第一章 緒論
第四節 研究問題
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度成為政府的承諾更為重要。
但或許我們都對於「實際的社會圖像遠比理想來得複雜許多」，彼此心照不 宣，誠如王增勇（2009）所言，當民間社會福利服務組織取得政府部門的福利委 託，美其名是夥伴關係，但實質上從社福組織的登記立案、招標競爭、聘用人員 的學經歷、標準化的服務流程、收案標準、服務區域、績效指標，乃至組織內部 的經費核銷，還有平時的個案服務紀錄、督導紀錄等，都必須服膺於國家機器統 一制訂的規訓治理細項。因此這個契約文化下所包裝的夥伴關係，是否造成長照 服務單位的實務工作現場有任何的質變？再者，公私部門基於動機差異所產生的 溝通障礙、侷限甚至封閉民間參與決策甚或意見回饋的管道，進而這種未全面開 放的政策回應，是否會影響號召、動員民間單位的專業參與？抑或契約規範逐漸 消耗民間單位的服務量能？上述對於實務發展而言至關重要，因為如此一來，公 共管理者須嚴肅以對的問題將會是，如何激勵個別組織加入、或是維繫長期合作 的意願。另就理論層面而言，在探究哪些因素影響協力網絡與形塑架構之際，也 進而聚焦夥伴關係的穩定性、協力成果。有鑑於此，本研究目的為：
一、聚焦社區整體照顧模式中的C 級巷弄長照站，非營利組織的參與能量如何？
亦即關於決定是否參與協力，以及投入多寡的關鍵考量。
二、以公私夥伴關係角度一窺社區整體照顧的網絡，並評估其協力成果。
第四節 研究問題
查究長照 1.0 的狀況與檢討，簡惠娟、莊金珠、楊雅嵐（2013：8）表示在 引進民間參與方面，採取補助經費、檢討法令等策略提供協助，以結合民間力量 與減少參與障礙。衛福部（2016）亦指出長照 1.0 主要的制度、服務輸送體系等 由政府規劃掌舵，例如各地方政府多採「委託」或「補助」的方式結合在地單位 推動長照服務，至於其經費的支付系統，是由地方政府研提長期照顧整合型計 畫，並由中央主管機關逐年進行審查補助，地方政府再利用與民間機構簽訂勞務 採購合約或計畫型補助等方式，鼓勵民間單位參加以增進轄內量能。然而在上述 合作框架下，是否有助於達到平等互惠原則？相關研究如黃榮源、陳郁函（2018）
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指出在「委託」的型式與架構下，較難營造協力夥伴關係。亦有民間單位認為過 去政府與民間建立的是「採購關係」，呼籲若要順利推動長照2.0，除了要解決行 政效率的問題，還要重新定位政府與民間的合作關係 8。因此在 2.0 上路初期，
政府囿於舊有的招標制核銷程序過於繁瑣，常造成服務提供單位資金周轉的壓 力，遂向全民健保取經，將原有的委辦、招標模式改為特約制，也就是長照提供 者在檢具特約簽訂所規定的文件與資料後，可向直轄市、縣（市）政府提出簽約 申請9。
那麼即使政府宣示以公私協力策略佈局，並透過各種機制挹注資源以助長民 間參與及發展，看似仍保有層級節制的合作關係，是以本文初步認為，若以學者 Kernaghan 以「權力」為基礎區分夥伴類型，較偏向「操作型協力夥伴關係」
（operational partnership），即公私雙方只有工作分攤，並無權力分享，且權力只掌 握在擁有優勢資源的一方。那麼我們不免憂心，愈仰賴政府資源的非營利組織所 可能形成的對外依賴傾斜，將會影響服務據點的自主性或永續運作的服務能量。
除此之外，「滾動式決策」初衷是為了真正了解要如何配合本土民眾的意向，彙 整、修正意見以凝聚共識，但制度邊走邊改，優點是擁有邁向理想的行動力，但 另一方面也陷入「以明確的政策目標（社區在地老化），走向不確定執行手段」
的窘況。換句話說，不論是社區整體照顧模式的修正、契約的形成或修訂，都可 能影響公私部門間的互動關係。
最後，由上述一窺協力關係的定位：首先，契約遂成為公私協力在責任義務 關係的重要互動媒介，即使委託代理與公私協力存有大相異趣的理論假定，但形 式上皆透過契約—無論是委託契約、補助契約或計畫、特約簽訂，以合法化雙方 的協力角色與互動關係。如此一來，觀察長照協力網絡時似乎可從兩個層面來 看，一個是檢視長照服務契約委外的實際現況，以及地方政府與非營利組織的互
8長照薪資低缺人力 盼改變政府採購法（2016 年 12 月 10 日）。中時電子報，取自：
http://www.chinatimes.com/realtimenews/20161210001167-260405。
9可參閱直轄市、縣(市)政府辦理長期照顧服務提供者特約簽訂及費用支付作業要點。
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動合作與互信互賴。易言之，我們關注由政府發起（government-initiated）的長 照2.0 社區整體照顧模式，並與非政府相關行動者（non-governmental stakeholders）
合作的過程：就宏觀面，檢視參與行動者的動態（dynamics）—在政府回應政策 議題的過程中，所進行的正式與非正式溝通協調如何影響協力網絡；進而在微觀 面，關注政府什麼事情做對了，或欠缺深思熟慮，左右了非營利組織的承接意願 與服務量能？具體而言研究問題如下：
一、政府規劃推動的社區整體照顧模式，如何影響C 級服務單位的經營管理？
二、在地方政府與受託單位的契約關係中，哪些規範內容可能阻礙參與意願？哪 些則能增進參與誘因？
三、對於承接 C 級的服務單位而言，與公部門保持長期夥伴關係的關鍵考量為 何？
四、目前滾動式修正成果是否有助於C 級單位未來的合作意願？
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