菲律賓邊界任務案

本案⁵⁶為 2007 年歐洲議會就執委核准撥款給菲律賓邊界管理計畫的決定⁵⁷提 起無效之訴。執委會撥款的決定是基於第 443/92 規章⁵⁸，規章的內容為與亞洲和拉 丁國家的經濟合作以及財政和技術支援。該規章採行的時間早於馬斯垂克條約，後 於 2006 年由共共同體 1905/2006 規章⁵⁹取代，在 2006 年的新規章中明訂法律行為 和 2007 年以前的預算授權仍然適用舊規章。而本案中所爭執的執委會決定，是由 2004 年的歐洲共同體總預算進行撥款，故仍適用 443/92 規章。另一方面，執委會 於決定中聲明其整體的目的是協助執行聯合國安理會 1373 號決議打擊恐怖主義以

56 C-403/05 Parliament v. Commission (Philippine Border Mission)〔2007〕

57 Philippines Border Management Project, No ASIA/2004/016-924 (未發佈於歐盟公報)

58 Council Regulation (EEC) No 443/92 of 25 February 1992 on financial and technical assistance to, and economic cooperation with, the developing countries in Asia and Latin America

59 REGULATION (EC) No 1905/2006 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 18 December 2006 establishing a financing instrument for development cooperation

及國際犯罪。歐洲議會主張執委會協助打擊恐怖主義以及國際犯罪已經逾越 443/92 規章所設立的框架，因此執委會的決定應為無效。

歐洲議會主張，由於 443/92 規章的性質是協助亞洲及拉丁國家的發展，包括 社會、經濟、人權等等面向，但其規章主旨是與亞洲及拉丁國家建立經濟合作，與 執委會協助打擊恐怖主義及國際犯罪的目的相差甚遠，因此超過規章授予執委會 的執行權力。此外，歐洲議會雖然接受強化菲律賓政府機關能力是發展合作的一部 份，但不認為強化機關打擊恐怖主義和國際犯罪的能力是 443/92 規章中不可割離 的部分。歐洲議會認為支援政府機關本身不足以成為一個目標，至多僅能作為發展 合作政策達成減少貧窮的目標的工具。不論如何，打擊恐怖主義和國際犯罪並不屬 於歐洲共同體的一般性權力之中。

執委會主張在 443/92 規章中未提及打擊恐怖主義和國際犯罪並不必然導致本 案所爭執的決定不合法。而執委會的決定於聲明理由部分可能的不足，並不表示該 決定必然無效。執委會主張可以由系爭決定中區分出有兩個目的，分別是協助聯合 國安理會 1373 號決議的執行以及透過協助邊境管理的方式達到強化機關能力的目 的，而強化機關能力也是明文規範於 443/92 規章第五條和第六條。此外，由系爭 決定實施的計畫並不侷限於打擊恐怖主義和國際犯罪，尚有打擊毒品和人口販運，

因此這個計劃對於內部安全，尤其是旅遊業，有其正面影響。執委會認為系爭決定 所欲實施的計畫可以創造一個更有利於經濟發展和投資的條件，因此合乎 443/92 規章第七條與第八條。

執委會另基於發展合作政策的演進提出抗辯。執委會認為隨著近年來的發展，

強化機關能力已經成為對永續發展不可或缺的一個面向，因此成為發展合作政策 不可分離的一部份。就歐洲共同體條約第 177 條與 181 條的文字來看，援助得給 予非由條約所明示的領域，例如掃除地雷和除役輕型武器。執委會雖承認其不具有 獨立的權力進行反恐工作，但考量到 443/92 規章是歐洲共同體的全球政策所得運 用的金融手段，因此在界定其範疇時應將靈活性以及全球政策架構納入考量。

西班牙政府參與訴訟支持執委會立場。西班牙政府主張基於兩個理由執委會 的決定未超過 443/92 規章授予的執行權力。首先，西班牙政府認為執委會的決定

是在強化機關能力，因此合乎 443/92 規章所明示的項目。其次，系爭決定透過創 造一定程度的內部安全，有助於受援助國的經濟和社會發展。而 443/92 規章所設 定的目標也與安全有所連結，例如於規章中所明文規定的打擊毒品，應可就此類比 至打擊恐怖主義以及國際犯罪。西班牙政府認為 443/92 規章以未盡臚列的方式設 定所欲追求之目標，因此使用靈活的解釋方法可以使該規章適應國際社會的發展。

歐洲法院於其判決理由中指出，系爭決定是執委會是受理事會之委任，依 443/92 規章第十五條，管理與亞洲和拉丁美洲國家進行經濟合作的財政和技術協 助。系爭決定由其序文以及附件得知計畫的目的為協助菲律賓政府依聯合國安理 會 1337 號決議強化其邊境管理，並透過計畫中的具體措施以達成目標。然而有爭 議的部分是打擊恐怖主義是否屬於 443/92 規章的範疇之中?

歐洲法院首先檢視歐盟的發展政策條約與法律架構。依據歐洲共同體條約第 177 條之規定，判斷發展合作政策所包括的目的不僅是與發展中國家合作以達經濟 和社會的永續發展，尚有將這些國家平順的整合進入世界經濟之中以及消弭貧窮。

此外，歐盟在發展和鞏固民主和法治、尊重基本人權和自由的同時完全遵守其所應 負的聯合國和其他國際組織的義務。

除此之外，系爭決定是依循理事會、會員國政府代表、執委會和歐洲議會就發 展政策所發佈的「歐洲發展共識」⁶⁰。歐洲發展共識明文指出若無和平和安全則無 法達成永續發展和消弭貧窮，且追求共同體的新發展政策目標必須以提倡民主和 尊重基本人權的方式進行。

基於前述理由，歐洲共同體的立法者為強化發展合作政策的框架以增進其成 效，以 1905/2006 規章取代 443/92 規章，建立了發展合作政策中的金融援助手段。

另一方面，以 1717/2006 規章建立穩定工具(instrument for stability)⁶¹透過提供援助 使有關國家可以避免國家脆弱性的危機。在 1717/2006 規章的序言中，指出必須將

60 Joint statement by the Council and the representatives of the governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the Commission on European Union Development Policy: The European Consensus (OJ 2006, C 46, p. 1)

61 Regulation (EC) No 1717/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 establishing an Instrument for Stability

歐盟高峰會於 2004 年 3 月 25 日發佈的反恐聲明((Declaration on Combating Terrorism)納入考量。該份聲明中呼籲，反恐的目標應該被整合入歐盟對外援助計 畫之中。因此在 1717/2006 規章中，執委會獲得授權管理對涉及反恐和打擊組織犯 罪的機關的金融和技術援助以增進其機關能力，以支援受補助國發展和強化有關 反恐的立法，例如海關法和移民法。

即便歐盟發展合作政策的法律架構如前所述，當前的爭議仍是在 443/92 規章 中未明文提及打擊恐怖主義和組織犯罪。且在此一問題上，執委會於 2002 年曾試 圖提案增訂該規章，將打擊恐怖主義至入為該規章的範疇，但並未成功。

執委會雖主張其決定是為了強化機關的能力而仍在 443/92 規章的規範之中，

歐洲法院並不認為強化國家機關的行政能力本身可以做為該規章中的目標，而是 作為一個手段來加強他們管理規章中賦予特別重要性領域上的發展政策和計畫。

而強化負責邊境管制的機關的能力以打擊恐怖主義和國際犯罪並不屬於規章中的 領域。

歐洲法院也不接受執委會主張該邊境管理計畫是設計來增進菲律賓的內部穩 定及安全。法院認為邊境管理的確有可能增進該國的內部穩定和安全，但畢竟 443/92 規章中不僅未包含內部穩定及安全，也不應得出 443/92 規章以隱含的方式 涵蓋將這些目標。因為在該規章中所新設立的優先事項，例如環境保護、人力發展 領域以及秉持互利精神的經濟合作等事項都以明文規定。

歐洲法院更進一步否定執委會以 443/92 規章中明定會影響到內部安全和穩定 的打擊毒品為其主旨類比適用至打擊恐怖主義和國際犯罪。歐洲法院認為執委會 的執行權力的範圍應該以系爭決定的性質來衡量，而系爭決定的特性為打擊恐怖 主義和國際犯罪並不屬於 443/92 的規章第五條與第六條的打擊毒品。且與打擊恐 怖主義和國際犯罪不同，打擊毒品有被明文規定於規章之中。

至於執委會所主張的依據 443/92 規章第七條與第八條，經濟合作必須要有助 於使經濟、立法、行政以及社會環境等更有利於投資和發展。有鑑於所有的合作都 會對該國的經濟情況產生影響，一個機關強化計畫是否適格為一個經濟合作的面 向，端視該計畫與加強投資與發展的目的之間是否存在明顯的直接關聯。

對於本案中機關強化計畫與經濟合作之間是否存在明顯的直接關聯，歐洲法 院於判決中採用佐審官的意見。佐審官於其意見中指出，執委會決定中的前言，以 及計畫敘述中，不能推論出與創造有利的投資和發展環境有所關連。在決定的前言 和計畫敘述中並未提及與菲律賓經濟或投資情況相關聯的敘述，幾乎全部在處理 恐怖主義以及安全的主題。另一方面，佐審官指出系爭決定中無法得出究竟在菲律 賓的經濟和投資環境有什麼問題，而邊境管理強化又能在這方面提供多少得改善，

因此佐審官的意見認為無法據此推斷出該計畫對於經濟和投資環境有直接的效益。

佐審官並未排除邊境管理的強化可能有助於菲律賓的經濟和投資環境的可能，並 舉改進邊境貨物通行證的手段為例說明正面的效益可能存在，但無論如何本案的 決定並非主要是用來發展菲律賓的經濟和投資。

總結以上歐洲法院判決理由，歐洲法院就歐盟整體的發展政策架構的演進肯 認了發展政策與安全和穩定之間的關聯，承認了發展政策所得採用的手段隨著國 際局勢和歐盟內部的政策意見的發展持續演進，但在本案中歐洲法院認為執委會 逾越了 443/92 規章所授予的執行權。執行歐洲法院首先排除了 443/92 規章中的政

總結以上歐洲法院判決理由，歐洲法院就歐盟整體的發展政策架構的演進肯 認了發展政策與安全和穩定之間的關聯，承認了發展政策所得採用的手段隨著國 際局勢和歐盟內部的政策意見的發展持續演進，但在本案中歐洲法院認為執委會 逾越了 443/92 規章所授予的執行權。執行歐洲法院首先排除了 443/92 規章中的政