第四章 理想與現實的拔河：巷弄站的推動經驗
第二節 服務推動經驗與問題
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我們去年開始又申請了一個 C+巷弄長照站，我們想要深耕八德區的社 區，所以我們踏入了C 級巷弄長照站，其實這對我們來講，我們只是單 純做社區服務，没有想要從中任何的利益。讓在地想要找居家服務，第 一個一定會來我們的據點，然後藉由我們的據點，我們可以延伸幫他轉 介他適合的長照資源，所以我們跟一般的鄰里長做的比較不一樣的是，
我們多了一份專業服務，我們可以幫他做他適合資源的轉介。（M1-1:3）
第二節 服務推動經驗與問題 壹、
2018年地方政府推動輔導情形
整體而言，地方政府的檢核重點為「是否掌握與了解區內的長照資源」、「服 務提供單位的準備狀況」，以及避免將所有的資源都集中在某一個次分區或某一 位置，而是要在所謂的 30 分鐘的路程裡，可以有一個點和點的串聯。接著在社 會局訂出要推出ABC 模式的行政區後，便邀請 ABC 的所有單位代表，以及他們 的實際運作者，說明所有申請計畫書的撰寫內容與方式、應備文件、相關的期程、
給予範例。在過程中發現，其實服務提供單位往往在編寫計畫書的行政能力偏 弱，或較不熟練，因此地方政府在協力建立之初，投入大量時間溝通與協助，使 其累積經驗，降低民間投入單位的行政成本。由此可知，協力過程中公共管理者 需要平衡「參與者的選擇」與「能力建立」，亦即除了指認網絡參與者、清點需 要的資源，能力建立能倍增協力成功的機率，幫助建立跨部門任務與協力文化，
並在學習互動中產生社會資本（Agranoff & McGuire, 2001；O'Leary & Vij, 2012）。因此，協力成員如何選擇、誰會參與、如何建立協力能力，皆是影響協 力的重要因素。
以 2018 年來說，桃園市社會局主要的工作仍以布建據點為主，分別從四、
五、六月三個階段邀請民間單位加入，直到八月多才全部都招進來，也由於單位
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尚在起步、熟悉業務的階段，至多僅以中央的規定要求單位，在輔導上沒有像據 點那麼嚴謹。而臺南市社會局除了布建以外，多著重輔導的工作，尤其賦予 A 單位輔導C 單位的責任，因此公部門代表 G2 也表示，臺南的 A 單位要去教這些 C 單位很辛苦，尤其是要教里辦 C 做各種的報表及核銷。另由於多數閒置空間都 是公有的，因此會優先詢問里長辦公室或關懷據點承接的意願，其中當然不乏有 熱情願意投入的里長，但不諱言一開始要里長們皆「共襄盛舉」並不容易，也是 投注許多心力去溝通說明。綜言之，即便衛福部補助巷弄站的經費遠高於一般據 點，但因多數里長認為再承接巷弄站的話，恐需動用更多的醫療、人力、設備等 資源，或增加工作負荷量，尤其對於長照所需的各種報表與核銷業工作為之怯 步，可知雖然社區基層組織具備一定的社區服務量能，惟在推動初級預防照顧或 專業照顧服務上，仍有其轉型的限制或難題。在民間單位採觀望的態度下，此時 區長角色便很重要，當區長願意支持這項政策時，就會願意去跟區內各里長溝 通，希望里長都能夠配合執行各項業務。
C 的輔導策略，老實講說今年的話里比較以布建為主啦，然後中央單位 當然有一些規定要求，他規定說C...嗯預防延緩失能他說只要 5 個 人就可以了啦，所以我們大概就是按照中央的要求去規定單位，可是我 們的輔導策略沒有像據點那麼嚴謹，因為他們都剛開始加入而已。
(G1-2:96)
有些里長真的也是花費很多心力去跟他們做這些溝通跟說明，那有些里 長也很熱情，他們願意做，但是他可能就是說，例如他有申請是有人力 的，有居服員能力的，他那些文書的東西可能就會給那個人力，服員人 力來執行，因為里長其實真的不太可能再去做這些事情，他要委託他人 去做這樣子，或者是說，因為去年我們都還有 ABC 的輔導，我們都有 ABC，其實我們也有賦予 A 要去輔導 C。(G2-2:96)
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貳、
C單位的服務經驗與問題
在長照網絡中，政府除了扮演監督者的角色之外，應還具有管理者的角色，
其實這也是一體兩面的關係，當民間單位遇到無法解決的問題時，政府應適時甚 至主動介入管理，這樣才能使合作關係變得更穩定，因為所謂長期照顧的重點即 在「長期」，讓服務不會片斷化。整體而言，C 級單位從服務經驗中發現，原先 未使用長照服務的個案因為巷弄站而逐漸走出家門，巷弄站不僅促進社會參與，
也為長輩的人生增添色彩，事實上長輩若能培養社會參與的知能，不僅人際關係 較佳，生活滿意度較高，而且健康也較為良好。特別是「衰弱」長輩也可以在社 區參與屬於他們的活動，不會因擔心跟不上活動而不想參加，導致信心飄散。然 而，對於服務提供單位而言，實務推動情形或反映問題仍有：
一、在臨托業務方面
在社區照顧服務對象上，長照2.0 從健康老人、亞健康老人擴大服務提供給 失能者、失智者、身心障礙者。相較於C 級巷弄長照站的服務內容為：社會參與、
健康促進、共餐服務以及預防及延緩失能服務，C+則多了一項臨托服務，內容 包含：接受照顧、停留，包含協助沐浴、進食、服藥及活動安排（含交通接送）。 但在2016 年規劃推動時，尚未區分 C 或 C+，巷弄站皆需要提供每週至少 5 天，每天6 小時之短時數托顧服務、喘息服務等。但在巷弄站多由社區關懷據點 承接下，發現要讓社區基層組織的能量大到可以「每天整日運作」、「聘請專業人 力」、「無障礙空間」、「擴增志工人數」等非易事，至少並不是每個單位都能轉型 做臨托服務。因此衛福部於2018 年開始，將臨時托顧改為Ｃ級巷弄長照站的「次 要功能」，主要功能是提供健康或亞健康老人家延緩失能服務，詳見表4-3。
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務核定額度者需要自行付費，這些皆考驗單位本身的服務量能與民眾使用、接受 程度。依2018 年的服務經驗，整體而言 C+推廣成效不如預期，服務量能仍有進 步空間，如「願意或能做的單位並不多」（G2、C8）、「臨托個案來源少或不穩定」
（G2、C1、C3、C8、F1、C7）、「宣導不足」（V1）等，皆為受訪者提及所面對 的困難等語。詳述如下：
（一） 首先，雖然C+只多一項臨托，但是願意承接 C+的單位很少，也並不是 每個單位都有能量去做，因為他們會擔心專業照顧能力、人力或無障礙空間 不足，而無法妥善照料衰弱或輕度失能長輩，因而往往還是停留在C 單位，
即便 C 跟關懷據點的服務項目類同，做的幾乎都是一樣的工作。
巷弄喘息服務的話就不是每個單位都能夠做，因為他要有照服員的人力，
另外一個他有吃到我們所謂支付制度的額度，也就是說使用者必須付費，
所以單位就會考量說他要做這項服務的時候，他的人力允不允許，他有 沒有居服員，再來就是他的無障礙空間夠不夠，因為他如果做這個的話，
當然他可能要有無障礙空間，因為他有可能會臨托到輕度失能的長輩，
所以他會去看他無障礙空間夠不夠讓這位長輩在這邊接受臨短托的服 務這樣子，還有費用收費問題。（G2-2:116）
（二） 其次，C+單位普遍反映臨托個案少或是不穩定的問題，甚至有至今尚 無收到個案的情況，尤其照管中心所評估的個案多是身心障礙者居多的比較 多，使得 A 級和 B 級服務會是個案的優先選擇；此外，儘管政府挹注不少 資源投入政策宣傳與推動，但民眾對於照顧服務內容、價格組合或給付額度
行負擔16％。
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等，恐仍欠缺完整瞭解，因此有單位表示雖然很努力在推廣臨托服務，但成 效不如預期，希望照顧管理專員能夠幫他們轉介個案，對於自己去收案較感 到困擾。
那我們雖然有跟政府簽臨托，可是他們沒有派過來。（F1-2:4）
它變成……也不能叫次要，但是它變成在服務的人次上，相對的是非常 低的，因為我們這裡辦的這項兩年多，到目前沒有任何喘息個案。那這 樣更不用講叫做臨托。（V1-2:20）
（臨托個案）幾乎都沒有，臨托很難。很多家屬，第一個他對所有的經 費的挪用，他的整合套餐他不清楚。第二個他要帶去臨托，這件事情來 講，他應該不清楚，然後第二個他覺得很麻煩。他不曉得我們可以做到 什麼程度。．．．。喘息我以前知道服務員到家裡面，那我們希望多一 點推廣，讓家屬知道說，其實社區就有一個臨托的一個公共空間的，這 個單位可以來執行這件事情，但是對他們來講這變成有距離的問題。他 要怎麼帶過去？還有到底時間可以多長？他並不是那麼清楚，這邊我們 是很努力在推廣，但是成效不那麼好。（C3-2:6）
（三） 最後，因為巷弄站性質屬於社會福利照顧，因此在補助上有規定，三個 小時之內是免費的，但超過三個小時要民眾自費（一小時 200 元），但僅三 個小時基本上無法達到照顧者紓解長期照顧老人壓力的需求，能空出多餘時 間處理事情的功能亦有限。另一方面，若要自費更多的時數以獲得暫時休息 的機會，通常家屬使用意願不高，尤其在非都市地區，原因除了經濟因素以
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外，也不太認同政府以自費的方式開辦社會福利。對此，受訪者V1 認為這 是一個觀念問題，還有政府怎麼去宣導這個項目，因此政府應加強說明巷弄 喘息並非定位為日照中心或私人的養護中心，只是讓家屬可以稍作休息去做 點重要的事情，並不是將巷弄站變成代為照顧者。針對個案經濟因素部分，
顯見偏遠社區長者可擔負能力實則相對薄弱，這亦可與侯建州、郭慈安
顯見偏遠社區長者可擔負能力實則相對薄弱，這亦可與侯建州、郭慈安