第二章 文獻檢閱
第二節 長照政策探討
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（七） 續約條款（renewal provisions）
（八） 報告要求（reporting requirements）
綜言之，契約關係下的社會服務若要達到效率與回應性，得在契約委外的管 理上採取一種結合「激勵｣、「訊息」與「控制｣的整合治理機制（Bruttel,2005：9）：
（一） 激勵機制（incentive mechanisms）：指的是與成果相關之給付方式，不 同給付方式將改變代理人的行為。
（二） 訊息機制（information mechanisms）：指的是增加政府獲得透明化訊息 的機制設計，避免委託人與代理人間的訊息不對稱，包括進行服務供給者間 之成果比較，或是對個別供給者服務輸送過程之監督觀察。
（三） 控制機制（control mechanisms）：指的是科層體系所訂定的規則或規定。
第二節 長照政策探討 壹、綜覽我國長期照顧政策發展
一、制度發展脈絡概述
我國長期照顧相關政策的發展軌跡起於 1980 年代，分別從不同行政體系發 展規劃（衛生福利部，2016）：首先在社會行政體系方面，人口老化政策係以 1980 年公布實施的「老人福利法」為始點，其後陸續公布「社會福利政策綱領」（1994 年）、「加強老人安養服務方案」（1998 至 2007 年）、「照顧服務福利及產業發展 方案」（2002 至 2007 年）等重大政策，並修訂「老人福利法」（1997 年、2007 年）、「社會福利政策綱領」（2004 年）及「臺灣健康社區六星計畫（2005 至 2008 年）」等；回顧衛生行政體系方面，亦陸續執行「建立醫療網第三期計畫」（1997 年）、「老人長期照護三年計畫」（1998 年）、「醫療網第四期計畫」（新世紀健康 照護計畫）（2001 至 2005 年）、全人健康照護計畫（2005 至 2008 年）。相關的方 案彙總如表2-7：
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表 2-7 我國長期照顧相關方案彙總
資料來源:經建會人力規劃處（2009）；轉引自鄭文輝、呂朝賢（2010：81）
整體而言，建構方向從各行政體系發展的政策，逐漸朝向整合長期照顧相關 部會政策與資源。有鑑於其業務涵蓋社會行政與衛生行政主管機關，包括服務內 涵、設施設備標準、專業人員法規等皆有所不同，行政院社會福利推動委員會於 2000 至 2003 年推動「建構長期照護體系先導計畫」，進行三年期的社區實驗計 畫，以實驗多元化服務方案與設施，整體勾勒出我國長期照顧體系之策略藍圖。
爾後，更於2004 年成立「長期照顧制度規劃小組」，於 2005、2006 年分別進行 五項「我國長期照顧制度規劃研究委辦案」之研究報告、專案補助臺灣社會工作 專業人員協會進行「我國長期照顧十年計畫規劃報告」，而後召開多次工作會議 與焦點團體討論，依照行政程序於 2007 年通過核定「我國長期照顧十年計畫~
大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」，訂立基本目標為「建構完整之我國長期照顧 體系，保障身心功能障礙者能獲得適切的服務，增進獨立生活能力，提升生活品 質，以維持尊嚴與自主」（衛生福利部，2016），據以至 2015 年 9 月間，分三階 段逐步建置－第一階段推動長照十年計畫、第二階段長照服務的法制化，作為建 置長照服務體系與網絡的基礎，及第三階段長照保險之立法與推動（請參考圖 2-1），但後者對於財源的主張，亦種下我國長照政策搖擺的前因（國民黨、民進 黨立場互異，民間團體也有所不同，隨著 2016 年的政黨輪替，財源規劃改以稅 收方式來支應）。
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圖 2-1 我國長照發展歷程 資料來源：衛生福利部 二、人口老化警鐘，何去何從？
世界衛生組織針對人口老化問題，於2002 年提出「活躍老化（active ageing）」
核心價值，認為欲使老化成為正面的經驗，必須讓健康、參與、和安全達到最適 化的狀態，以提升老年人生活品質。據此，我國亦提出以健康與亞健康老人，及 失能老人為對象的「高齡社會全照顧系統的規劃」概念（見圖2-2）。對於健康與 亞健康老人的需求，以行政院102 年 12 月 9 日核定之「友善關懷老人服務方案 第2 期計畫」為例，其施政重點為：
（一） 強化健康促進與延緩進入失能時間，引進民間資源以提供多元服務。
（二） 開創銀髮產業，引進民間資源參與長照。
（三） 另建立跨領域合作平台，辦理健康促進服務產業及投資機會研析調查，
共同開發適合健康及亞健康老人適合之服務商業模式，並推廣社會企業概念，
協助民間發展社會企業，參與老人服務。
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圖 2-2 老人全人全照顧政策 資料來源：衛生福利部
綜言之，民眾所需要的照顧服務，不僅包括醫療照護及失能者所需的長照服 務，更包含生活照顧。因此在前端的初級預防方面，如 2005 年核定的「社區照 顧關懷據點實施計畫」，目的是「鼓勵社區自主參與初級預防照護服務，並希望 透過初級預防功能，延緩人口老化外，將有需正式照顧資源協助的個案轉介至長 期照顧管理中心接受專業協助」（內政部，2005；引自陳正芬，2017），可謂將關 懷據點定位為:社區需求者使用正式照顧服務前的守門人角色。同時，有別於過 去購買服務委託的「以價制量」或「以價格標」等方式，關懷據點的委託方式具 多元性與選擇性，不但鼓勵各類型單位開辦關懷據點服務，且允許承辦位依據本 身服務能量與特色自行選擇服務項目「辦理服務項目之選擇權」：每一關懷據點 可從關懷訪視、電話問安、餐飲服務與健康促進活動四項活動中，任選三項提供 服務（陳正芬，2017）。社區照顧關懷據點為實踐在地養老的具體政策之一，但 據點服務的效果究竟為何，是否有助於高齡者的成功老化？王光旭（2016）經實 證研究結果發現，無論是軟體或硬體的服務品質，皆能顯著且正向的影響成功老 化提升的程度，因此建議應改善據點硬體服務品質，並強化社區據點為官方主導 政策的印象行銷，並普及據點的設置，則能有利於高齡者的成功老化。
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貳、長期照顧服務十年計畫
2.
0政黨輪替後，有鑑於長照 1.0 的推動問題及挑戰，於 2017 年推動之「長照 十年 2.0」計畫，期能達成以使用者為中心之多元連續性的服務體系，進而提升 長期照顧需求者（care receiver）與照顧者（caregiver）之生活品質，呼應建立以 社區為基礎之照顧型社區（caring community）理念。以下即依據衛生福利部（2016）
長期照顧十年計劃2.0（2017~115 年）（核定本）來說明計畫的目標與策略：
一、目標
(一) 建立優質、平價、普及的長期照顧服務體系，發揮社區主義精神，讓有 長照需求的國民可以獲得基本服務，在自己熟悉的環境安心享受老年生 活，減輕家庭照顧負擔。
(二) 實現在地老化，提供從支持家庭、居家、社區到機構式照顧的多元連續 服務，普及照顧服務體系，建立照顧型社區，期能提升具長期照顧需求 者與照顧者之生活品質。
(三) 延伸前端初級預防功能，預防保健、活力老化、減緩失能，促進長者健 康福祉，提升老人生活品質。
(四) 向後端提供多目標社區式支持服務，銜接在宅臨終安寧照顧，減輕家屬 照顧壓力，減少長期照顧負擔。
二、策略
(一) 建立以服務使用者為中心的服務體系:整合衛生、社會福利、退輔等部 門服務，發展以服務使用者為中心的服務體系。
(二) 發展以社區為基礎的小規模多機能整合型服務中心:以在地化、社區化 原則，提供整合性照顧服務，降低服務使用障礙，提供在地老化的社區 整體老人、身心障礙者的綜合照顧服務。
(三) 鼓勵資源發展因地制宜與創新化，縮小城鄉差距，凸顯地方特色:透過 專案新型計畫鼓勵資源豐沛區發展整合式服務模式，鼓勵資源不足地區
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發展在地長期照顧服務資源，維繫原住民族文化與地理特色。
(四) 培植以社區為基礎的健康照護團隊：向前延伸預防失能、向後銜接在宅 臨終安寧照顧，以期壓縮失能期間，減少長期照顧年數。
(五) 健全縣市照顧管理中心組織定位與職權：補足照顧管理督導與專員員額，
降低照顧管理專員服務對象量，進行照顧管理專員職務分析，以建立照 顧管理專員訓練與督導體系。
(六) 提高服務補助效能與彈性：研議鬆綁服務提供之限制、擴大服務範圍及 增加新型服務樣式，以滿足失能老人與身心障礙者多樣性的長期照顧需 求。
(七) 開創照顧服務人力資源職涯發展策略：透過多元招募管道、提高勞動薪 資與升遷管道，將年輕世代、新移民女性、中高齡勞動人口納入，落實 年輕化與多元化目標。
(八) 強化照顧管理資料庫系統：分析與掌握全國各區域長期照顧需求與服務 供需落差，與地方政府共享，作為研擬資源發展與普及之依據。
(九) 增強地方政府發展資源之能量：定期分析各縣市鄉鎮市區長期照顧服務 需求、服務發展與使用狀況，透過資源發展縮短長期照顧需求與服務落 差。
(十) 建立中央政府總量管理與研發系統：落實行政院跨部會長期照顧推動小 組之權責，整合現有相關研究中心，發揮總量管理與研發功能。
三、社區整體照顧ABC 模式的實際運作
2016 年政黨輪替後規劃推動長照十年計畫 2.0，且於 11 月起試辦社區整體照 顧模式。長照2.0 與 1.0 的差別在於，服務的對象從 4 類變 8 類，服務項目 8 項 變17 項，而 17 項中其中一項服務模式便是推動「ABC 社區整體照顧服務模式」
作為長照2.0 主要架構（詳見表 2-8），以促使民眾可獲得整合式服務、增進照顧 服務提供單位分布的密度—以培植 A（社區整合型服務中心）、擴充 B（複合型 服務中心）、廣佈 C（巷弄長照站）為原則，由中央、地方政府及民間單位三方
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因地制宜協力佈建在地化長照服務輸送網路。亦即藉由地方政府發揮行政統籌效 能，結合民間資源，於各鄉鎮市區廣佈ABC 服務據點，達成每 1 個鄉鎮市區佈 建至少1 處 「社區整合型服務中心（A）」，每 1 個國中學區佈建 1 處「複合型服 務中心（B）」，每 3 個村里佈建 1 處「巷弄長照站（C）」的目標。在預期效果方 面希望參與單位多元化，除了讓長照、醫療單位共同參與，並廣結社區團體組織，
因地制宜協力佈建在地化長照服務輸送網路。亦即藉由地方政府發揮行政統籌效 能，結合民間資源，於各鄉鎮市區廣佈ABC 服務據點，達成每 1 個鄉鎮市區佈 建至少1 處 「社區整合型服務中心（A）」，每 1 個國中學區佈建 1 處「複合型服 務中心（B）」，每 3 個村里佈建 1 處「巷弄長照站（C）」的目標。在預期效果方 面希望參與單位多元化，除了讓長照、醫療單位共同參與，並廣結社區團體組織，