第四章 理想與現實的拔河：巷弄站的推動經驗
第一節 資源布建策略與單位投入情形
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第四章 理想與現實的拔河：巷弄站的推動經驗
為充分說明「長照十年計畫2.0」的制度走向，衛福部於 2016 年 8 月 9 日起 舉辦為期二個月的全國巡迴說明會，由衛福部代表簡報並進行綜合座談廣納社會 意見，以期扭轉長照1.0 缺乏民間資源投入的窘況。由於巷弄長照站（以下簡稱 巷弄站）是長照2.0 中較新穎的制度設計，對民間單位而言，協力初始條件中的 參與動機為何值得了解。進一步地，此等契約簽訂前的參與誘因，是否能維繫甚 至轉化為日後更活躍的投入？以下從簽約前後探索服務推動的心路歷程，並解釋 左右Ｃ級單位投入協力多寡的關鍵考量，勾勒出受託單位與地方政府合作的互動 歷程，避免一般公私協力或契約管理文獻過於偏重「問題廠商」的思維邏輯（曾 冠球，2010），忽略受託單位的想法。
第一節 資源布建策略與單位投入情形 壹、地方政府啟動號召與資源動員
在蔡英文總統表明長照 2.0 是五大社會安定計畫中，「只許成功不許失敗」
的重要政策下，中央及地方皆全力投入。就地方政府扮演的角色功能來說，因中 央的長照政策有一套標準，必須嚴格遵守才得以有支付與給付，因此中央的長照
「只能照辦」，然而除配合中央整體政策方向，地方政府對於轄區內長照資源應 該建置在哪、如何配置等布建規劃，乃扮演連結公私部門的使能者（enabler）角 色，或可從中央長照政策之外，發展在地的長照需求方案。這凸顯地方政府在資 源布建階段的執行情形至關重要，亦呼應Agranoff 與 McGuire（2001：298-301）
提及在營造協力關係時，需先著手的任務本質，分述如下：
一、在啟動號召（activation）方面
對於過去「長照體系的建構，是政府負的責任多一點，還是完全交由市場來 解決？」等討論，已在長照2.0 作為執政黨的指標政策下畫下休止符。其成為國 家重要政策主要因我國老化速度過快、未提前規畫長照服務因應，在日益攀升的 需求下，後續衍生的老人照顧議題、老人經濟議題、照顧者家庭的壓力問題經累
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積膨脹，屆時將是另一種國安問題。是以即使社會輿論不乏對於長照2.0 有貿然 上路的存疑，公部門代表G1、G2 咸認同推動長照 2.0 是勢在必行的任務。在採 取引進民間參與的策略下，活化資源（如金錢、資訊、專業知識與技能）整合的 機制成為網絡管理的重要作業，Agranoff 與 McGuire（2001）更進一步舉例，
Scharpf 提及選擇性地號召潛在參與者，為形成、執行跨部門政策成功的重要前 提。在實務上，桃園市與臺南市在中央公告ABC 的條件以後，2016 年時首重盤 點手上所有的單位名單，亦即在召開說明會前，必須先進行轄區內所有資源的盤 點—除了社衛政與民政體系下所有的服務提供單位，還有未來可能、潛在成為服 務提供的單位，這些都是說明會的邀請名單，並在說明會當天，先了解他們有沒 有進一步的參與興趣、並填寫意願書。而舉辦說明會的用意在於針對長照1.0 時 期「政策宣傳須加強」的檢討。公部門代表G1、G2 表示，除了政策補助誘因以 外，地方政府的推動積極度，亦是影響單位參與的重要原因，相較於有些縣市只 開幾場說明會，從桃園與臺南市說明會的場次數目，可反映其政策推行力道的大 幅提升，對此，不少兩縣市的受訪者也對市府布建積極度予以肯定。該等透露協 力網絡的執行效能，有賴於正確地指認必要的參與者，以及民間參與者也願意投 入本身的資源。簡述臺南市與桃園市啟動號召情形如下：
（一） 臺南市在決定在推動之前，要先讓台南市民以及各單位知道長照2.0 的 內容，便在2016 年 11 月至 2017 年 1 月，由當時的副市長帶領，於 37 區去 召開說明會，邀請對象包括社區內的長照資源單位、鄰里長、議員、民眾等。
（二） 桃園市亦於 13 區都辦說明會，除了請區公所幫忙聯繫相關單位團體、
里長等過來聽，並且邀請各單位加入，甚至調整計畫書中填寫資料的方式，
多以「勾選取代填寫」簡化申請內容，也鼓勵有意願申請的單位攜帶筆電來
「實作會」，實際協助撰寫計畫書。這些都是希望能減少單位寫計畫的困擾，
亦有助於增加行政送件時效，加速布建巷弄長照站的效率。
二、在形塑框架（framing）方面
形塑框架包含建立與影響網絡的運作原則、價值與規則，與啟動號召同為網 絡形成時重要的管理工具。我們可從長照2.0 核定本（2016）了解，地方政府除
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扮演連結公部門、志願部門與民間單位之角色，營造有利照顧資源發展環境之外，
為了評估服務資源，應完備長照服務需求與供給的資料，以即時掌握地方情形。
此外，亦須負責監督管理轄內照顧服務輸送體系、各項服務計畫推動進度，以確 保照顧服務品質。因此相較於啟動號召，形塑互動規則更具易受外界影響、可塑 的及精細的特徵（Agranoff & McGuire, 2001），是以地方政府會先依轄區內行政 區與人口數來布建所需資源，如依 2018 年衛福部長照專區「各縣市長照資源布 建情形」，桃園市與臺南市巷弄站的布建目標值分別為184、246 個，乃依當地「人 口群資料與推估需求人數」、「鄉鎮市區範圍之需求人口分布」、「各類服務資源與 使用情形」等相關資料推估。
三、在動員（mobilizing）方面
首先在市府動員策略方面，相較於桃園市，臺南市在推動政策上較快開跑：
2016 年即由當時賴市長成立一個跨部會的專責推動小組，除了納入教育局、衛 生局、公務局等處局長以外，亦納入 37 區的區長負責區域內的計畫與成果，並 配合政策推動定期向市長回報。對此，桃園社會局表示，在推動進程上雖然起步 較慢，以致過去許多長照建設落後其他縣市，但針對布建C 單位上進步幅度是最 快的，尤其 2018 年布建數為 184 個，位居全國領先地位。由上述可知，動員有 別於啟動號召，管理者須進一步以整體的策略觀點，行銷理念給參與者並獲致其 承諾，也就是更著重鼓舞、激勵、承諾等人際關係要素（Agranoff & McGuire, 2001）。
公部門代表G1、G2 亦強調，地方政府重視與區公所的府際關係，尤其確定回報 機制是否順暢，各區民間單位若有需求可反映給區公所，社會局亦會因應公所要 求去各區說明、解釋政策內容。
其次在動員民間參與上，整體而言有以下發現：
（一） 幅員廣大與城鄉問題
尤其以臺南市而言，縣市合併後共有37 區，這 37 區中有山區、
海邊、原臺南市的都會區，其面臨的問題截然不同。其中符合衛福部 所訂之「偏遠地區(含山地、離島)及長照資源不足鄉鎮」者，便有四 個：楠西區、南化區、左鎮區、龍崎鄉。相較於桃園市為六都中最年
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輕的城市（老年人比率為 10.79%），且僅復興區為定義之偏遠地區，
臺南市尤其面臨民眾接受和使用程度大不同的情況。回歸服務供給面 來說，事實上缺乏投入者與資源何止在原鄉與離島，城鄉差距也是屬 原臺南縣鄉鎮市（如玉井鄉、學甲鎮），所面臨的共同問題，所以長 照若要落實扎根，在政策規劃上宜因地制宜、以需求者為導向。
（二） 出現單位競爭的問題
城鄉差距反映單位不同程度的投入意願，公部門代表G1、G2 表 示在資源較多的地區，有參與意願的單位超過地方政府當初所預期。
以臺南市為例，原臺南市都會區資源豐富，服務提供單位也多，但由 於想投入者多，甚至出現單位競爭的問題，便透過專家遴選會議選出 較有能量可承載任務的單位。反觀鄰近山區與海濱地區，可能服務提 供單位也較少，反而是參與單位少於原先預期布建的數量，此時則需 要透過區公所來協助。
三、在凝聚整合方面（synthesizing）
為達成「廣設巷弄站」的政策期待，推行策略多為輔導社區照顧據點轉型，
盡量平衡不同認知、目標或價值的參與者，以整合長照照相關資源，建立具生產 力、利於互動的條件環境。換句話說，地方政府在配合中央規劃下，將「社區照 顧關懷據點」輔導轉型為「巷弄長照站」，使資源更有效運用，亦可實踐在地服 務精神。從社家署及中華民國老人福利推動聯盟主辦的「社區整體照顧服務體系 成果暨觀摩展」（2017 年 12 月 15 日）的試辦經驗分享得知，在過去推動過程中，
發現最難的其實是找到C 單位，而衛福部為儘速擴大服務能量，便透過補助經費 的政策工具，促使合乎條件的社區照顧關懷據點轉型為巷弄站。就據點本身有場 地、志工隊及個案等基礎而言，實則已具備在地的初級預防照顧服務能量，可比 其他申請單位更具有社區照顧的優勢（孫智辰，2017），只需增加一項預防及延 緩失能的服務，就可以投身巷弄站行列。就桃園市來說，關懷據點數量截至2018 年12 月為 242 個，而臺南市早在 2017 年時已高達 376 個據點，涵蓋率為 57.2%，
可見關懷據點已在各鄰里中蓬勃發展，因此雖然 C 級的申請資格非侷限於據
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點，但大部分還是由關懷據點與里辦公室承接，尤其臺南市原來的據點數量就很 多，也因此地方政府多採鼓勵C 級從關懷據點延伸的策略。
進而在凝聚整合的過程中，地方政府（G1、G2）指出，在中央公告 ABC 計 畫的申請條件後，起初民間單位在運作上有許多擔心猶豫之處，因此為創造參與 者良性互動的環境，社會局在推動過程中投入非常多的時間，協助有意願但又擔 心的單位，讓他們在擔心會不足的部分盡快提供協助，如全面盤點市府的學校、
活動中心等閒置空間，以供長照服務使用。
有一個跟巷弄長照站很像的東西就是社區關懷據點，他只要多做一點就
有一個跟巷弄長照站很像的東西就是社區關懷據點，他只要多做一點就