第五章 結論與建議
第一節 研究結論
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論與建議
第一節 研究結論
壹、在操作型協力夥伴關係下，
C級單位須擁有在地深耕經營的決心
協力為正式性、協商性及共識導向的過程（Ansell & Gash, 2008），但經觀察 得知我國長照服務乃由政府主導，就共享的權威角度觀之，實則未發揮其效果。
詳言之，政府與C 級單位間的協力型態屬於操作型夥伴關係，其特徵在於協力是 建立在工作的分擔，而非決策權的分享，強調在推動在地老化服務此「操作層次」
上，分工合作各盡其職，一起努力達成相同目標。回溯協力之初C 級單位的投入 動機，以「屬於既有推動項目」、「政策補助具有誘因」、「政策內容合乎組織使命」
居多，可見這種協力夥伴關係之所以存在，最重要的動機是在地方政府積極推動 下，他們的資源是共享的，可透過資源交換減少對未來供應的不確定性，合乎資 源依賴理論的命題。然而在合作過程中，民間單位主要有五項推動經驗與想法，
分述如下：
一、臨托服務的使用障礙所造成的低使用率，需納入政策考量
長照2.0 導入社區整體照顧模式，服務對象從失能者擴大至未失能但身體衰 弱之老人，服務項目也不再侷限長照1.0 的服務，而是包含了生活支持服務與醫 療健康服務。對於C+單位來說，多反映臨托服務最具挑戰，推廣成效不如預期，
除了投入單位數量少急待開發以外，民眾使用服務的障礙也需要納入政策制度的 考量。歸納使用障礙主要為「缺乏可近性、可負擔性與資訊」等問題，即由於喘 息服務採預約制，且時數規定過於僵化，造成民眾部分負擔意願低，再加上巷弄 站開站時間有限，因此有需求的個案多不以C+單位為優先選擇。
二、共餐服務可促進長輩的社會參與，惟經濟開銷過高
政府餐食經費補助有限，對於共餐人數較少不符補助規定的單位來說，這些 費用便須自籌，否則就要酌收費用讓個案一起分擔，但往往個案經濟條件都不好，
使單位決定自行吸收。是以當服務必須跟著預算走、受預算限制時，要建立「以
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
143
服務使用者為中心的社區式服務」的願景，單位內部必須支持並確保財源、人力 的穩定。
三、了解「一個鄉多個村、一個區多個里」，皆有其差異
C 級單位經服務經驗累積，進一步反思何謂「因地制宜」的服務，並且在盤 點資源後，修正當初的「〇A〇B〇C 模式」或「〇B〇C 模式」。詳言之，由於 社區整體照顧模式著重資源的整合，希望巷弄站與區域內的A、B 級單位結合，
但不論是如「1B1C」，甚至是「1A3B5C」，其實巷弄站實際受到的輔導有限，因 此第一線工作者更偏好以「社區營造」概念去建立網絡、遞送服務，例如拜訪社 區領袖（如鄉鎮市區公所首長、村里長、社區發展協會理事長等）、連結地方熱 心人士（如志工），或是納入其他社區關懷據點、社福團體、宗教團體等，而成 為「〇B〇C〇Ｏ（others）模式」，也就是資源連結其他單位而成為夥伴結盟。
因為其實「人」是社區營造中很重要的關鍵，但地方政府往往難以協助到這一部 分，尤其在非都市地區年輕人口外流嚴重，再加上可能因為交通太遠、環境不是 所期待的，而難以招募與培育服務提供者，因此政策規劃上不宜以同一套績效標 準要求，須考量各區域的服務量能。
四、在共享願景下，呈現偏好目標與手段稍有差異的「對立模式」
受訪者咸肯認「照顧社區化」已蔚為長照政策的「顯學」，而這也是他們一 致的長遠期望，然而另一方面，對於中央政府在制定體系或用何種方式實踐，許 多意見與細節尚待協力雙方磨合。亦即目前C 級單位對於改革目標的選擇、方案 的設計之考量皆不盡相同，前者的討論包括：「臨托功能」、「取消醫事單位參與 資格」、「巷弄站與社區關懷據點的整合」、「擴增設置新據點以未設置據點村里為 原則，是否有違普及照顧服務體系的目標」；後者則有「對於服務對象和核銷個 案的認定」、「尚待規劃因地制宜的服務」等意見，依政府與非營利組織各自所「偏 好的目標」及「偏好手段」觀之（Najam, 2000），在互動模式上呈現目標與手段 稍有差異的「對立模式」。
進一步觀察受訪者對於政府處理價值衝突的認知—其為長時間的醞釀決策 過程，但在執行時如果遇到反彈，會允許快速推翻原本價值，隔年度計畫即以其
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
他價值取而代之，如此方式的優點為可創造新的發展空間，但缺點則是不保證新 的解決方案會更好。因此在協力過程中，Brown et al.（2006）指出公共管理者應 不斷地指認、排序，那些存在利害關係者中爭議或競逐的公共價值，事實上這些 利害關係者的偏好與協商過程，會建立能優化、完善服務輸送的價值，以指引不 同契約管理工具與策略的運用。
五、契約關係下的互動模式從「分離依附型」走往「整合依附型」
參考Kuhnle 與 Selle（1992）從「財務依賴與控制程度」與「溝通往來程度」
兩個面向觀察彼此的互動關係，首先，由於巷弄站屬於方案補助計畫，不可諱言 C 級單位若沒有政府穩定補助的經費，社會福利的烏托邦不易實現，尤其在人口 老化浪潮下，服務的項目與內容只會愈來愈多，加上協力型態屬於政府主導的操 作型協力夥伴，確實有財務依賴與法規控制現象；另一方面，在溝通與接觸程度 上，協力過程中C級單位也慢慢了解合作對象的屬性，體諒地方政府的權責界線，
多認為已極盡溝通之能事，轉為接受和肯定彼此的角色與功能性。整體而言，契 約關係下的互動模式逐漸從「分離依附型」向「整合依附型」移動，也就是在政 府同樣嚴格控制財務與法規的情況下，協力雙方就溝通與接觸的程度，逐漸以密 切取代疏離。
貳、巷弄站的契約誘因、阻礙與管理
一、尋求「補助項目額度」、「建立暫付機制」與「減少核銷繁瑣」的進步空間 目前特約契約的誘因機制未產生誘因相容的地方主要有三個：首先在建立暫 付機制方面，地方政府與 C+單位的費用支付與申報於 2018 年改採特約方式辦 理，但對於服務提供單位而言感受並沒有那麼深刻，除了臨托個案不足的原因以 外，特約中的暫付機制並不適用巷弄站。接著在補助項目額度上，站在契約管理 者的立場，也期許能在經費上補助更多，使長照服務不中斷並考量管理細節，但 不同服務提供單位對於執行業務的出發點和財務狀況不同，如何把資源做有效管 理分配並不容易，這也凸顯協力職能中「見樹又見林的兩難」。最後關於減少核 銷繁瑣，誠如Kettl（2010：251）提及，多數國家都不太可能知道契約受託者花
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
145
了多少錢，以及實際執行情形，如果政府愈依賴公私協力，那麼在資訊能力上要 建立監督資金流動的能力。
然而本文發現，就某層面而言，或許仍得視「服務的型態」來決定「防弊的 程度」，如果巷弄站申請核銷程序複雜、龜速，一等就是幾個月，那麼要吸引資 本沒那麼雄厚的社區基層組織投入社會服務，恐怕會換來駐足觀望、甚至興趣缺 缺的結果。總括而言，目前契約呈現較薄弱的誘因，並伴隨官僚體制下繁文縟節 與缺乏創新彈性等體制缺陷，因此政府應尋求「補助項目額度」、「建立暫付機制」
與「減少核銷繁瑣」的進步空間，以增進民間單位的參與誘因。
二、夥伴關係取得之「小贏局面」（small wins），多來自於「契約彈性」
透過契約此一政策工具，可訂定遊戲規則以引導彼此夥伴關係，同時也界定 公共管理者的裁量範疇，不論是因不確定法律概念（ambiguous legal）或明確授 權（direct delegation），使得契約管理有一定程度的彈性、創造力或創新（Brown et al., 2006），因此地方政府在巷弄站的契約管理功能上，實則扮演舉足輕重的角 色，是否能有效增進服務的遞送，取決於其管理效能與市場的條件。而本研究受 訪者多認為，目前協力過程所產出互利的中介成果或小贏局面，多來自於對地方 政府所為之「彈性的監督管理」感到殊值肯定。查看巷弄站契約管理實務情形，
首先，由於特約契約僅為概括規範，亦無罰則，因此沒有實際上約束力；再者地 方政府多未對單位進行嚴格、制度化的稽核主因是，巷弄站剛起步、人力不足，
茲以聯繫會議、教育訓練等間接方式促進服務品質。
雖然此等情況或許一定程度呼應Van Slyke（2006）與 Brown et al.（2006）
所言，由於社會福利提供者較少，彼此間缺乏競爭性，加上資產專屬性（asset specificity）、難以衡量服務成效等易增加交易成本的原因，不僅使得管理者難以 進行嚴格課責，較無法防止代理問題發生，也往往陷於不易修正管理缺失的契約 管理困境。因此在沒有將課責功能落實於法律層次的具體作為下，乍看之下為 Van Slyke（2006）所稱之「不完全契約」（incomplete contracts），也就是契約缺 乏明確性，沒有完整細部規範權利義務，惟觀察巷弄站服務型態，其有服務品質 可觀察性低、不可預測性高等特性。是以對於尚在服務摸索期的民間單位來說，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
普遍認可地方政府已盡力在「契約彈性」與「把關服務品質」中取得平衡點，並 強調其實主要是針對中央在政策調整上較有意見想法，而多認為地方政府已致力 扮演好協調促進的角色。
況且，雖然少了一些正式的控制，但公共管理者實則運用更廣泛的管理工具 以達成協力成果，如市府補助、共享的目標、更直接頻繁的聯繫管道與頻率。可 見雖然契約可以檢視行動、增進服務的效率與品質，然而政府與非營利組織實則 以各式的正式與非正式方式互動，正式契約中的控制並非管理的唯一形式，甚至
況且，雖然少了一些正式的控制，但公共管理者實則運用更廣泛的管理工具 以達成協力成果，如市府補助、共享的目標、更直接頻繁的聯繫管道與頻率。可 見雖然契約可以檢視行動、增進服務的效率與品質，然而政府與非營利組織實則 以各式的正式與非正式方式互動，正式契約中的控制並非管理的唯一形式，甚至