共同外交暨安全政策措施之法律效果

歐盟共同外交暨安全政策權限所應涵蓋的範圍，就條約文字來看，應為「所有 外交與安全政策領域」，而其實施則按照條約規範的不同措施，各依其所適用之決 策程序進行。然而，CFSP 的法律效果為何存有疑義。

於里斯本條約後，依據歐洲聯盟條約第 25 條，歐盟可界定共同外交暨安全策 之一般的方針、通過決定、系統性的強化會員國之間的合作。除了條約明定的手段 之外，歐盟尚有非明文規定之措施。非明文規定之措施，通常是以「宣言(Declaration)」

為形式，由高級代表發布，針對特定事件作出反應。由於缺乏特定的法律依據基礎 和運作架構，其性質主要是政治上的宣示，若要使該宣言發生效力仍須經由正式的 法律行為實施。實務上，共同外交暨安全政策可與第三國進行「政治對話(Political dialogue)」，但與前者不同，政治對話的基礎是來自共同外交暨安全政策架構內之 手段而生，例如:宣言、決定、協議。政治對話的層級涵蓋所有歐盟層級，最高可 至高級代表，最低可至歐盟內的技術人員。不論如何，非正式手段若要產生法律效 力，則必須作成正式的法律行為。

在明文規範的手段之中，一般性方針和決定都可由歐盟高峰會使用。但高峰會 所作成之決定通常以「結論(Conclusion)」為形式，與一般性方針成為理事會作成 共同外交暨安全政策決策之基礎。

共同外交暨安全策的法律行為，不得使用規章(Regulation)和指令(Derectives) 發布，只得採用決定(Decision)的形式。且共同外交暨安全政策之決定不同於歐洲 聯盟運作條約第 288 條規定「決定內所指的對象，受其全文約束」因為共同外交暨 安全政策之決定並非按照立法程序作成。依據歐洲聯盟條約第 25 條，決定可分為 三種，分別是聯盟應施行的計畫、聯盟應採取的共同立場、為執行前兩項所應為之 安排。

共同外交暨安全政策所通過之決定，雖非經立法程序產出，卻有規範效力。由 於歐盟高峰會必須制定歐盟的重要利益和一般性方針，在共同政策的前提之下，歐 盟高峰會所做出之決定(共同政策)將規範歐盟整體的重要利益與戰略利益為何，即 便會員國彼此之間對於重要利益的認知不盡相同，高峰會所採行之決定將成為理 事會進行 CFSP 政策之基礎。

理事會所作成之 CFSP 決定依照歐洲聯盟條約第 28(1)條，必須明訂其目標、

可用之手段、持續期間、執行之條件。同條第二段規範所採行之決定應使會員國立 場與共同立場相符之義務，他們的行動亦同。由此觀之，共同外交暨安全政策的決 定，將限制會員國各自制定外交政策的自由。

就共同外交暨安全政策於條約規定所欲達成之效果來看，共同外交暨安全政 策的決定，似乎可與歐盟規章進行比較。依造條約之規定，規章一旦被通過便會課 予會員國無條件的服從義務。然而在共同外交暨安全政策的條約文字中，卻無歐洲 聯盟條約 288 條對於規章之完全與直接適用的規定。與指令相比，共同外交暨安 全政策之決定，不如指令於條約中具有拘束力之規定，且在實際執行面上兩者對會 員國的拘束力差異更大。(Vooren and Wessel, 2014:381-397)

除前述第 28 條規範外，歐洲聯盟條約第 29 條，賦予理事會針對地理或主題 種類的別問題，制定聯盟所應採之立場，會員國應確保其個別政策符合聯盟的立場。

更加確立了 CFSP 決定對會員國具有拘束力。

依據歐洲聯盟條約第 28 條第一項之規定，如果所情勢的變更對共同外交暨安 全政策決定之標的事務造成重大的影響時，理事會得檢討該決定之原則與目標，並 公布必要的決定。前述的規定，與維也納條約法公約第 62 條之情事變更原則(rebus

sic stantibus)相似，但條約規範卻不盡相同。在歐洲聯盟第 28 條第一項的規範中，

得以情勢變更來不遵守決定的主體是理事會而非會員國，故即便決定所依之環境 已有巨大的改變，會員國仍不得擅自忽略共同外交暨安全政策的決定。僅有理事會 得修改或撤銷原本的決定。依據 28 條第四款，若情勢變更導致有迫切的需求更改 原本的決定，而理事會未能重新檢討原始之決定，會員國考量到決定的一般性目標 後，可以基於急迫性採取必要的手段。會員國所採取的任何手段必須立即告知理事 會。

與第三國建立法律關係也是共同外交暨安全政策重要的一種手段。當歐盟與 第三國簽署協定時，歐洲聯盟第 218 條規定了歐盟對外簽署協定時所應遵循之程 序，其中針對完全專屬於共同外交暨安全政策之國際協定，與其他政策領域之國際 協定之簽署程序有些許不同。共同外交暨安全政策的國際協定須由理事會經過一 致決程序通過決定授權談判與簽署。在涉外協議的簽署程序之中，理事會僅須告知 歐洲議會。且歐洲議會不得對專屬於共同外交暨安全政策的國際協定行使批准權。

共同外交暨安全政策中的最後一種手段為限制性措施(Restrictive measure)，規 範於歐洲聯盟運作條約第 215 條。限制性措施是以經濟制裁，作為達成政治目的 之手段。在里斯本條約之後，為使限制性措施的順利運行，以二階制度(Two-step system)使共同外交暨安全政策與共同體決策機制合作，限制性措施必須先有一個 以共同外交暨安全政策的決定，再以共同體條約作為經濟制裁之法律依據基礎。按 照 215 條之規定，理事會所作成的決定是限制性措施的基礎。基於該決定，高級代 表與執委會可向理事會共同提案，理事會就該提案進行條件多數決。

除共同外交暨安全政策得使用限制性措施作為其手段外，歐洲聯盟運作條約 第 75 條規定，歐盟在 AFSJ(Area of Freedom, Security and Justice)也有制裁措施的 手段，其決策程序不需一個前置的 CFSP 決定，但與 CFSP 之限制性措施相比較，

AFSJ 之限制性措施不得針對國家施以制裁。雖然兩種政策領域內的限制性措施所 針對之對象不盡相同，但仍然高度重疊(自然人、法人、非國家團體)，兩個政策之 間的重疊將導致歐盟產生法律依據適用爭議。