第二章 文獻檢閱
第一節 協力治理下的公私部門合作關係
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第一節 協力治理下的公私部門合作關係 壹、公私夥伴關係的機會與障礙
一、關於協力的「一百零一種解釋」與本研究定義
協力治理（collaborative governance）的倡議與應用蔚為潮流，O'Leary、
Bingham 與 Gerard（2006）將協力治理視為影響政府、企業和公民組織決策和行 動的連續過程。進一步探究，傳統管理的失靈可謂點燃大眾關注的引信，Ansell 與Gash（2007：544）指出消極的驅動力為執行下游無法落實、監管的超額成本 與政治回應，但後現代社會的種種變遷也支持協力治理的積極發展—因日益需要 整合各方專業知識，且機關內的組織分工愈趨複雜精細，進而互賴性亦影響各機 關能力。因此相較於網絡，協力關係強調是一種更正式、長期和穩定的合作關係，
且合作對象間的約束力也比較強，Walter 與 Peter（2000：495）也描繪協力治理 是一個正式性的活動，包含共同的活動、結構和共享資源。是以若要發揮公私協 力的精神，學者多呼籲應結合公私雙方資源，依平等、分工、共享之態度合作，
並透過雙向溝通的參與方式，為共同目標而努力的長期合作關係。但關於公私協 力迷思的相關論述也令人玩味，例如 O'Leary 與 Vij（2012）批評協力一詞似乎 有「一百零一種解釋」，缺乏精確的定義與研究視角。也有若干學者擔憂公私協 力的擁護者過於重視協力這個「品牌」而無論其真偽，原因在於許多文獻致力於 探究夥伴關係的成功因素，但往往成功的協力經驗具有獨特性，並鑲嵌在特定的 制度脈絡中，或如同Ansell 與 Gash（2008：544）所言，僅聚焦在特定政策領域 的個案研究，以致對於「眾說紛紜」的協力評價莫衷一是。再者，O'Leary、Gazley、
McGuire 與 Bingham 於 2009 年提及看似新概念的背後，其實與「府際關係」、
「政策執行」的研究成果息息相關，可謂重新包裝，延續既有的管理實務（曾冠 球，2010：83）。經陳敦源、張世杰（2010：29、48）條分縷析，也反映公私協 力夥伴關係實則承載多元意義與詮釋，猶如在一場「語言修辭的遊戲」下，包裝 各種涉及公私部門之間混合體制的運作過程。另即便以政策工具途徑觀之，也絕 非是一個價值中立的技術工具、在一個制度真空的環境系絡中推動，如果相關政 策工具的選擇、推動的場合與時機都不被民眾所認同，恐將功虧一簣。
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以我國社會福利服務供給的發展過程而言，由於家庭照顧資源逐漸衰竭，此 時經濟尚有餘力者，可透過市場機制購買所需的老人照顧（福利私有化），或形 成仰賴大量外籍看護提供服務的現象。但由於長期照顧耗費相當可觀，衍生「稅 法僅對醫療費用給予租稅優惠而將照顧費用排除在外，是否有違比例原則」10等 討論，如司法院釋字第701號解釋就醫療費因就診醫療院所不同所為差別待遇已 違反平等原則。故政府在老人福利政策上應扮演更積極主動的角色，除了國家公 共支出結構需要大幅調整以因應照顧需求，亦鼓勵非營利組織及企業共同投入照 顧服務產業，建構多元服務輸送體系。換句話說，長照協力關係的建立是因為單 靠政府自身力量無法達到普及照顧的目標，乃結合民間的人力、物力或各種資源，
所形成的相互尋求合作之過程。然而在協力關係、影響因素暨管理作為方面，朱 鎮明（2005：119）指出資源互賴需求確實是最初促使協力的動機，但網絡關係 的存在不代表決策必定有品質、或是網絡獲得有效管理，若是管理措施不當、互 動頻率很低，應有的協力關係就不能適當的發揮，反而成為集體決策盲思之根源，
質變為Raab與Milward（2003）所稱的「黑色網絡」（dark network）11。
基於上述，本文認為Ansell 與 Gash（2008：544-545）對協力的定義合於本 研究：「一個或多個公共機關直接參與的治理安排：由多元利害關係人所進行集 體決策的過程，而此過程是正式性、協商性及以共識為導向，旨在執行公共政策 或管理計畫或資產。」，其側重六個重要標準如下：
（一） 由公共機關所發起的一種程序（the forum）。
（二） 參與者包括非政府部門的利害關係人。
10請參閱李惠卿(2013 年，8 月)。從我國長照政策談長期照護費特別扣除額之必要性。當代財政，
32，70-79。
11其可能的問題如：在討價還價的協商過程中，反而忽略共同利益或公益、決策參與者有限以致 決策過程透明度偏低、少數內行人的密室政治，導致不充分的合法性或正當性，因此在我國長照 需求不斷攀升之際，政府應擴大民間參與的深度與廣度，以活化服務的資源與機制。
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（三） 參與者可直接參與決策，不僅僅只是透過公共機關來協商。
（四） 程序包括了正式的組織，且集體開會。
（五） 程序的目的旨在使決策達成共識（即使共識實際上並沒有達成）。
（六） 協力的焦點是公共政策或是公共管理。
二、在研究視角上，將同時關注協力過程與夥伴關係成果
無論上述百家爭鳴如何，都呈現政府部門及非政府部門間的權力界線模糊的 事實（Stoker, 1998：17），治理便是關乎協力決策的制定，尤其這個決策包含公 私雙方的行動者。Ansell 與 Gash（2007）表示雖然利害關係者時常是相互對立的，
但協力治理和公私夥伴關係的共同目標便是將對立衝突的關係轉化為和諧。在過 去管理主義中，儘管管理機構在決策過程中，或許會考慮到利害關係者的想法，
甚至直接與其進行協商，但協力治理要求利害關係者能直接參與決策制定的過 程。除此之外，公私夥伴關係想當然爾需要合作方能發揮作用，但在實務運作上 往往目標錯置為協調，而不是達成決策共識本身，即可能僅有雙方代表者達成某 種協議，以提供部分服務或執行任務。綜上，我們應該要視集體決策制定為公私 協力的「次要定義」；相反地，「集體決策過程」的「制度化」才是核心。最後，
我們同樣重視協力過程與結果的評估，以免陷於Ansell 與 Gash（2007：549）所 說的，協力治理研究多為評估「過程結果」而不是「政策或管理的結果」，此一 顧此失彼的情形。
三、基於本研究視角，聚焦網絡發展與管理上兩難等實務課題
即使｢網絡｣、｢夥伴關係｣、｢協力｣等概念或實務已經存在很長時間了，但 O'Leary 與 Vij（2012：509）指出在公民、私人、非營利組織的公眾環境已有許 多變遷，勢必會影響研究者及管理者在實務運作上的思維與作法，進而助長｢協 力公共管理｣，是以協力夥伴關係仍是重要且值得繼續耕耘的領域。上述有關公 眾環境的時移勢易，舉例如下：
(一) 多數的重要挑戰不是單一組織可以掌握的，須採取新的途徑來解決。
(二) 委外的趨勢大幅增長，就其性質而言，它是公部門授予權力與執行單位完成 契約任務間的協力努力。
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(三) 改善公共服務效能的信念促使公部門致力找尋新穎的公共服務遞送方式。
(四) 科技幫助政府機構與人員以一體化和可協同運作的方式共享訊息，也因此更 加強調合作治理。
(五) 公民正在尋找參與治理的額外管道，而這產生新的、不同解決協力問題的形 式與決策制定。
在協力關係的理想「應然面」，協力意味著雙向溝通、機關與行動者或利害 關係者間的相互影響，以及利害關係者能訴求與向他人交流的機會，因此協力關 係應是「審議的」、「多方的」，不應僅是「諮詢性質」。有些「單向」的政策工具 如:利害關係者意見調查、焦點團體等，雖然仍是具有建設性的管理工具，但這 些「諮詢機制」顯然無法與協力所強調的「雙向溝通」或「多方的審議」緊緊扣 合。Agranoff 與 McGuire（2001：321）提及在某種程度上，網絡的集體決策制 定較個人決策更為理性，但往往「多方的審議」便意味著擁有更多的資訊可用、
更多的替代方案與多元觀點需要考慮及被建議。因此本文認為在現實世界的「行 動場域」所進行的決策，雖然往往標榜「共識導向」（consensus oriented），然而 囿於網絡本身的複雜與特殊性，使得在政策折衝的「黑盒子」（black box）運作 過程中，對管理者而言，常陷入了兩難困境；對行動者或利害關係者來說，有時 甚至如墜入「黑色網絡」，但誠如Thomson 與 Perry（2006：29）所言，儘管常在 追求協力目標的過程中跌倒，仍鼓勵協力參與者要持續的互動，並從試誤的反覆 過程中重新學習與定位（trial-and-error learning）。Agranoff 與 McGuire（2001：
321）尤指網絡中所產生的決策，其過程也許也不盡然更為理性，但它可以產生 綜效－透過參與者的承諾與互動以刺激解方的誕生，這或許也是以往未曾想到的 新方案。簡言之，上述觀點皆反映協力過程應是「集體的」（collective）。茲就網 絡發展與管理議題分述如下：
(一) 網絡發展
Agranoff 與 McGuire（2001：297）提出幾個疑問值得我們思索。首先，
關於網絡中「彈性」的議題－是否提供足夠的彈性以因應快速變遷？與既有 的「程序」相容或互斥情形如何？再者，關於網絡中信任、共同目標、互賴
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性等議題，這些使成員們凝聚的協力因素，是否與遵守合法權威的組織運作 要素相同？還有常被忽略的「權力」問題，特別是對於在互惠關係中，所期 待創造的共享、創新上的影響，這些權力如何運作、左右議題的處理？最後，
關於網絡的生產力與成果－是否網絡能創造與傳統管理截然不同的成果？
上述問題彰顯出，對於公共管理者在網絡中的行為與角色、如何貢獻網絡績 效，有著極大的關心與興趣，因之所以營造協力關係，在於藉由合作所創造 出的價值與創意，可能比單打獨鬥來的更好。Agranoff 與 McGuire（2001：
298-301）進而指出著手網絡管理時，要鎖定的任務本質應包括：
1. 啟動號召與活化（activation）：指認網絡參與者，並同時清點所需的技
1. 啟動號召與活化（activation）：指認網絡參與者，並同時清點所需的技