制 的重要因素。
在協力過程中地方政府與C 級單位不斷調整雙方的任務與期望，就民間單位 來說，整體而言多表示不論中央或地方政府都已努力在推行長照2.0，也感受到 公部門對於會阻礙協力的困境提出不少構想，滾動式修正決策儘管沒有達到十全
37 Ansell 與 Gash（2008）的協力要素。
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十美，其實多也願意配合公部門，如受訪單位C6 說：「跟公部門唱反調没有好處，
那我們願意去理解公部門為什麼這麼做？可是如果太機車，都在雲端指導下面，
我 會 跟 他 們 溝 通 ， 目 前 來 講 跟 桃 園 社 會 局 溝 通 ， 他 們 就 會 做 一 些 協 調 。
（C6-4:268）」也有不少單位表示，輔導員在實地查看的時候並不會給予過多的 壓力或刁難，如果有疑問也可以隨時透過 Line 詢問承辦人，互動如朋友一般。
而對於持不信任態度者的意見，我們更應以作警惕之用，渠等認為，政府沒有在
「倡議」與「諮詢」的角色中取得平衡（C1、C2、C3、C7、F1、V1），也就是 在動員民間參與時態度熱烈，但在反饋問題後卻未獲得有效回應或積極解決，使 得單位不禁感慨，「其實民間的力量應該是助力，而不是你要來告訴民間說你要 自己負責，我們也可以不用接對不對？（C3-4:20）」希冀行政單位能持續自我鞭 策、檢討改進，在民間反饋意見上減少僵化或冷漠的官僚習氣，強化與民間單位 協調對話的能力，以減少執行上的阻礙。
…嗯因為一定很多服務不可能一步到位，不管長官要求說趕快人數什麼 的，然後就沒辦法這樣子啊！單位有他的困境啦，那村上春樹不是說我 們要永遠站在雞蛋那一邊，社工要站在雞蛋那一邊對不對，要站在弱勢 的這一邊去想事情啦！（G1-4:104）
我就覺得你其實民間的力量應該是助力，而不是你要來告訴告訴民間說 你要自己負責，我們也可以不用接對不對？但是在那個過程裡面，你沒 有把這樣的思維放進去。（C3-4:20）
目前我覺得社政的管理方式很好啊，真的有站在想幫助我們的立場，因 為其實你跟我們是很好的夥伴關係當然成效才會好，對於中央給你的目 標才能達到，我會覺得說社政部門他們的認知是有的，對我們是非常客 氣尊重，也會立即處理回答問題。（C8-4:212）
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貳、內部合法性與共同承諾
在建立相互信任與理解後，協力參與者同意在合作中彼此是信賴、可靠的，
並具有相容與互賴的目標與利益，則可能進一步地支持、激發彼此在協力中的「內 在正當性」，進而產生共享承諾的聯繫，使參與者跨越組織、部門、管轄邊界，
朝同一條道路邁進（Emerson et al., 2011：14）。但從受訪者言談中發現，公私雙 方即使有一定的目標與信任基礎，對於執行時的關注層面仍不同，加上對政策變 動的不確定感，多少影響共同承諾的建立。分述如下：
一、C 單位為達服務成效而付出過多「單向的投入」
成功的巷弄站究竟長什麼模樣，是需要多方面觀察的，而受訪單位多認為政 府是以「先求有」的態度來追求服務成效，亦即只側重服務人次，而服務內容與 品質往往是較欠缺的一塊，也一定程度呼應黃源協、蕭文高（2006）所言，地方 政府的契約管理內容主要還是以輸入及輸出面為主，較少涉及品質與成果的面 向。如有單位表示：「我覺得民間單位去承接是可以啦，但是你要看他承接內容 做的是什麼，因為這是很難在紙本上看到的東西，像我們是每天都排課程有互動 的。（F1-4:120）」但陷入管理兩難的是，行政執行單位在被要求短期內達標的情 況下，也只能「轉嫁」民間單位提供更多的服務與績效，如此的「量化競賽」給 予單位莫大的壓力。如一開始健康促進課程是C 據點的服務項目之一，有單位表 示：「可是我們做了半年之後，又加了一個預防延緩，而且還強迫我們一定要參 加，本來是說希望並鼓勵我們參加，可是大家看一看卻沒人參加，後來就強迫式 的要每個Ｃ單位都要參加。（C7-4:144）」
二、滾動式修正：關於2019 年度關懷據點與巷弄站的整合
社區照顧關懷據點與C 級巷弄站的功能相似，因此 2019 年度起將 C 級巷弄 站及預防延緩失能計畫，納入社區照顧關懷據點輔導機制，也就是成為「社照C」。
公部門代表G1、G2 表示，政策用意是不要再把長輩區分為衰弱或失能者去巷弄 長照站，健康與亞健康者去社區照顧關懷據點，因為什麼叫做最好的長照，就是 盡量發揮預防及延緩失能的功能以延長健康長者的身心狀態，而社照Ｃ據點除了
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是在設置原則上，以「擴增新據點以未設置據點之村里為限」38；三是考量據點 永續經營與社區長輩社會參與之習性，「據點設置以里辦公室及社區發展協會優 先，人民團體次之」。所以未來的整合原則為輔導現有社區照顧關懷據點與Ｃ級 巷弄站轉型，並且輔導「不符合 2019 年補助資格的小型機構」、「無意轉型辦理 關懷據點服務的舊C 站」予以退場39。公部門G2 進一步解釋：
如果那個地點原來就有據點的，那基本上不重覆，可是他如果說這個地 方有一個據點，跟有一個我們舊的C 點，那因為我們要輔導轉型，據點 我們要輔導成C，可是原來的 C 點我們要保留他，所以我們也要輔導他 成為據點，那這種情況之下，我們是允許有2 個單位，可是你說第三個 其他單位要進來，可能就沒辦法了。（G2-4:56）
如此一來，Ｃ級單位的不滿或疑慮有以下幾點：
(一) 首先，政策變動頻仍再次帶來行政作業上的困擾，也更加嚴格稽核服務數 量，如此除了增添部分單位的執行壓力，恐也流失志工人力，導致撤點停辦。
受訪單位 V1 指稱 12 月初召開說明會後，同里的東光社區發展協會決定退 場，「他們是做得很好的單位，在東區是第一批的Ｃ單位，但為什麼考慮退 場？因為他們過去就是很配合，據點的時候也去做加值計畫，你要Ｃplus 我 也plus，可是弄到志工會叫啊！」但受訪單位 C6 針對服務數量表示，2018 年規定C 據點平均出席率每天約有 10 個以上長輩出席就達標了，「我們的
受訪單位 V1 指稱 12 月初召開說明會後，同里的東光社區發展協會決定退 場，「他們是做得很好的單位，在東區是第一批的Ｃ單位，但為什麼考慮退 場？因為他們過去就是很配合，據點的時候也去做加值計畫，你要Ｃplus 我 也plus，可是弄到志工會叫啊！」但受訪單位 C6 針對服務數量表示，2018 年規定C 據點平均出席率每天約有 10 個以上長輩出席就達標了，「我們的