資本轉換的價值

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第六節 資本轉換的價值

透過跨部門夥伴關係，希望為參與者帶來更多的資源，同時也在互動中產生 附加價值。Koschmann et al.（2012：346）提及 Innes 與 Booher（1999）認為檢 視夥伴關係所產生的資本有三個層次，除了基本的行動策略，還有所產生新的夥 伴關係（包括對實務與認知的改變），最後為新的規則、對話、制度及減少非建 設性的衝突（reductions in destructive conflict）。依本研究目的並參酌上述要素，

從「公共價值的實踐」、「夥伴關係的鞏固」兩面向，評估協力網絡中所形成的資 本與價值。分述如下：

壹、公共價值的實踐

(一) 評估服務品質與成效

該如何衡量巷弄站是否發揮預期功能，並展現公共服務價值？如此恐先得定 義何謂「成功的巷弄站」？是否為達成於2020 年底全國布建「469A、829B、2529C」

的目標？或許我們對於跟數字相關的政策口號似乎不陌生，且漂亮的數字也不失 為一種努力的展現，但在長照服務領域有些情況難以量化，只能透過累積不輟的 服務，以成丘阜。在初走入社區時，「資源盤點」、「調查社區照顧需求的初步樣 貌」、「擬定社區服務提供模式與營運策略」等，皆為開創時期的任務。回顧開創 時期的艱辛，不論是在地的里辦公室與社區發展協會，或外來團體，皆表示僅靠 少數人員要將區域內能使用的資源皆納入連結，實屬不易，「就是做之後的確也 有感覺不好做，因為除了沒有個案要來以外，要志工沒志工，要人沒人，那老師 也要我們自己想辦法，…。(C7）」但在言談中仍感受到這些第一線人員對於公共 服務的熱忱與樂觀態度，多透露社區工作雖然辛苦，但從中學習許多，也感到很 值得，甚至覺得「誘因應該是…講這有一點矯情，可是我覺得重點是看到長輩這 樣來很開心，我覺得就是動力啊！(C5)」

整體而言，受訪單位皆表示巷弄站的經營成果有達到預期目標，也就是社區 民眾逐漸熟悉巷弄站，也慢慢認同並開始參與活動，最重要的是，許多列管的個 案其身心狀態有明顯的改善與進步。綜言之，政府想要改變的方向是要讓社區老

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化不是恐慌，而是將「活化老化」的觀念、有尊嚴服務，實際落實在每個地方，

如僅用單一標準來詮釋將有所偏頗。對此公部門代表G1、G2 更表示，即使服務 量能提升速度為「涓涓細流」，但緩慢且堅定的成長，也會為長照政策注入了活 水及動力，亦即「…，如果人慢慢穩定的成長，我覺得這樣就 OK，你不要一次 就我要做到什麼，不用啊！（G1-5:174）」

所謂的進步是怎樣，我們雖然說有達到 20 個人才算據點，可是就像勞 工局的政策，不是說找到工作才算成功嘛，你有去投履歷，你人有慢慢 成長，至少對我來講這個都是有在進步啦！有在進步我覺得不要是死水 嘛，活水他有慢慢流、慢慢變多就好了，所以他如果人慢慢穩定的成長，

我覺得這樣就 OK，你不要一次就我要做到什麼，不用啊！（G1-5:174）

(二) 滾動式決策下的賡續檢討及其政策軌跡

為因應人口老化浪潮，長期照顧政策勢在必行。而受訪者皆認同中央與地方 政府迅速布建巷弄站的行動策略，少數更表示未來社區照顧關懷據點和巷弄長照 站予以整合後，除了偏鄉資源仍不足，其實巷弄站的數量已非常足夠。然而，問 題是儘管「量」出來了，重點是「質」如何，以及資源有無重複浪費的問題。抑 有近者，滾動式決策下的賡續檢討，「某方面有修好，某方面沒有滾好啊！

（F1-6:146）」然而大致上其與服務需求的貼合程度，其實有愈來愈高，「可以說 愈修其實就是愈符合我們實際的需求面。（G2-6:251）」

政策軌跡上，中央在累積執行經驗後，也規劃新的制度與規則，將社區照顧 關懷據點和巷弄長照站予以整合，以兼顧資源配置與服務效益，並且訂定應檢核 的兩大構面及七向核心項目，例如在服務執行面，會更嚴格監測服務數量、宣導 情形與個案轉介機制；在基礎管理面則會檢核據點空間規劃與運用、志工人力運 用與管理、行政作業配合與資源運用情形（請參考表4-7）。但地方政府仍可依實 際需求，考量區域差異與特殊性，酌予調整訂定基本服務數量，或增列關鍵評量 指標報社家署備查。

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進而就桃園市與台南市預期整合後情形，分述如下：

1. 桃園市

在行政單位人力配置上，有別於未整合前巷弄站與關懷據點分屬不同承 辦人員，整合後將由同一組行政人員負責。而社會局亦表示，原先也建議可 以整合起來，除了因兩者功能相似，由在地的里辦公室和社區發展協優先承 接，也會更強化與居民的連結度；但另一方面，民間單位對於整合政策感到 為難處在於，要重新熟悉並認同新的執行方式，這或許可從受訪者 C8 參與 整合政策說明會時的觀察窺知一二。其表示有好幾個單位抱怨「為數不多的 補助卻要做更多的事情」，但承辦人安撫、鼓勵各單位說，既然大家都是符合 資格的今年就好好做，明年可再考慮退場，「但是關於有沒有聽說大家要退，

好像反而在群組上大家都在關心什麼時候要送計畫、關心有沒有變動啊！」

以下摘錄公部門代表G1 對於整合政策的看法與內部討論情形：

訪談者：那您怎麼看待迅速布建的情形？是不是明年會優先給村里長去 做？

受訪者：這不是說優先啦，這是經過市長去批核的東西，因為他覺得你 一個地方最了解的應該就是...，每個地方不是有一個在地的社區發 展協會和里辦，優先不是只給里長，是給里辦和在地的社區發展協會，

先看他們想不想做，他們比較了解在地的情況，而且跟在地居民的連結 度比較夠嘛！如果外來團體要做的話，就是他們真的不做外來團體才可 以做，這是市長有討論過，覺得比較合理啦！不是說每個外來團體像台 北團體也可以來這裡設一個點，他覺得這樣不太合理。（G1-6:77-78）

2. 臺南市

臺南市在2017 年時關懷據點已高達 376 個，涵蓋率為 57.2%，可見關懷 據點已在各鄰里中蓬勃發展。公部門代表 G2 認為原來的據點其實具有一定 服務能量，雖然這次整併讓許多服務提供單位感到政策又繞了一個彎，但若 政策修正後愈貼近服務需求，亦無不妥，且據瞭解目前有近八成的C 單位是

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願意轉型的。

台南市的話，因為原來的據點其實就做的不錯，其實他們在社區都是很 有活力的，那這些據點的長輩其實，因為台南市的據點已經很久了，那 這些長輩我想也是從健康的長輩，其實也慢慢的落到衰弱這一塊了，所 以如果以長輩出發點來看的話，我覺得確實也應該讓原來的據點去轉型 做為我們的巷弄長照站，因為這些就是最適合在地的長輩他們去的一個 地方，他們最熟悉的地方，他們最常去的一個地方，然後可以一直陪伴 著他們的地方。（G2-6:233）

貳、夥伴關係的鞏固

一、目前合作與監督方式有無助於夥伴關係

地方政府與C 級單位間的協力關係，乃建立在正式契約的基礎上，而呈現複 雜且動態的夥伴關係。而政府在協力角色上，可以是贊助者、監督者、召集者、

協調者、技術專家或公共利益的倡議者等，受訪單位也依其觀察或認知的政府角 色與功能，對於是否鞏固夥伴關係有著不盡相同的評價，一定程度呼應Emerson et al.（2011：15）所言，政府領導力作為協力治理本身的一個基本要素，其可以 是外部驅動因素（external driver），也是導致協力結果的重要因素。說明如下：

(一) 作為經費補助者

受訪單位多認可政府在發展社區型長照的大旗下，已挹注更多的經費努力建 置，但由於C 級單位運作所需經費，主要為政府補助，輔以使用者付費或捐助等 自籌經費，是以對於單位來說，當然增加補助有助於減緩執行壓力。然而所獲得 之經費，與維持長照服務與永續經營的考量，可以說是「相形見絀」，對於諸多 第一線人員所面臨的的關鍵細節問題，無法「微觀管理」或面面俱到。對此公部 門代表G1 指出，民間單位亦應擁有自籌的能力，以免在政府的法令規章及資源 供給的變動下，受到高度影響，甚至干擾其服務品質與專業；但另一方面單位多

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表示，若政府因預算不足而影響資源配置，如前述社區巡迴車不足的問題，那麼 是否可以另外規劃其他的方案、配套措施來協助？也就是政府應強化整合與連結 資源的協調者角色，勿因經費不足，而令執行單位感受不到政府有協助解決問題 的意願。

我這樣講好了，你說沒幫助那民間去哪裡找出這麼多的經費出來，他們 一定有幫助，那你說幫助到完全嘛，很多第一線實際上的細節問題，就 像我剛剛說的接送問題、老人家的出席問題，這些他們沒有辦法面面俱 到，很難啦！（C3-5:146）

他們如果要來做C 跟據點嘛，其實他們很多都會嫌補助不足，可是這個 東西政府不是全額要補給你，你必須要有自籌財款、自籌的財源，他們 自己的內部開會其實都要留一筆經費，我覺得這樣比較好，對於這個單 位或協會以後的長遠運作比較好，而不是說你缺什麼政府就要補給你，

我們的補助是六都最多的。（G1-5:72）

(二) 作為監督者與協調者

不少受訪單位強調，其實主要是針對中央在政策調整上較有意見想法，但大 多認可地方政府已盡力扮演好協調促進的角色，也認為跟承辦人相處良好：「他 們（地方政府）也是照中央的標準來做事，…，應該說我們桃園的承辦非常的棒，

不少受訪單位強調，其實主要是針對中央在政策調整上較有意見想法，但大 多認可地方政府已盡力扮演好協調促進的角色，也認為跟承辦人相處良好：「他 們（地方政府）也是照中央的標準來做事，…，應該說我們桃園的承辦非常的棒，