契約關係下非營利組織與地方政府夥伴關係的探討—以長照2.0巷弄長照站為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 契約關係下非營利組織與地方政府夥伴關係的探討—以長照政 2.0 治巷弄長照站為例. 大. 立. ‧ 國. 學. The Partnership between Non–profit Organizations and Local Governments under the Contractual Relationship：A Case Study. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. of Long-Term Care Stations. Ch. engchi. i n U. 指導教授：傅凱若研究生：陳佳彣. v. 博士撰. 中華民國一０八年六月. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(2) 摘要巷弄長照站為長照 2.0 社區整體照顧模式中新穎的制度設計，尤其 2018 年希冀透過簽訂「特約契約」，以「重新定位」與民間長照服務單位的合作關係，顯示在方案補助計畫與特約制下的巷弄站，契約已成為公私協力的重要媒介。本文旨在聚焦契約關係下，非營利組織的參與能量如何，即探究哪些規範可促進參與誘因，抑或消耗服務量能，進而影響協力動態中共享的動機等，並以夥伴關係角度評估其協力成果與維持夥伴關係的關鍵考量。、「服務涵蓋率」與「給在研究方法上，本文採強度抽樣，依「資源布建數」. 政治大. 付支付審核撥付費率」等標準，選擇整體表現良好的桃園市與臺南市為研究地. 立. 區，並與公部門、民間單位共計 13 位受訪者進行訪談，以瞭解第一線執行者於. ‧ 國. 學. 2018 年的推行經驗。. 研究結果發現，在共享的願景下，參與者呈現偏好的目標與手段皆略有不同. ‧. 的對立模式。經互動磨合後，在政府同樣嚴格控制財務與法規的情況下，就彼此. sit. y. Nat. 溝通與接觸程度來說，雖然解決反饋問題的成效有其限制，但溝通往來日趨密. io. er. 切。在協力過程中，地方政府與民間單位實則也不斷調整雙方的任務與期望，就民間單位而言，滾動式修正決策儘管沒有達到十全十美，其實多也願意配合公部. n. al. Ch. i n U. v. 門，也取得一定程度的合作默契。惟目前契約提供較薄弱的參與誘因，尤其「補. engchi. 助項目與額度不足」、「未建立暫付機制」與「核銷繁瑣」為未產生誘因相容之處；然而地方政府在平衡「契約彈性」與「監督服務品質」方面，則有利於尚在起步階段的單位投入，也一定程度反映正式與非正式契約的互補有益於夥伴關係鞏固。最後，「資金因素」確實為維持長期夥伴關係的重要誘因，但僅依賴物質誘因無法造成協力的良性循環，或促使非營利組織更高水平的投入，尚要將非物質資源因素的「減少政策修正幅度」、「服務的心態與使命」等納入考量。. 關鍵詞：夥伴關係、契約管理、長照 2.0、巷弄長照站 II. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(3) Abstract Neighborhood long-term care stations are a novel institutional design in the Long-term Care 2.0 – Comprehensive Community Care model. In particular, since the government hopes to “reposition” the cooperative relationship with the long-term care units in society through signing “authorization contracts” in 2018, it has become evident that contracts have become an important medium in public-private collaboration for the neighborhood stations under the project subsidy scheme and authorization system. This paper aims at the participation capacity of non-profit organizations under contractual relationship, which means investigating what norms. 政治大 in turn affects their motivation to share in the dynamics of collaboration. Further, the 立 can promote their incentives to participate, or consume their servicing capacity, which. results of their collaboration and their key considerations in maintaining the. ‧ 國. 學. partnership will also be assessed from the partnership perspective.. ‧. With respect to the research method, this paper adopted the method of intensity sampling. Based on the criteria of “number of resource deployments”, “service. y. Nat. coverage rate”, and “rate of benefit payments, premium payments, review and. sit. appropriation”, Taoyuan City and Tainan City, whose overall performance was the. n. al. er. io. best, were chosen as the research area. In addition, in-depth interviews were. i n U. v. conducted with the public sector and non-government units in order to understand the. Ch. engchi. implementation experience of frontline executors.. The research results show that under a shared vision, the participants displayed a conflicting mode of having a slight difference between their preferred goals and means. Through interaction and adjustment, under the situation that they are all subject to the same strict government control of their finances and laws and regulations, their communication and contact have gradually grown intimate, even though the effectiveness of feedback still has its limitations. In the process of collaboration, local governments and non-government units in fact also have been continuously adjusting their respective tasks and expectations. To the latter, though the rolling revision of decisions has not been perfect, most of them in fact are willing III. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(4) to coordinate with the public sector, and to some extent have acquired a tacit understanding in cooperation. However, at present, contracts provide weak participation incentives; in particular, “inadequate subsidized projects and amount,” “temporary payment mechanism not established” and “cumbersome write-off procedure” are reasons that incentives have not been created. Yet the effort of local governments in balancing “contract flexibility” and “service quality supervision” is favorable to making input by units still at the initial stage, which also to some extent reflects that the complementation of formal and informal contract is beneficial to the consolidation of their partnership. Finally, “funding factor” is indeed an important factor for maintaining long-term partnership, but simply relying on material incentives can hardly bring about a virtuous cycle of collaboration or motivate. 政治大 factors of non- material resources 立 as “minimizing the extent of policy revision” and non-profit organizations to make higher level of input. It still requires taking such. ‧ 國. 學. “service mentality and mission” into consideration.. ‧. Keywords：Partnership, Contract management, Long-term Care 2.0, Neighborhood long-term care stations. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(5) 目次. 第一章緒論 .................................................................................................. 1 第一節第二節第三節第四節. 研究背景 ............................................................................................... 1 研究動機 ............................................................................................... 3 研究目的 ............................................................................................... 5 研究問題 ............................................................................................... 6. 第二章文獻檢閱 ............................................................................................ 9 協力治理下的公私部門合作關係 ..................................................... 10 公私夥伴關係的機會與障礙 ............................................................. 10 協力治理的概念架構與成果評估 ..................................................... 17 關係治理與正式契約的結合 ............................................................. 24 非營利組織與政府的互動關係與模式 ............................................. 25 長照政策探討 ..................................................................................... 34 綜覽我國長期照顧政策發展 ............................................................. 34 長期照顧服務十年計畫 2.0 ............................................................... 38 長照 2.0 社區整體照顧模式的承辦經驗與挑戰 .............................. 43 小結 ..................................................................................................... 46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 第一節壹、貳、參、肆、第二節壹、貳、參、肆、. n. al. er. 第三章研究設計 .......................................................................................... 51. i n U. v. 研究架構 ............................................................................................. 51 研究範圍 ............................................................................................. 51 研究架構 ............................................................................................. 52 研究方法 ............................................................................................. 57 壹、研究地區的選擇 ................................................................................. 57 貳、研究對象的選擇 ................................................................................. 58 參、資料分析 ............................................................................................. 61. 第一節壹、貳、第二節. Ch. engchi. 第四章理想與現實的拔河：巷弄站的推動經驗.......................................... 65 第一節壹、貳、第二節. 資源布建策略與單位投入情形 ......................................................... 65 地方政府啟動號召與資源動員 ......................................................... 65 Ｃ級單位的辦理資格與參與動機 ..................................................... 69 服務推動經驗與問題 ......................................................................... 79 V. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(6) 2018 年地方政府推動輔導情形 ........................................................ 79 C 單位的服務經驗與問題 ................................................................. 81 特約契約或補助計畫內容 ................................................................. 91 契約內容的探討 ................................................................................. 92 地方政府掌握執行狀況的訊息機制與控制機制 ............................. 99 契約關係中促進參與意願的誘因 ................................................... 106 向心與離心力的管理 ....................................................................... 112 偏好的目標與策略 ........................................................................... 112 溝通與接觸程度 ............................................................................... 117 小結 ................................................................................................... 123 共享的動機 ....................................................................................... 123 相互信任與理解 ............................................................................... 124 內部合法性與共同承諾 ................................................................... 126 資本轉換的價值 ............................................................................... 130 公共價值的實踐 ............................................................................... 130 夥伴關係的鞏固 ............................................................................... 134. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 壹、貳、第三節壹、貳、參、第四節壹、貳、參、第五節壹、貳、第六節壹、貳、. 第五章結論與建議 .................................................................................... 142. ‧. 研究結論 ........................................................................................... 142 在操作型協力夥伴關係下，單位須擁有在地深耕經營的決心 ... 142 巷弄站的契約誘因、阻礙與管理 ................................................... 144 僅依賴物質誘因無法造成協力的良性循環、更高水平的投入 ... 146 推動動能在地方與民間，掌握改變資源的卻在中央手上 ........... 147 從規範、資源與動機三方面回顧協力動態的嬗變 ....................... 149 研究建議 ........................................................................................... 152 實務建議 ........................................................................................... 152 研究限制與後續研究建議 ............................................................... 156. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節壹、貳、參、肆、伍、第二節壹、貳、. Ch. engchi. i n U. v. 參考文獻 ..................................................................................................... 159 附錄一：編碼架構 ...................................................................................... 166 附錄二：研究同意書與訪談提綱 ................................................................ 168 附錄三：C+級單位申請計畫書範例 ........................................................... 171 附錄四：桃園市政府特約長期照顧服務契約書 ......................................... 176. VI. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(7) 表次表 2-1 KOSCHMANN ET AL.的架構內容 .................................................................. 21 表 2-2 EMERSON ET AL.與 KOSCHMANN ET AL.的架構內容摘要 ............................... 22 表 2-3 KUHNLE & SNLLE 政府與非營利組織的四種互動關係模式 .................... 29 表 2-4 NAJAM 的 4C'S 模式 .................................................................................. 29 表 2-5 各地方政府結合在地單位推動長照服務採行方式 ............................. 31 表 2-6 社會服務契約管理內容之描述性統計 ................................................. 33 表 2-7 我國長期照顧相關方案彙總 ................................................................. 35. 政治大表 2-9 公共事務系所進行的長照 2.0 相關學位論文 ....................................... 48 立表 2-8 社區整體照顧服務體系 A-B-C 服務 ...................................................... 41. ‧ 國. 學. 表 3-1 研究架構中各面向要素、涉及主題與參考文獻 ................................. 54 表 3-2 各縣市資源佈建數、達成率及完成審核撥付費率 ............................. 58. ‧. 表 3-3 訪談對象 ................................................................................................. 60 表 4-1 Ｃ級單位的獎助項目及標準一覽表 ..................................................... 74. Nat. sit. y. 表 4-2 六都 ABC 鬆綁前後數量 ........................................................................ 77. er. io. 表 4-3 申請資格與要件 ..................................................................................... 82. al. v i n Ch 特約長期照顧服務契約書管理內容 93 i U e n g c h ..................................................... n. 表 4-4 服務對象、人力、空間配置等規定 ..................................................... 92 表 4-5. 表 4-6 2019 年度單位轉銜機制 ...................................................................... 127 表 4-7 檢核指標 ............................................................................................... 132 表 4-8 維持長期合作關係的關鍵因素 ........................................................... 139. VII. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(8) 圖次圖 2-1 我國長照發展歷程 ................................................................................. 36 圖 2-2 老人全人全照顧政策 ............................................................................. 37 圖 2-3 社區整體照顧服務體系 ......................................................................... 41 圖 3-1 本研究範圍 ............................................................................................. 52 圖 3-2 研究架構圖 ............................................................................................. 53 圖 3-3 本研究問題與所相應的研究架構面向 ................................................. 57 圖 3-4 「CODE SYSTEM」（代碼系統）視窗中的代碼結構 ............................ 62. 政治大「針對滾動式修正決策的想法」等的主代碼與次級代碼結構圖 ..... 64 立. 圖 3-5 「一開始承接的參與動機與誘因」等的主代碼與次級代碼結構圖 . 63 圖 3-6. ‧ 國. 學. 圖 3-7 「與行政單位的溝通協調情形」等主代碼與次級代碼結構圖 ......... 64 圖 4-1 一開始承接的參與動機與誘因 ............................................................. 70. ‧. 圖 4-2 契約關係下促進參與意願的誘因 ....................................................... 107. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(9) 第一章緒論第一節研究背景長期照顧是社會福利制度的一環，其政策的制定與國家的意識形態、經濟發展、社會福利制度息息相關。依行政院研究發展考核委員會（1998）編印之《配合我國社會福利制度之長期照護政策研究》指出，揆諸 OECD 國家的長期照顧政策發展趨勢，最初是以救濟貧困個人或家庭為目的，較難有提出積極具體目標或策略的動力，相關的福利政策多以老人的退休經濟安全、傳統醫療服務為主。因此，長期照顧領域在欠缺公共政策關懷下，流逝為「被遺忘的時光」，但在老化. 政治大標的演進，而有日新月異的演變－在 1960 年代開始響應「社區老化」（aging in 立. 浪潮來襲、面臨普遍的需求壓力下，其服務提供的重點，亦隨著長期照顧政策目. ‧ 國. 學. community）的概念，取代大量提供機構服務。在此背景下，各種社區式照顧措施百花齊放，例如：日間照顧、短期臨托、居家照護、居家家務服務、交通接送、. ‧. 營養送餐等，且近年來在成本效益、提供妥適服務的呼籲下，逐漸重視建立整合網絡、個案管理制度。我們亦可藉由 Wilenskey 於 1965 年對於社會福利體制簡. Nat. sit. y. 易的二分法 1，扼要闡明上述發展輪廓－在「殘補式」（residual）制度下，國家. er. io. 干預的意識形態明顯低於「制度模式」的國家。雖然兩者理念相差甚鉅，然而，. al. v i n Ch 式」國家加重國家的責任，例如規劃保險以保障服務的獲得；「制度式」國家則 engchi U n. 在需求不斷增加與國家經濟衰退下，兩類國家逐漸往光譜中線移動—亦即「殘補. 鼓勵家庭與民間部門共同負擔責任（吳淑瓊、呂寶靜、盧瑞芬，1998）。. 我國在社會福利的意識形態上，其路徑也是從「殘補式」朝向「制度式」福利發展，逐漸將老化問題納入主流政策－透過跨部門的溝通協調，建立國家層級. 1. 長期照顧政策服務供給的內涵深受國家福利制度的影響：對於社會福利抱持「殘補式」（residual）看法者，認為民眾的長期照顧需求只是個人和家庭的責任，只有當需求不能從家庭或市場等其他機制得到滿足時，才適時提供，此時政府的責任在於提供差距填補（gap-filling）和急救（first-aid）的短期經費與服務，並傾向以使用者付費的財源籌措方式，因此相較於政府，民間部門的所扮演的角色較大；而「制度模式」視民眾的長期照護為基本人權之一，因此涵蓋人口為全民，並且傾向以一般稅收來支付主要的服務方案，所以政府在服務供給上扮演極為關鍵的角色。. 1. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(10) 的因應策略。現下「在地老化」已成為高齡化國家的政策宗旨，我國在規劃長照體系時，亦優先發展居家及社區式服務，推行許多相關計畫，例如於 2000 年核定推動「長照體系先導計畫」、2005 年在「台灣健康社區六星計畫」施政主軸下建立社區照顧關懷據點、2007 年核定「長期照顧十年計劃」（以下簡稱長照 1.0），使服務體系朝向多元化發展。近年社會上的照顧悲劇事件層出不窮，除了令人遺憾和感慨，政府在老人政策上應扮演更積極主動的角色，藉由長照改革拉起「社會連帶」、「社會互助」的安全網，使弱勢者不要落入「貧窮陷阱」，以免社會相對底層的人，因陷入長照困境使得貧者愈貧。長照 1.0 實施後，喜的是資源有所成長；但憂的是資源仍然. 政治大諸如長期照顧的行政體系、法源多元（主要是由三大系統所組成：社政、衛政以立. 不足，且有分布不均的情形，另起初為人詬病的主要問題為「資源缺乏整合」，. ‧ 國. 學. 及退輔會），所以在服務的輸送流程、資源和資訊等易令人混淆，為了因應此挑戰，行政院在 2016 年通過「長期照顧十年計劃 2.0」（以下簡稱長照 2.0），並且. ‧. 立法施行重要的里程碑－「長期照顧服務法」（於 2017 年 6 月施行生效）。至今據 2018 年 1 月《天下雜誌》抽絲剝繭長照議題各環節 2，指出深層的結構問題仍. Nat. sit. y. 有下幾點：首先，一年只有 350 億的長照預算，在預算嚴重不足的情況下，如何. er. io. 以社會福利的方式，撐起即將成為超高齡社會的台灣需求？再者，從中央到地方、. al. 由醫療到社福的跨界整合不容易：衛福部在 2013 年成立，衛政與社政在中央層. n. v i n Ch 次終於放在一個部裡，但地方上，多數縣市的長照相關業務，依舊分屬衛生局、 engchi U 社會局與勞工局等不同局處；此外，在衛政（醫療）與社政（福利、長照）合作的背後是錢、權與不同專業的爭執。最後，業界不斷抱怨的是人力、人才的不足是長照發展最大的困局。其他也待緩解的問題又如：服務輸送體系散置未能集結成網絡、行政作業繁雜影響民間資源投入參與意願、長照服務對象涵蓋範圍待擴大、服務項目未能回應民眾多元新增的需求、補助核定額度與服務品質未能適足回應民眾期待、偏遠地區服務及人力資源短缺待培訓發展、家庭照顧者支持與服. 2. 黃惠如（2018 年 1 月 3 日)。四大斷裂安心變老為什麼那麼難。天下雜誌，639，84-98。. 2. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(11) 務體系仍待強化、長照服務資訊系統待積極整合。目前長照的服務提供者除了政府以外，尚包含商業部門（市場）、志願部門及家庭部門 3，但由於各部門所立基的基礎不同，雖各具特色，亦有其限制。例如，由於家庭結構轉變，雙薪、單親或代間居住型態的增加，再者女性勞動參與率提高，在家庭照顧人力萎縮的情況下，其所扮演的支持性角色或許逐漸弱化。而志願部門最常面臨的難題是經費不足，使服務的範圍與數量無法完全涵蓋，因. 此在財源的不確定性下，使得非營利的志願機構多仰賴政府的贊助，進而影響部分的自主性，除此之外，如何吸引與維持志工的持續參與也是重要的課題。最後在商業部門方面，雖然其具有開創性、能擴大需求，但在自我利益追求的動機驅. 政治大「非預期結果」，以致排除弱勢對象，以及造成服務可近性（accessibility）的不立. 使下，難免令人擔憂是否因而落入「社會達爾文主義」 4（Social Darwinism）的. ‧ 國. 學. 平等（吳淑瓊、呂寶靜、盧瑞芬，1998）。鑒此，政府不僅扮演政策「規劃者」，更應昇華成「使能者」（enabler）與「管理者」的角色。. ‧. 第二節研究動機. y. Nat. sit. 近年來我國對長照議題日益關注，行政院復於 2016 年核定長照 2.0，並於隔. n. al. er. io. 年 1 月起實施，以「找得到、看得到、用得到」為目標，將服務對象擴大、服務. i n U. v. 項目增加、將補助的核銷規定鬆綁等，希望可以讓更多人受惠，推動過程中也積. Ch. engchi. 極推廣社區整體照顧模式試辦計畫、研擬政策鬆綁。在長照 2.0 計畫進入「滾動式修正」的決策模式之際 5，作法包括選幾個縣市或社區做示範計畫，以了解如. 3. 商業部門如私立的照顧機構（如醫院、護理之家、養護機構）、私立日間照顧、私人的居家服務公司等；而志願部門提供的項目涵蓋如機構照顧、日間照顧、居家護理、送餐到家、友善訪問、電話問安、交通接送、文康休閒等。 4 社會達爾文主義的思想偏向右派，在美國社會福利政策發展的歷史上中佔有重要地位。詹火生（1995）指出 1918 年至 1933 年被視為社會達爾文主義的瀰漫時期，當時社會福利運動式微，強調貧窮及失業是個人問題，在優勝劣敗、適者生存的原則下，政府應盡可能不要介入市場機制的運作。但此種觀點也成為社會不平等的合理化藉口，為社會現象脫罪。可詳閱黃慈音、孫健忠（2004）。社會達爾文主義與社會福利：概念應用的初探。社區發展季刊，2016，342-352。 5 請參閱陳偉婷（2017 年 11 月 27 日）。長照滾動修衛福部長：保證愈修愈好。中央通訊社，取. 3. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(12) 何配合民眾的意向，並對我國目前環境和問題量身訂做，提出「本土化」、「創新性」和「漸進式」的服務輸送模式或建議。詳言之，2016 年規劃推動的長照 2.0 於 11 月起，由部分縣市先行試辦（如台北市萬華區為首波試辦地點），隨之視試辦成效開放下階段的申請，除金門縣、連江縣外，全台 20 縣市皆參與試辦。其中尚未參與試辦之鄉鎮市區，將透過直轄市、縣（市）政府持續結合民間服務提供單位，以「擴大與彈性」為原則發展在地化長照資源。而上述運作模式除巷弄長照站（C 級）是新型服務據點外，社區整合型服務中心（A 級）與複合型服務中心（B 級）皆是現行已依相關法規提供長照服務之單位，依法可經政府委託、補助或特約持續提供長照服務（衛生福利部，2016）。但許多人反映 ABC 模式的「規格綁很緊」6，例如起初要成立 A、B、C 任一機構或據點，得先找齊三個層. 政治大. 級單位，才能跟政府簽約。此外，不論是在城市、偏鄉或山地，民間單位皆會面. 立. 臨營運成本、服務對象來源是否穩定、人力是否充足等相關問題，尤其偏遠地區. ‧ 國. 學. 因交通不便、照顧專業人員羅致不易等，影響其持續於該區提供服務的意願與能力，是以雖然偏遠地區的長照議題一再受到關注，但發展依然存在諸多挑戰。. ‧. 因此，如何穩定既有資源並更進一步發展資源，以及「爭取時效」，是第一. Nat. sit. y. 線工作者在社區中不斷努力之處。誠如 Vigoda（2002）提出「多面向的協力. er. io. （multidimensional collaboration）」概念，「協力關係」是一種基於共同的目標，. al. v i n Ch 樣的結構。目前長照政策網絡中的協力參與者如：中央與地方的衛、社政單位、 engchi U n. 在不同行動者間的動態關係，而在這連續的動態過程中，會發展出許多複雜與多. 民間社福組織、醫療機構、專業團體等，彷彿置身在一個複雜的網絡關係中，進而對協力運作產生影響。因此，其互動及合作程度，皆會左右是否能落實「建立優質、平價、普及的長照服務體系」的政策目標。再者對於民間參與者而言，也逐漸厭倦從屬地位，走向更主動的投入與參與，因此政府也要正視如何建構良好的夥伴關係，再說即使集行政立法大權的執政黨往往在通過法案或政策較有效率，. 自：https://www.nownews.com/news/20171127/2651637。 6 但 2018 年開放讓各單位能分開簽約，以利增加擴點效率。請參閱黃惠如、林怡廷（2018 年 1 月 3 日)。長照現在不做，就來不及了。天下雜誌，639，104-108。. 4. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(13) 但執行到位與否、服務品質是否成熟細膩，仍值得進一步的探討。最後，儘管過去不乏長照議題的相關研究，但多以協力治理的相關理論或架構描繪參與者的角色與功能，並對運作現況的困境進行經驗性研究，而本研究從公私協力中「契約關係對非營利組織經營管理的影響」出發，或可呼應在公共服務契約化的背景下，政府與承接巷弄長照站（C）單位的協力動態互動過程。. 第三節研究目的為實踐「社區老化」（aging in community）的政策目標，各式社區照顧策略與執行模式百花齊放，過去雖然不乏與長照相關的服務，但往往各自發展，因而. 政治大接在一起。然而在制度邊走邊修改之際，必定會出現許多聲音與意見，提醒在上立. 長照 2.0 社區整體照顧模式的理想藍圖是分為 A、B、C 三級，將所有的服務銜. 述規劃中，須慎思中央到地方政府是否有相關配套輔導措施，非僅囿於預算的問. ‧ 國. 學. 題。例如學者伊佳奇投書指出從 2016 年 11 月開始試辦，已看出諸多問題 7。就. ‧. 政策面上，未能落實以人為本的政策思維、服務對象排他的不公平性、長照資源不足卻排除企業參與、忽視機構式照護的價值、疊床架屋的長照服務體系等；其. Nat. sit. y. 次在組織面上，亦有長照業務分屬多個單位各行其是，忽視執行面是否落實的問. al. er. io. 題；最後在行政方面，繁文縟節的行政程序未能簡化，更增加新的作業流程與行. n. 政要求，致使承辦民間團體苦不堪言。. Ch. engchi. i n U. v. 可見政府在權責劃分及業務整併上，應建立一條龍的管理機制及溝通管道，避免民間單位無所適從，畢竟政策推動的順暢與否，除了整合行政部門本身以外，也有賴於提升服務提供參與者、使用者，甚至是一般民眾的支持，以免彼此認知產生很大的隔閡。換言之，在鬆綁長照政策、磨合服務遞送的同時，除了思考政策品質是否成熟細膩、執行力是否到位之外，政府在「滾動式修正」的溝通協調情形，亦是值得探索的一環，若僅靠民間的自動參與恐不足以續航，以規定或制. 7. 請參閱伊佳奇（2017 年 08 月 27 日）。忽視人本價值才是長照病灶。取自： http://opinion.chinatimes.com/20170827002691-2622016。. 5. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(14) 度成為政府的承諾更為重要。但或許我們都對於「實際的社會圖像遠比理想來得複雜許多」，彼此心照不宣，誠如王增勇（2009）所言，當民間社會福利服務組織取得政府部門的福利委託，美其名是夥伴關係，但實質上從社福組織的登記立案、招標競爭、聘用人員的學經歷、標準化的服務流程、收案標準、服務區域、績效指標，乃至組織內部的經費核銷，還有平時的個案服務紀錄、督導紀錄等，都必須服膺於國家機器統一制訂的規訓治理細項。因此這個契約文化下所包裝的夥伴關係，是否造成長照服務單位的實務工作現場有任何的質變？再者，公私部門基於動機差異所產生的溝通障礙、侷限甚至封閉民間參與決策甚或意見回饋的管道，進而這種未全面開. 政治大消耗民間單位的服務量能？上述對於實務發展而言至關重要，因為如此一來，公立放的政策回應，是否會影響號召、動員民間單位的專業參與？抑或契約規範逐漸. ‧ 國. 學. 共管理者須嚴肅以對的問題將會是，如何激勵個別組織加入、或是維繫長期合作的意願。另就理論層面而言，在探究哪些因素影響協力網絡與形塑架構之際，也. ‧. 進而聚焦夥伴關係的穩定性、協力成果。有鑑於此，本研究目的為：一、聚焦社區整體照顧模式中的 C 級巷弄長照站，非營利組織的參與能量如何？. Nat. sit. y. 亦即關於決定是否參與協力，以及投入多寡的關鍵考量。. n. al. er. io. 二、以公私夥伴關係角度一窺社區整體照顧的網絡，並評估其協力成果。. i n C 第四節 h e n研究問題 gchi U. v. 查究長照 1.0 的狀況與檢討，簡惠娟、莊金珠、楊雅嵐（2013：8）表示在引進民間參與方面，採取補助經費、檢討法令等策略提供協助，以結合民間力量與減少參與障礙。衛福部（2016）亦指出長照 1.0 主要的制度、服務輸送體系等由政府規劃掌舵，例如各地方政府多採「委託」或「補助」的方式結合在地單位推動長照服務，至於其經費的支付系統，是由地方政府研提長期照顧整合型計畫，並由中央主管機關逐年進行審查補助，地方政府再利用與民間機構簽訂勞務採購合約或計畫型補助等方式，鼓勵民間單位參加以增進轄內量能。然而在上述合作框架下，是否有助於達到平等互惠原則？相關研究如黃榮源、陳郁函（2018） 6. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(15) 指出在「委託」的型式與架構下，較難營造協力夥伴關係。亦有民間單位認為過去政府與民間建立的是「採購關係」，呼籲若要順利推動長照 2.0，除了要解決行政效率的問題，還要重新定位政府與民間的合作關係 8。因此在 2.0 上路初期，政府囿於舊有的招標制核銷程序過於繁瑣，常造成服務提供單位資金周轉的壓力，遂向全民健保取經，將原有的委辦、招標模式改為特約制，也就是長照提供者在檢具特約簽訂所規定的文件與資料後，可向直轄市、縣（市）政府提出簽約申請 9。那麼即使政府宣示以公私協力策略佈局，並透過各種機制挹注資源以助長民間參與及發展，看似仍保有層級節制的合作關係，是以本文初步認為，若以學者. 政治大（operational partnership），即公私雙方只有工作分攤，並無權力分享，且權力只掌立. Kernaghan 以「權力」為基礎區分夥伴類型，較偏向「操作型協力夥伴關係」. ‧ 國. 學. 握在擁有優勢資源的一方。那麼我們不免憂心，愈仰賴政府資源的非營利組織所可能形成的對外依賴傾斜，將會影響服務據點的自主性或永續運作的服務能量。. ‧. 除此之外，「滾動式決策」初衷是為了真正了解要如何配合本土民眾的意向，彙整、修正意見以凝聚共識，但制度邊走邊改，優點是擁有邁向理想的行動力，但. Nat. sit. y. 另一方面也陷入「以明確的政策目標（社區在地老化），走向不確定執行手段」. al. er. io. 的窘況。換句話說，不論是社區整體照顧模式的修正、契約的形成或修訂，都可. n. 能影響公私部門間的互動關係。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，由上述一窺協力關係的定位：首先，契約遂成為公私協力在責任義務關係的重要互動媒介，即使委託代理與公私協力存有大相異趣的理論假定，但形式上皆透過契約—無論是委託契約、補助契約或計畫、特約簽訂，以合法化雙方的協力角色與互動關係。如此一來，觀察長照協力網絡時似乎可從兩個層面來看，一個是檢視長照服務契約委外的實際現況，以及地方政府與非營利組織的互. 長照薪資低缺人力盼改變政府採購法（2016 年 12 月 10 日）。中時電子報，取自： http://www.chinatimes.com/realtimenews/20161210001167-260405。 9 可參閱直轄市、縣(市)政府辦理長期照顧服務提供者特約簽訂及費用支付作業要點。 8. 7. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(16) 動合作與互信互賴。易言之，我們關注由政府發起（government-initiated）的長照 2.0 社區整體照顧模式，並與非政府相關行動者（non-governmental stakeholders）合作的過程：就宏觀面，檢視參與行動者的動態（dynamics）—在政府回應政策議題的過程中，所進行的正式與非正式溝通協調如何影響協力網絡；進而在微觀面，關注政府什麼事情做對了，或欠缺深思熟慮，左右了非營利組織的承接意願與服務量能？具體而言研究問題如下：一、政府規劃推動的社區整體照顧模式，如何影響 C 級服務單位的經營管理？二、在地方政府與受託單位的契約關係中，哪些規範內容可能阻礙參與意願？哪些則能增進參與誘因？. 政治大. 三、對於承接 C 級的服務單位而言，與公部門保持長期夥伴關係的關鍵考量為何？. 立. 四、目前滾動式修正成果是否有助於 C 級單位未來的合作意願？. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(17) 第二章文獻檢閱社會服務相較於其他公共服務的契約委外，尤其面臨「計畫目標與結果不易定義與測量」、「得掌握處理的顧客問題程度不一」、「服務延續性」等問題，尤其立法與預算編列的延宕也會對服務的執行與輸送產生不利影響，因儘管沒有及時分配經費，仍需在年度管考中達成一定的成果（Van Slyke, 2003：298），從而執行服務契約的過程實則涉及複雜的三角關係：政府（提供經費方）、非營利組織（服務提供方）與服務需求者。簡單來說，透過協力有助於緩衝外部的不確定性，包含財務或戰略這些可能會抑制非營利組織與政府實現政策目標的因素，但協力本身亦乘載各種不同的風險和機會，因此探討合作動機時尚須同時納入阻礙合作. 政治大. 動力的因素（Gazley & Brudney, 2007：392）。再者，Powell（1999：871-872）建. 立. 議如要藉由更正式的安排（more formal arrangements）來提供具回應性和彈性的. ‧ 國. 學. 服務，以及如果協力雙方要降低在建立、維護和監督契約上的成本，有必要建立具協力與義務的契約文化和實際契約，而不是充斥著競爭與對立。同時 Lewis 與. ‧. Flynn 分別於 1993、1994 年指出，建立在信任和合作基礎上的協商，有助於提高. y. Nat. 服務的整體品質，並且抑制於建立與監督契約所伴隨的交易成本，尤其對於私部. er. io. sit. 門而言（Powell, 1999：872）。. al. 因此在本章第一節，主要檢視協力治理下公私部門的合作關係，究竟參與的. n. v i n Ch 行動者淪為不平等或未臻理想的夥伴，其可能因素為何？以下分別概述網絡的雙 engchi U 重特質、管理中兩難、制度挑戰的問題，以及協力整體性架構（holistic framework）的重要元件。進而探討非營利組織與政府互動的參與動機與模式，一窺契約關係下社會服務輸送的理論輪廓，並聚焦相關實務問題。最後在第二節則扼要分述長照十年計畫 2.0、社區整體照顧 ABC 模式的政策內容與試辦經驗。. 9. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(18) 第一節協力治理下的公私部門合作關係壹、公私夥伴關係的機會與障礙一、關於協力的「一百零一種解釋」與本研究定義協力治理（collaborative governance）的倡議與應用蔚為潮流，O'Leary、 Bingham 與 Gerard（2006）將協力治理視為影響政府、企業和公民組織決策和行動的連續過程。進一步探究，傳統管理的失靈可謂點燃大眾關注的引信，Ansell 與 Gash（2007：544）指出消極的驅動力為執行下游無法落實、監管的超額成本與政治回應，但後現代社會的種種變遷也支持協力治理的積極發展—因日益需要. 治政大、長期和穩定的合作關係，關能力。因此相較於網絡，協力關係強調是一種更正式立且合作對象間的約束力也比較強，Walter 與 Peter（2000：495）也描繪協力治理整合各方專業知識，且機關內的組織分工愈趨複雜精細，進而互賴性亦影響各機. ‧ 國. 學. 是一個正式性的活動，包含共同的活動、結構和共享資源。是以若要發揮公私協力的精神，學者多呼籲應結合公私雙方資源，依平等、分工、共享之態度合作，. ‧. 並透過雙向溝通的參與方式，為共同目標而努力的長期合作關係。但關於公私協. sit. y. Nat. 力迷思的相關論述也令人玩味，例如 O'Leary 與 Vij（2012）批評協力一詞似乎. io. er. 有「一百零一種解釋」，缺乏精確的定義與研究視角。也有若干學者擔憂公私協力的擁護者過於重視協力這個「品牌」而無論其真偽，原因在於許多文獻致力於. n. al. Ch. i n U. v. 探究夥伴關係的成功因素，但往往成功的協力經驗具有獨特性，並鑲嵌在特定的. engchi. 制度脈絡中，或如同 Ansell 與 Gash（2008：544）所言，僅聚焦在特定政策領域的個案研究，以致對於「眾說紛紜」的協力評價莫衷一是。再者，O'Leary、Gazley、 McGuire 與 Bingham 於 2009 年提及看似新概念的背後，其實與「府際關係」、「政策執行」的研究成果息息相關，可謂重新包裝，延續既有的管理實務（曾冠球，2010：83）。經陳敦源、張世杰（2010：29、48）條分縷析，也反映公私協力夥伴關係實則承載多元意義與詮釋，猶如在一場「語言修辭的遊戲」下，包裝各種涉及公私部門之間混合體制的運作過程。另即便以政策工具途徑觀之，也絕非是一個價值中立的技術工具、在一個制度真空的環境系絡中推動，如果相關政策工具的選擇、推動的場合與時機都不被民眾所認同，恐將功虧一簣。 10. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(19) 以我國社會福利服務供給的發展過程而言，由於家庭照顧資源逐漸衰竭，此時經濟尚有餘力者，可透過市場機制購買所需的老人照顧（福利私有化），或形成仰賴大量外籍看護提供服務的現象。但由於長期照顧耗費相當可觀，衍生「稅法僅對醫療費用給予租稅優惠而將照顧費用排除在外，是否有違比例原則」 10等討論，如司法院釋字第701號解釋就醫療費因就診醫療院所不同所為差別待遇已違反平等原則。故政府在老人福利政策上應扮演更積極主動的角色，除了國家公共支出結構需要大幅調整以因應照顧需求，亦鼓勵非營利組織及企業共同投入照顧服務產業，建構多元服務輸送體系。換句話說，長照協力關係的建立是因為單. 政治大所形成的相互尋求合作之過程。然而在協力關係、影響因素暨管理作為方面，朱立. 靠政府自身力量無法達到普及照顧的目標，乃結合民間的人力、物力或各種資源，. ‧ 國. 學. 鎮明（2005：119）指出資源互賴需求確實是最初促使協力的動機，但網絡關係的存在不代表決策必定有品質、或是網絡獲得有效管理，若是管理措施不當、互. ‧. 動頻率很低，應有的協力關係就不能適當的發揮，反而成為集體決策盲思之根源，. sit. y. Nat. 質變為Raab與Milward（2003）所稱的「黑色網絡」（dark network） 11。. er. io. 基於上述，本文認為 Ansell 與 Gash（2008：544-545）對協力的定義合於本. al. n. v i n Ch 體決策的過程，而此過程是正式性、協商性及以共識為導向，旨在執行公共政策 engchi U. 研究：「一個或多個公共機關直接參與的治理安排：由多元利害關係人所進行集. 或管理計畫或資產。」，其側重六個重要標準如下：（一）. 由公共機關所發起的一種程序（the forum）。. （二）. 參與者包括非政府部門的利害關係人。. 10. 請參閱李惠卿(2013 年，8 月)。從我國長照政策談長期照護費特別扣除額之必要性。當代財政， 32，70-79。 11 其可能的問題如：在討價還價的協商過程中，反而忽略共同利益或公益、決策參與者有限以致決策過程透明度偏低、少數內行人的密室政治，導致不充分的合法性或正當性，因此在我國長照需求不斷攀升之際，政府應擴大民間參與的深度與廣度，以活化服務的資源與機制。. 11. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(20) （三）. 參與者可直接參與決策，不僅僅只是透過公共機關來協商。. （四）. 程序包括了正式的組織，且集體開會。. （五）. 程序的目的旨在使決策達成共識（即使共識實際上並沒有達成）。. （六）. 協力的焦點是公共政策或是公共管理。. 二、在研究視角上，將同時關注協力過程與夥伴關係成果無論上述百家爭鳴如何，都呈現政府部門及非政府部門間的權力界線模糊的事實（Stoker, 1998：17），治理便是關乎協力決策的制定，尤其這個決策包含公私雙方的行動者。Ansell 與 Gash（2007）表示雖然利害關係者時常是相互對立的，但協力治理和公私夥伴關係的共同目標便是將對立衝突的關係轉化為和諧。在過. 政治大甚至直接與其進行協商，但協力治理要求利害關係者能直接參與決策制定的過立. 去管理主義中，儘管管理機構在決策過程中，或許會考慮到利害關係者的想法，. ‧ 國. 學. 程。除此之外，公私夥伴關係想當然爾需要合作方能發揮作用，但在實務運作上往往目標錯置為協調，而不是達成決策共識本身，即可能僅有雙方代表者達成某. ‧. 種協議，以提供部分服務或執行任務。綜上，我們應該要視集體決策制定為公私協力的「次要定義」；相反地，「集體決策過程」的「制度化」才是核心。最後，. Nat. sit. y. 我們同樣重視協力過程與結果的評估，以免陷於 Ansell 與 Gash（2007：549）所. al. n. 顧此失彼的情形。. er. io. 說的，協力治理研究多為評估「過程結果」而不是「政策或管理的結果」，此一. Ch. engchi. i n U. v. 三、基於本研究視角，聚焦網絡發展與管理上兩難等實務課題即使｢網絡｣、｢夥伴關係｣、｢協力｣等概念或實務已經存在很長時間了，但 O'Leary 與 Vij（2012：509）指出在公民、私人、非營利組織的公眾環境已有許多變遷，勢必會影響研究者及管理者在實務運作上的思維與作法，進而助長｢協力公共管理｣，是以協力夥伴關係仍是重要且值得繼續耕耘的領域。上述有關公眾環境的時移勢易，舉例如下： (一) 多數的重要挑戰不是單一組織可以掌握的，須採取新的途徑來解決。 (二) 委外的趨勢大幅增長，就其性質而言，它是公部門授予權力與執行單位完成契約任務間的協力努力。 12. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(21) (三) 改善公共服務效能的信念促使公部門致力找尋新穎的公共服務遞送方式。 (四) 科技幫助政府機構與人員以一體化和可協同運作的方式共享訊息，也因此更加強調合作治理。 (五) 公民正在尋找參與治理的額外管道，而這產生新的、不同解決協力問題的形式與決策制定。在協力關係的理想「應然面」，協力意味著雙向溝通、機關與行動者或利害關係者間的相互影響，以及利害關係者能訴求與向他人交流的機會，因此協力關係應是「審議的」、「多方的」，不應僅是「諮詢性質」。有些「單向」的政策工具如:利害關係者意見調查、焦點團體等，雖然仍是具有建設性的管理工具，但這. 政治大合。Agranoff 與 McGuire（2001：321）提及在某種程度上，網絡的集體決策制立些「諮詢機制」顯然無法與協力所強調的「雙向溝通」或「多方的審議」緊緊扣. ‧ 國. 學. 定較個人決策更為理性，但往往「多方的審議」便意味著擁有更多的資訊可用、更多的替代方案與多元觀點需要考慮及被建議。因此本文認為在現實世界的「行. ‧. 動場域」所進行的決策，雖然往往標榜「共識導向」（consensus oriented），然而囿於網絡本身的複雜與特殊性，使得在政策折衝的「黑盒子」（black box）運作. y. Nat. sit. 過程中，對管理者而言，常陷入了兩難困境；對行動者或利害關係者來說，有時. er. io. 甚至如墜入「黑色網絡」，但誠如 Thomson 與 Perry（2006：29）所言，儘管常在. al. n. v i n C h learning）。Agranoff 過程中重新學習與定位（trial-and-error 與 McGuire（2001： engchi U. 追求協力目標的過程中跌倒，仍鼓勵協力參與者要持續的互動，並從試誤的反覆. 321）尤指網絡中所產生的決策，其過程也許也不盡然更為理性，但它可以產生綜效－透過參與者的承諾與互動以刺激解方的誕生，這或許也是以往未曾想到的新方案。簡言之，上述觀點皆反映協力過程應是「集體的」（collective）。茲就網絡發展與管理議題分述如下： (一) 網絡發展 Agranoff 與 McGuire（2001：297）提出幾個疑問值得我們思索。首先，關於網絡中「彈性」的議題－是否提供足夠的彈性以因應快速變遷？與既有的「程序」相容或互斥情形如何？再者，關於網絡中信任、共同目標、互賴 13. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(22) 性等議題，這些使成員們凝聚的協力因素，是否與遵守合法權威的組織運作要素相同？還有常被忽略的「權力」問題，特別是對於在互惠關係中，所期待創造的共享、創新上的影響，這些權力如何運作、左右議題的處理？最後，關於網絡的生產力與成果－是否網絡能創造與傳統管理截然不同的成果？上述問題彰顯出，對於公共管理者在網絡中的行為與角色、如何貢獻網絡績效，有著極大的關心與興趣，因之所以營造協力關係，在於藉由合作所創造出的價值與創意，可能比單打獨鬥來的更好。Agranoff 與 McGuire（2001： 298-301）進而指出著手網絡管理時，要鎖定的任務本質應包括： 1.. 啟動號召與活化（activation）：指認網絡參與者，並同時清點所需的技. 2.. 政治大型塑框架（framing）：建立與影響網絡的規則、價值與規範，甚至改變立網絡參與者的理解。. 3.. 動員（mobilizing）：誘導參與者遵守承諾。. 4.. 凝聚與整合（synthesizing）：創造參與者之間良性互動的環境與條件。. 能、知識與資源。. ‧. ‧ 國. 學. ｢協力公共管理｣至今仍是持續探討的議題，因此我們得檢視「黑盒子」. y. Nat. sit. （the black box）中的運作過程來一窺究竟－當打開了潘朵拉的盒子，有時. n. al. er. io. 我們會發現，許多的協力是「強制性的」，至少有一些夥伴可能沒有選擇是. i n U. v. 否合作的機會，所以在某些時候反而導致更複雜或兩難的困境，此時「衝突. Ch. engchi. 管理」則成為棘手的任務。O'Leary 與 Bingham（2007）指出協力網絡的「雙重特質」增添其複雜性，所激起的相關討論如下（引自 O'Leary & Vij, 2012： 510-511）： 1.. 有多個成員：網絡的爭執通常涉及許多個人和組織。每個成員帶來他們自己的利益且必須得到滿足，如果利益未得到滿足，成員可能會離開網絡。. 2.. 網絡成員同時擁有相異和共同的使命：一定有些共同的目的才能提供加入網絡的激勵誘因，但每個組織也有自己獨特的使命須遵循，而兩者可能相互衝突、無法相容，此時成員可能會離開網絡。. 3.. 網絡組織各有不同的組織文化：正如同每個人都是獨特的，每個組織文化 14. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(23) 也是一樣，而組織文化的多樣性可能會給網絡本身帶來挑戰。 4.. 網絡組織有不同的操作方法：彼此在層級節制的程度、管理形式上會有所不同，而種種的相異，會影響網絡究竟能不能夠完成些什麼、或是達成的速度。. 5.. 網絡成員有不同的利害相關團體和不同的資助者：為了滿足不同「顧客」的需求，網絡成員在適當的方向和活動上，會擁抱不同的觀點，其中一些偏好會重疊，有些則不會。. 6.. 網絡成員有不同程度的權力：並不是所有的網絡成員都有平等的地位與立足點，儘管網絡規則可能給每個成員一個平等的投票權，但事實是有一些人就是扮演更舉足輕重的地位，這種權力的差異會對協力整體造成極大的挑戰。. 立. 網絡中經常包含許多議題：網絡通常是為解決單一組織無法克服的複雜問. 學. ‧ 國. 7.. 政治大. 題而形成，但往往複雜的問題帶來許多議題並衍生更多子議題，而這些議題與子議題通常會產生多重挑戰。. ‧. 8.. 有多個決策制定場域：公共決策可以透過網絡做出決定。在同一時間，同. y. Nat. 一個公共議題可能會在立法機構、行政單位或法院中進行辯論和處理，因. io. al. er. 網絡同時是組織間及人際關係間的：網絡中每個組織通常是由該組織的一. n. 9.. sit. 此網絡對於「是否」以及「如何」做出決定便成為一個挑戰。. i n U. v. 個或多個代理人代表，就像網絡組織可能會發生衝突一樣，連結的個人也是。. Ch. engchi. 10. 網絡有各種可用的治理結構：網絡如何選擇自我管理、領導成員、培養共識、召集對話討論的會議，以及協商過程，這些對網絡來說都非常重要且費力的，就連只是設計網絡治理規則，也可以是一個極度複雜的程序與步驟。 11. 網絡可能會與公眾發生衝突：協力式的公共管理網絡漸漸地透過各種方式邀請公民參與，因為往往受理的議題，會受到擁有相當分歧利益的大眾所關注，因而可能產生矛盾與衝突。. 15. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(24) (二) 管理中的兩難問題除了上述網絡的「雙重特質」，管理者同時也要面對組織內部。Connelly、 Zhang 與 Faerman（2008）以及 O'Leary 與 Vij（2012）尤其重視管理者必須建立與傳統管理不同的協力能力，Connelly et al.（2008）更呼籲要接受、擁抱甚至超越矛盾與困境，而非鑽入死胡同來弭平兩難，並相信兩難問題是可以解決，也是必須解決的。以下綜述上述學者所提及實務上常面臨的管理矛盾： 1.. 身為協力網絡的成員之一，協力管理者也開始要和網絡中其他管理者，一同達成許多交織的利益，無法擅自制定規則和發號施令，亦即要同時兼顧自主性和互賴性。. 3.. 政治大須共享協力網絡的共同目標，因此有時需面對共同、分歧目標的矛盾。立當多數組織整合成協力網絡時，形式上行動者變少了，但細看在內部涵蓋各身為組織成員理應具有獨特的組織使命，但若站在協力管理者的立場，則必. 學. ‧ 國. 2.. 式各樣的文化、任務、處事方式的組織，因此實際上是增添了多元性。 4.. 在協力網絡中的行為是參與性的，對組織的方向做出決定，然而，作為一個. 協力管理者需要「見樹又見林」，當管理所屬組織時，要掌握每天所要做的. sit. y. Nat. 5.. ‧. 計畫或組織的管理者，又被期待能指揮和發號施令。. io. 協力管理者必須平衡倡議與諮詢。每個管理者有義務去促進、支持，及做對. al. v i n 其所屬組織有利的事物，然而另一方面，也需要深究、質疑哪些是對協力網 Ch engchi U 絡最好的決策。 n. 6.. er. 細節與考慮某些要點，但身為協力網絡的成員，則應更全面、水平式的思考。. 顯然地，協力深深依賴管理者或成員是否具備「協力職能」，並非人人都具備此特質，在當上管理者後，才發現自己的不足、帶人時頻頻受挫的人，亦不在少數。因而「協力治理能力落差」也往往是協力網絡失靈的肇因，除了一般的行政能力（如專案規劃、預算配置、人力安排等），實務上尚包含關鍵的協力領導、心智管理與創新、關係經營、衝突管理、契約管理等。尤其扮演公私協力夥伴關係的專案負責人（如中階主管），即使未掌握機關最高決策權，但卻扮演承上啟下的關鍵角色，甚至握有實質的決策權。但就實務經驗而言，例如林柏州、張鎧 16. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(25) 如（2015：113）以災害防救公務人員為研究對象，探討其協力職能，結果發現在溝通協調與形塑共識的範疇上，若整合協調的過程僅從機關本身的立場出發，往往囿於學理的思維去處理，再加上欠缺與民眾面對面溝通、協商、處理衝突的豐富經驗，以致忽略民眾在面臨災害時真正的需求，因此渠等建議，作為一個協力公共管理者，應強化與公民對話的實務經驗能力，以減少執行上的阻礙。 (三) 協力夥伴關係的制度挑戰當然，我們不能太一廂情願地認為，協力困境的緩解之道便是仰賴協力管理者或透過協力能力的建立。許多政策經點出問題後，若還不能解決，便可能是因為還沒有暴露事物的本質與內部聯系，例如既有的制度與集體決策途徑格格不. 政治大. 入、或制度改革遠遠落後新興的治理實務與政策倡議，因而阻礙了政策推動。換. 立. 句話說，實務上協力治理也難以迴避一些制度矛盾—如 Jung、Mazmanian 與 Tang. ‧ 國. 學. 於 2009 年指出，不同國家協力治理的盛行度，多少與其歷史、文化與制度系絡等因素有關（曾冠球，2011：36）。例如，公部門文化多少阻礙了行政人員設計. ‧. 增進公民參與機制的可能，即便透過制度化參與，若過程中行政人員以被動消極方式回應，更是雪上加霜，因此要多考量公共機關是否有助於協力的推展，亦或. y. Nat. sit. 行政人員對於參與本身懷有猜忌態度，便不利於夥伴關係的存續，更遑論在既有. n. al. er. io. 結構制約下突破重圍的可能，因此在不同的正式規則、隱晦的非正式行為下所融. i n U. v. 合的結構與管理，對於公、私部門管理者構成一定程度之挑戰。. Ch. engchi. 貳、協力治理的概念架構與成果評估. 協力治理成效有賴於「互動過程」，例如在 2001 年 Mead 的研究指的便是政府與「領導」社福改革執行之間的關係（Mischen, 2007：555）。這也呼應我國長照政策的推動，雖然重視「由下而上」的執行模式，以社區營造的理念進行組織行動，但政府實則扮演重要的引導、規劃角色，因此對實務工作者而言，政策的延續性是關鍵。然而正如同朱鎮明（2005：119）所述，即使有網絡關係的存在，如果管理措施不當、互動頻率與承諾度低落，則無助於政策一體化的協調與溝通，因此除了參與者間動態關係的描繪與分析，尚須進一步評估協力網絡的成效。近 17. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(26) 十幾年來有些整體性架構（holistic framework）讓我們更了解跨部門協力，Bryson、 Crosby 與 Stone（2015：648）指出其相似處在於關注「外部環境的一般先決條件」、「初始條件」、「內部過程」、「結構要素」以及「結果」（e.g., Bryson、Crosby & Stone, 2006；Thomson & Perry, 2006；Ansell & Gash, 2008；Agranoff, 2007、2012；Provan & Kenis, 2008；Emerson、Nabatchi & Balogh, 2012；Koschmann、Kuhn & Pfarrer, 2012），而有些則特別關注動態過程（e.g., Thomson & Perry, 2006、Agranoff, 2007、 Emerson、Nabatchi & Balogh, 2012）。以下概述 Emerson、Nabatchi 與 Balogh（2012）和 Koschmann、Kuhn 與 Pfarrer （2012）的理論架構，因前者強調協力過程，並強化協力要素間的的因果連結關. 政治大檢視「權威性文本」（authoritative texts），作為了解協力的整體方向與前進的軌道立係；而後者的理論基礎較過去文獻不同的是，視「溝通」為協力的組成，並藉由. ‧ 國. 學. （on track），並以「夥伴關係層次」評估協力價值。分述如下：. 一、Emerson、Nabatchi 與 Balogh 提出的「協力治理整合架構」（The Integrative. ‧. Framework for Collaborative Governance）. 可將「協力治理整合架構」此一系統分為三個相互嵌套的構面：. y. Nat. sit. (一) 在外層的一般系統脈絡與驅動力. n. al. er. io. 外圍的一般系統脈絡（surrounding system context），包含政治、法. i n U. v. 律、社會經濟，以及所有影響與被協力治理政體（collaborative governance. Ch. engchi. regime，以下簡稱 CGR）影響之外在因素，並且隨著時間影響協力的動態過程。同時，此系統脈絡也會透過提供資源，形成包括:領導能力、持續的誘因、相互依存的關係以及降低不確定性的驅動力，而這是啟動 CGR 的必要條件。 (二) 參與過程－協力治理政體（collaborative governance regime） CGR 透過上述的驅動力形成協力的動態發展，鼓勵或誘導相關參與者，也是這個框架中最為重要的核心概念，其中的兩個元件：協力動態（collaborative dynamics）與行動（action），會隨著時間演變建構 CGR。整體而言，協力動態的品質與程度，與「有原則的參與」（principled 18. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(27) engagement）、「共享的動機」（shared motivation）和「共同行動力」（capacity to joint action）存在顯著的交互作用。 (三) 協力行動的結果輸出包括兩部分：影響（impacts）與適應（adaption），前者主要是修正系統脈絡中既存或與預設的情況，包括預期或非預期的影響、具體、離散和短期的，也可能是廣泛、累積並具有長期影響力的；後者則是改變系統脈絡、CGR 和協力動態，因此可能會使原本「複雜的、不確定的、發展中的情況轉向」，亦可能會因為未達成特定目標而進行調整方式、建構更多的共同行動。. 治政大二、Koschmann、Kuhn 與 Pfarrer 提出的「跨部門價值的溝通框架」（A 立 Communicative Framework of Value in Cross-sector） ‧ 國. 學. 過去常以經濟觀點如：資源依賴理論、交易成本理論，來看待跨部門夥伴關係（cross-sector partnerships，以下簡稱 XSPs）的「協力價值」，如此一來，或多. ‧. 或少會忽視「意義建構的價值」（value-laden aspects of meaning construction），且. y. Nat. 弱化溝通的地位，視其為理所當然的「工具驅動式的自我呈現」（instrumentally. io. sit. driven self-presentation）（Kuhn & Ashcraft, 2003）。且越來越多的研究強調社會建. n. al. er. 構（social construction）和詮釋（interpretation）的過程，認為資源流動和經濟效. i n U. v. 率並不是構建 XSPs 的主要力量，Koschmann et al.（2012）便思考 XSPs 如何管. Ch. engchi. 理成員間的協調，進而產生新的行動能力以展現「集體動因」（collective agency），也就是個體透過眾人合作以達成目的的分享信念，因此其貢獻為－另闢蹊徑以「溝通理論」為基礎，將溝通描繪為組織的構成部分（communication as constitutive of organization,“CCO” theorizing），且以「夥伴關係層次」去評估其協力價值。換句話說，「跨部門價值的溝通框架」的核心是將「協調」概念化為「溝通」，即兩個或兩個以上的個人透過持續的「對話」和「文本辯證」，針對共同目標調整行動。因此，「文本」是對話發展的「象徵性展現」，呈現組織形式如何認定、描述和表示，同時亦是對話的輸入和結果，形成一個組織內部的循環（self-organizing loop），並且透過「互為正文性」（intertextuality）和「疏離化」（distanciation）的 19. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(28) 溝通過程，可促成具有協力動因能力的組織 12。最後，透過兩者在時空脈絡上的交織，進而具體化產生「權威文本」（authoritative text）：代表成員的意圖並進而引導方向、將尚未成形的理念組織起來，形成清晰、連貫的政策主張（Kuhn, 2008）13。由此可知，Koschmann et al.將 XSPs 價值概念化為「出現權威性文本的軌跡，以及協力動因的能力」。基於上述，在促進和評估 XSP 價值的主要問題在於：哪些特定類型的溝通實踐更有可能塑造權威性文本的出現 14？這可透過增加有意義的參與（increasing meaningful participation）、管理向心與離心力（managing centripetal and centrifugal forces）、創造獨特和穩定的認同（creating a distinct and stable identity）；最後在評估結果的部分，藉由外部互為正文性影響（external intertextual）和資本轉換的利益與價值（accounts of capital transformation），以彰. 政治大. 顯廣泛利害關係者與整體的 XSPs 價值。. 立. ‧ 國. 學. 就「管理向心與離心力」來說，溝通過程中應避免自我假設、直斷成員的片段利益，要參考來自不同背景的成員提供何謂「正確解方」之見解，因為若只著. ‧. 眼於消除差異，將無法有效管理向心與離心力間的緊張關係，同時我們亦可追蹤權威性文本中與周圍文本關係的變化（或穩定性），以了解 XSPs 溝通過程中的回. Nat. sit. y. 應性。進而在評估 XSPs 的價值方面，可以藉由檢視互為正文性影響評估 XSP 的. al. er. io. 價值－所謂的「影響力」，指的是以某種有意義的方式產生 XSPs 權威文本的元素，. v. n. 如：1.產生後續的規則或是有力的陳述與聲明；2.檢視成員所屬母機構的文本變. Ch. engchi. i n U. 12. 前者是指文本互相影響、改變或使納入其他文本的所有方式－關鍵問題在於不同的參與者如何透過對話交鋒，引入可以形塑 XSPs 內容與方向的文本；而後者指的是為組織定錨那些被捨棄的立論。 13 如此一來，權威文本同時可以是一種以利後續的能量、資本累積或轉換的資源。換句話說，協力動因的能力在於權威文本的軌跡、彙整他人共識的能力，以及吸引必要的資本以取得協力成果。 14 Koschmann et al.提到，在促進 XSPs 價值潛能的溝通實務方面，針對複雜社會問題產生的協力行動－它既要管理多元的參與者，兼顧協力和競爭之間的緊張關係。傳統的對話鼓勵個人分享、優先考慮共識－但有時卻過於理想化，因對話常只被當作是被迫處理分歧所使用的手段。那麼，重要的問題不僅是全面的代表者是否在場，而是他們的參與是否是 XSPs 合作過程中有意義的一部分?特別是在處理複雜的社會問題時，各自的利益和立場可能會隨著時間的推移而變化，成員的參與程度也會隨之變化。而何謂有效的溝通概念？Tsoukas（2009）將對話描述為「隱晦地在交流中，使得理念、認同感和議程，透過持續互動與生產的循環過程中，不斷建構出新關係」。. 20. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(29) 遷。在 CCO（communication as constitutive of organization）的思維中，價值的評估並不是對組織成功與否進行客觀決定，而是著眼於組織如何獲取合法權力，以繼續運用相關的個人和集體資本。換句話說，對「收益」的評估，可解釋為從個人（承諾時間和精力）、公司（承諾資金）、政府（承諾聲譽和法律權威）、公民社會組織（承諾知識和熱情）來發展、累積的資本。最後，將此架構的兩大部分與五個命題之定義彙整於表 2-5：表 2-1. Koschmann et al.的架構內容. 一、增進 XSP （一）增加有意義的參與. 指標 1：善意的協商. . 潛在可能價值 . 命題 1：增進成員在 XSP 權威文本上. －成員在審議的廣. 的溝通方式. 有意義的參與，將強化其協力動因和. 泛參與. 政治大. 創造價值的可能性。. 學 . （二）向心力與離心力的管理命題 2a：減少在溝通協商過程中過早關閉對話窗口，將強化權威文本的協. . n. i n U. 命題 2c：增加 XSP 權威文本的互為正. Ch. engchi. sit. 指標 3：權威文本從善如流的回應性. er. io. al. y. Nat. 同保持開放彈性，將強化其協力動因. . 指標 2：成員間利益與認同的彈性. 命題 2b：對於成員間的相互利益與認  和創造價值的可能性。. 指標 1：反對過早關閉對話. 力動因和創造價值的可能性。. . 不同的利益. ‧. . 所有權，特別是決策制定過程尋求眾多. ‧ 國. 立. 指標 2：共享過程的. . v. 文性接受度，將強化權威文本的協力動因和創造價值的可能性。（三）創造獨特和穩定的認同 . . 命題 3a：命名過程是緊扣 XSP 所賦予 . 指標 1：命名指標 2：敘事建構. 的任務，會增進認同感中的獨特性和穩定性，這將強化權威文本的集體動因和創造價值的能力。 . 命題 3b：一個清晰連貫的論述會增進 XSP 的組織認同，這將強化權威文本的集體動因和創造價值的能力。. 二、透過以下的（四）外部互為正文性影響. . 指標 1：權威文本形. 21. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(30) 溝通方式來評 . 命題 4a：XSP 是否可能被評估為是有. 塑議題公眾認知的. 估 XSP 的價值. 價值的，視其權威性文本影響相關議. 程度指標 2：影響成員母. . 題的公共認知程度。命題 4b：XSP 是否可能被評估為是有. . 機構的決策的程度。. 價值的，視其權威性文本影響成員母機構的決策的程度。 . 指標 1：給予 XSP 成. . （五）資本轉換的利益與重要性命題 5a： XSP 是否可能被評估為有價. 員、所屬母機構的利. 值，視其權威性文本的影響程度－對. 益與價值. 於成員、所屬母機構而言其正當性如. 指標 2：創造更高層. . 何。. 次的價值或重要性. 命題 5b：XSP 是否可能被評估為有價. . 治政否創造更高層次或新價值的潛能。大立. 值，視其權威性文本的影響程度－是. 資料來源：整理自 Koschmann et al.（2012）. ‧ 國. 學. 綜上，茲將 Emerson et al.與 Koschmann et al.的架構內容彙整如表 2-6 所示： Emerson et al.與 Koschmann et al.的架構內容摘要. 協力治理整合架構. n. al. er. io. 理論基礎構面與要素. y. 架構. Koschmann、Kuhn & Pfarre （2012）. sit. Emerson、Nabatchi & Balogh（2012）. Nat. 作者. ‧. 表 2-2. i n U. v. 理論多元，包含組織理論與行政管理、規劃、衝突管理、環境治理. 構面. Ch. engchi. 元件. 要素. 一般系統脈絡. 跨部門價值的溝通框架溝通理論. 構面. 資源條件、政策溝通實踐合法性、政治動態/權力關係、網絡連結性、社會經濟/文化健康和多元性. 要素. 1. 增加有意義的參與 2. 管理向心、離心力 3. 創造獨特和穩定的認同. 22. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(31) 權威性文本的發展與輸出政策軌跡. 驅動力. 協力治理政體（collaborative governance regime，簡稱 CGR）. 協力動態. 有原則的參與. 共同的動機. 透過上述的溝通方領導、持續的誘法來評估因、相互依存、跨部門夥伴關係的不確定性發現、定義、商價值議與決定. 1. 互為正文性影響 2. 資本轉換的利益與價值. 相互信任、相互理解、內在正當性及共同承諾. 政治大共同行動的能程序／制度安. 立力. 排、領導、知識、資源. ‧ 國. 學. 整體. ‧. 協力動態的品質與程度決定於有原則的參與、共享的動機和共同行動力間的生產力及自我強化間的交互作用。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 協力行動. 確保支持、訂定政策、法律規則、整編員工、訂定新的管理實務、監督執行與強制遵守等。. Ch. engchi. 協力行動成果：影響. i n U. v. 修正系統脈絡中的既存和預設情況. 協力行動成果：適應. 特別. 改變系統脈絡、CGR 及協力動態 1. CGR 透過必要的驅動力促成協力的動態發展與能力建立。 1. 權威性文本形塑、引導協力行動與 2.協力行動成果分成影響與適應兩個層面。. 23. DOI:10.6814/NCCU201900280.

(32) 內容. 協力夥伴。. 資料來源:修改自 Bryson、Crosby & Stone（2015：649）. 參、關係治理與正式契約的結合一、正式契約與關係治理的替代或補充 Poppo 與 Zenger（2002）提及，多數人認為正式契約會削弱了信任，因此以信任為基礎的關係治理，常被視為組織間複雜契約下的替代品，亦即正式契約與關係治理彼此間為競爭關係，然而渠等在實證研究中得到「正式契約和關係治理. 政治大. 為互補關係｣的結論，也就是管理者似乎將日益彈性的契約與高水平的關係治理. 立. 連結起來（反之亦然），此外這種互賴性是產生改善彼此績效能力的基礎。黃源. ‧ 國. 學. 協、蕭文高（2006：20）與劉思吟（2013：81）也發現在社會服務方面，即使契約已成為最重要的交易行為規範，在委託方與代理方的互動過程中仍強調非正式. ‧. 關係、協調與溝通的重要性，且部份承包單位亦習慣舊有的互動模式，這讓許多. y. Nat. 契約的正式關係，幾乎是建立在非正式關係的基礎之上，可見非正式關係的重要. io. sit. 性並不亞於正式關係。上述顯示「正式契約與關係治理的替代與互補」可使契約. n. al. er. 管理者熟悉服務提供者與使用者的生活知識，避免契約內容之規劃與現實脫節，. i n U. v. 進而形成一種穩定的互動規則或信任關係，成為後續雙方持續互動的基礎，長期. Ch. engchi. 而言，隨著雙方熟悉度與信任度增加，亦將有助於提昇契約執行之成效。二、協力成果評估王千文（2014）提及，多數研究指出透過簽約制定的治理模式也有反效果產生的可能，例如效率未能如預期提升、成本提高、資源配置失當、服務品質低落等。因此除了參與者間動態關係的描繪與分析，尚須進一步評估協力網絡的成效，而過去相關文獻多著墨於前者，客觀檢視政策過程中的互動與依存關係、政策如何制定與變遷，但朱鎮明（2005）指出在網絡關係成效評估的面向上，以利害關係人的滿意度衡量是重要的途徑，也日益重視以「顧客」為基礎的研究，如 24. DOI:10.6814/NCCU201900280.