第三章 共同外交暨安全政策之法律與制度分析
四、 共同外交暨安全政策之性質
前述共同外交暨安全政策之決策機關、手段，顯見共同外交暨安全政策對於會 員國有拘束的效力，拘束會員國的對外政策形成自由。然而在決策程序上，共同外 交暨安全政策的主要決策機關為理事會或高級代表，執委會與歐洲議會的參與都 相對邊緣，而與共同體政策有顯著的差異。即便於里斯本條約生效後，共同外交暨 權政策被整併入單一的對外權限之中，其決策機關的權力分配仍未有顯著變動。而 共同外交暨安全政策之手段，雖如歐盟的法規般對於會員國產生拘束的效力，但其 決定(Decision)所產生之拘束力與歐盟透過立法程序作成之法規仍有顯著的差異。
因此本節將探討究竟共同外交暨安全政策之性質為何?
界定歐盟權限的性質，將會影響會員國所應負的法律義務為何。按照歐洲聯盟 條約第 21 條，歐盟的對外政策將追求數個明示的目標，但實現這些目標的工作並 非只有歐盟獨自承擔，會員國各自也應一併承擔。為實現前述的歐盟目標，歐洲聯 盟條約第 4(3)條規定會員國對於歐盟應負忠誠義務。忠誠義務的內涵會隨著所涉 及之權限性質為何而有所不同。當政策權限之性質為專屬於歐盟時，會員國的決策 權可能會完全轉移至歐盟。若政策權限為共享性質時，會員國則有合作義務。不過 兩者的區分在實務上並非絕對，在專屬權限之政策領域之中，歐盟未必會完全排除 會員國的參與，甚至會授權給會員國，例如某些國際組織的入會條款禁止以歐盟整 體為名義加入，則此時只得讓會員國代為加入。而在共享權限之政策領域內，合作 義務(Duty of cooperation)要求歐盟機關與會員國共同行動，但在特殊情況下，歐盟 可能會禁止會員國的參與。(Rosas, 2015:1074)
(一) 專屬權限
若某政策屬於歐盟之專屬權限(Exclusive competence)，則歐盟會員國原則上無 法就該事項獨自決策。而在簽署國際協議的談判中，歐盟可代表全部會員國作為締 約方。由於專屬權限的劃定對各會員國主權限制巨大，因此這類的政策需以條約明 文規範為限，並侷限於特定領域。
專屬權限的概念是由法院判例法所建構，以共同商業政策為例，羅馬條約中明 文規定共同商業政策為共同體的政策權限之一，但其性質在條約中未明文規範，於
1975 年歐洲法院便認定共同商業政策(Common Commercial Policy, CCP)為當時歐 洲經濟共同體的專屬權限43。
除了明文規範之權限之外，1971 年的 ERTA 案歐盟法院肯認除了明文規範的 歐盟權限外，歐盟內部的政策若欲達成其政策目標而有與第三國簽署國際協定的 需要性，則歐盟應享有隱含的對外權限(Implicit competence)，該隱含權限隨著之後 獲得歐盟法院承認的專屬權限性質，被稱為隱含的專屬權限。歐洲法院認為「若會 影響共同體之規定，會員國不再享有獨自或集體與第三國締約的權利」44。除了共 同商業政策之外，在漁業政策45歐盟法院也作出了一樣的裁決。
前述的政策隨著條約的增修，被表列於歐洲聯盟運作條約第 3 條之中:
1. 歐盟在以下政策之中應有專屬權限:
(a) 關稅聯盟
(b) 設立內部市場所必須的競爭法規 (c) 對使用歐元的會員國的貨幣政策
(d) 在共同漁業政策之下海洋生物資源的保存 (e) 共同商業政策
2. 若在歐盟法規中規定締結協定，且該協定是有必要的，以期行使聯盟 的對內職權、或以締結協定有可能影響共同的規範或變更其適用範圍 為限，則應由聯盟對締結國際協定，享有專屬權限」
專屬權限定義於歐洲聯盟運作條約 2 條第一項:「若條約對特定領域移轉給聯 盟國專屬的權限時，則僅得由聯盟立法執行職務與公佈有拘束力的法規；僅在聯盟 授權的情形、或係為施行聯盟的法規，會員國才得立法。」學者就本條之規定，在 更細分為(1)優先專屬(Priority exclusivity)，被條約明文規範專屬的權限屬之。(2)條 件性專屬(Conditional exclusivity)，此種專屬的權限來自歐盟法院和條約所設下的 條件，例如歐洲聯盟運作條約第 3 條第二項。(3)最後一種分類是來自條件性專屬
43 Opinion 1/75, Understanding on a Local Cost Standard, [1975] E.C.R. 1355.
44 Case C-22/70, Commission v. Council, 1971
45 Kramer and Others, Joined Cases 3, 4, & 6/76, EU:C:1976:114
而來，規範於歐洲聯盟運作條約第 3 條第二項，若為達成歐盟條約所設下的目標 而有絕對的需要時，歐盟有專屬權限。(Vooren and Wessel, 2014:100-133)
(二) 共享權限
共享權限(Shared competence)定義於歐洲聯盟運作條約第 2 條第二項:「若條約 對特定領域移轉給聯盟與會員國共享的職權時，則聯盟與會員國得在此一領域立 法執行職務與公佈有拘束力的法規。只要聯盟未行使其職權時，會員國得行使其職 權。只要聯盟決定不再行使其職權時，會員國重新行使其職權。」而歐洲聯盟運作 條約第 4 條第二項表列了數項政策應為共享權限。
就歐洲聯盟運作條約第 2 條二項之規範，共享權限應有兩種類型。第一種是 表列於歐洲聯盟運作條約第 4 條二項的政策，當歐盟行使職權時，會員國便無對 該事物的職權，會員國所得行使職權之範圍端視歐盟所未行使職權的空間而定。例 如航空政策，若歐盟就內部航空市場尚未規範或與第三國簽署協議，則會員國保有 完整的職權與第三國簽署航空協議。
第二種為歐盟得完全的行使職權，且該職權的行使不得排除會員國行使職權 的可能。此類型的政策規範於歐洲聯盟運作條約第 4 條三項與四項、第 6 條，亦即 補充權限(Supplementary competence)與互輔權限(Complementary competence)。在輔 助權限(第 4 條三項及第 6 條)之中，歐盟得主動推動特定的政策，例如教育領域的 伊拉斯莫斯計畫，但其特徵為補充性質而非形成一個完全的歐洲教育政策。有學者 認為在補充權限中，歐盟只得承擔協調、支援的工作而不得採取立法行為進行法規 整合(Piris, 2010) 。互輔權限中(第 4 條四項)，歐盟與會員國在同樣的事務領域上，
可以各自作成完整的政策，但歐盟不因此居於備位而喪失主動立法之地位。
當歐盟與第三國簽署國際協議時，若所涉事務應屬共享權限之範疇，則歐盟不 得單獨作為簽署協定之締約方。理事會所通過之簽署協定決定僅使協議對歐盟機 關發生拘束效力，若該協議未經會員國之批准其效力不及於會員國(Wessel, 2008) 故當歐盟與第三國就共享權限事務簽署國際協議時，歐盟與其會員國同時為歐盟 對外協定之締約方，為「混合協定」(Mixed agreement)。
(三)共同外交暨安全政策應屬特別權限(Sui generis)
共同外交暨安全政策依歐洲聯盟條約第 24 條「聯盟在共同外交暨安全政策的 職權涵蓋外交政策的全部領域、以及與聯盟安全有關的議題在內…」。如此廣泛的 權限，究竟其性質為何?該條第二項規定中對共同外交暨安全政策的性質有如此描 述:「在其對外行動的原則和目標的範圍內，聯盟追求、規定與實現共同的外交暨 安全政策」就本段的條約文字觀之，共同外交暨安全政策似乎應由歐盟享有專屬的 決策權。然而其後續條約文字「共同外交暨安全政策應以發展會員國彼此的政治團 結、調查具一般意義的問題與達成會員國不斷加強整合為基礎。」似以共同外交暨 安全政策須仰賴會員國間逐漸成形的共識，因此其性質的界定並非如同其他共同 政策得以條約文字直接區分，而是以一個逐漸發展的進程描述共同外交暨安全政 策的性質。
若以決策的角度觀察，按照條約規定，共同外交暨安全政策的實施乃交由高級 代表、會員國(歐盟高峰會)、理事會共同進行，與一般共同政策之決策流程不同。
且在執行面上，共同外交暨安全政策的決定須由高級代表與會員國共同執行，因此 可以斷定 CFSP 不屬於專屬權限。
共同外交暨安全政策既非為專屬權限，其決策與執行在外觀上與共享權限相 似。但學說上認為共同外交暨安全政策應為「平行權限(Parallel competence)」
(Vooren and Wessel, 2014:100-133; Wessel, 1999:150-201)其性質與共同體政策有所 不同，且其對會員國所生效力亦與共同政策不同。至於共同外交暨安全政策與共享 權限雖較為相近，但兩者仍然存有差異。在前述共享權限的兩種類型之中，由於共 同外交暨安全政策未被列入歐洲聯盟條約第 4 條二項所列舉之共享權限之內。有 爭議的是後者，當歐盟與會員國同時行使共同外交暨安全政策的職權時，究竟兩者 之間是什麼關係?按照前述共同外交暨安全政策之手段對於會員國之外交政策形 成自由有拘束力，與單純協調和支援的情況尚屬有間。另一方面歐盟在共同外交暨 安全政策與補充權限外觀相近，然而其目的與規範形式並非為填補會員國之不足 而生。共同外交暨安全政策的約架構，與其他政策之間為維持平行的關係，其性質 並非輔助或補充性質，而是維持其獨特性，無法以共享權限或專屬權限的方式將其 界定。因此界定為「平行權限」應屬適當。