共同外交暨安全政策決策機關與程序

(一)里斯本條約生效之前

共同外交暨安全政策於里斯本條約後，被整併入單一的歐盟對外權限之中。但 其決策程序仍維持獨立。里斯本條約之前，歐洲聯盟條約第 12 條列出 CFSP 政策 可運用的手段:「聯盟應藉由以下措施已達成第 11 條所列之目標:

—擬定共同外交與安全政策之原則與一般性綱領

—決定共同策略

—採取聯合行動

—採取共同立場

—在政策協調中加強會員國間有系統地合作。」

第 12 條所表列之五種手段，各有其所適用之程序。依歐洲聯盟條約第 13 條 之規定，共同外交暨安全政策之原則，與一般性指引和共同策略(Common Strategies) 應由歐洲高峰會決定。理事會應基於高峰會所制定之一般性綱領，制定共同外交暨 安全政策並執行。尤其是以聯合行動和共同立場的方式執行時，理事會應就共同策 略向歐盟高峰會提出建議，並將之執行。依據歐洲聯盟條約第 23 條第三項，聯合 行動與共同立場之措施，應由理事會透過條件多數決採行。

聯合行動(Joint actions)按歐洲聯盟條約第 14 條之規定，理事會應採取聯合行 動。聯合行動應針對特定有必要由聯盟行動的事態。聯合行動應設下目標、範圍、

聯盟所得以採用的手段，如有必要則包含期間、執行之條件。聯合行動在歐盟層級 的爭議，在於對其他歐盟機關而言，聯合行動是否具有拘束力?聯合行動究竟是不 是立法行為?由於聯合行動所涉及之層面太過廣泛，包括民主轉型之監督到創設具 有法人資格的國際機關等等。若以立法行為會課予一般人民義務，或創設權利的觀 點來看，聯合行動應不算立法行為。然而以是否對會員國產生拘束力，或課予會員 國立法之義務的觀點來看，聯合行動在歐盟層次具有立法行為的色彩。由於其具有 準立法行為之色彩，其民主究責性(accountabibilty)和是否符合法治原則都有相當高 之爭議。(Baere, 2008:191-200)

共同立場(Common position)按照歐洲聯盟條約 15 條，理事會應就聯盟涉及特 之特定地理或議題之特質等要素來擬訂。共同立場課予會員國的政策合乎共同立 場的義務，以及於國際組織中會員國的行為必須支持聯盟所採用的共同立場。共同 立場與聯合行動之間的界限模糊，但主要的差異體現於共同立場所著重的焦點並 非「行動」。聯合行動更加著重於執行，共同立場則為昭示聯盟所欲追求之目標。

前述的數種手段之決策者，皆為理事會與高峰會，執委會與歐洲議會並非重點。

執委會按照歐洲聯盟條約第 22 條之規定「各會員國或執委會得就任何與共同安全 曁外交政策相關之議題向理事會提案。」執委會的專屬提案權，於 CFSP 政策之中 與會員國分享。就條文形式上的規範而言，執委會的角色應僅止於提案者，然而共 同外交暨安全政策的所有層級中，皆有執委會代表(Keukeleire and Delreux, 2014)在 理事會內部協調的過程之中，執委會與理事會的成員會一樣能全程參與。執委會主 席也出席理事會的會議。執委會參與共同外交暨安全政策的決策程序，以確保共同 體條約與共同體方法不受共同外交暨安全政策影響，同時也確保歐盟對外行為的 一致性。執委會的參與，在共同外交暨安全政策之規範中並無明文規定，但是藉由

歐洲共同體條約 204 條³⁷與歐洲聯盟條約第 28 條³⁸第一段的規定，執委會有權召開 理事會的會議。

就執行共同外交暨安全政策而言，條約中未規範執委會所應扮演的角色。然而 實務上，採用共同體手段具，執行共同外交暨安全政策，有其重要性。因此歐洲聯 盟條約第 14 條的聯合行動中，執委會得基於理事會的要求，遞交任何與共同外交 暨安全政策適切相關的提案，以確保聯合行動的執行。前述條約在形式上給予了執 委會執行共同外交暨安全政策的可能。

執委會雖然在實務與條約規範中，可以參與共同外交暨安全政策的決策程序 並執行。然而執委會並非具有主導地位的機關。執委會按歐洲共同體條約第 211 條 之規定應確保歐盟政策執行，但歐洲聯盟條約第 28 條卻排除了前條於共同外交暨 安全政策之適用。同時也剝奪了執委會對於執行共同外交暨安全政策中，獨自決策 的可能性(因為 211 條授權執委會當有需要時，可以作成建議或給予意見，沒有本 條的適用等於執委會不得獨自對共同外交暨安全政策之執行產生影響)。

執委會於共同外交暨安全政策之中，也同樣欠缺在其他共同體政策中所擁有 的專屬提案權。而前述歐洲聯盟條約第 22 條雖然提供執委會提案權，但在實務運 作上執委會卻鮮少使用它(Wessel, 1999:71-146)作成共同外交暨安全政策的決策，

主要制定者仍為理事會，由理事會決定共同外交與安全政策之原則與一般性綱領。

歐洲議會在單一歐洲法時，被賦予與「歐洲政治合作」緊密聯繫，和受到該主 席告知的權利。在歐洲聯盟條約第 21 條³⁹中融入了前述規範但稍加修改。歐洲議 會不僅受到理事會主席告知共同外交暨安全政策的發展，執委會亦對歐洲議會有 告知的義務。此外，理事會就共同外交暨安全政策的主要觀點與基本選擇，須向歐

37 歐洲共同體條約 204 條:「理事會會議由主席主動召集，或應其他任一成員或執委會之請求召開。」

38 歐洲聯盟條約 28 條第一項:「歐洲共同體條約第 189、190、196~199、203、204、206~209、213~219、

255 及 290 條等，應適用本篇相關規定。」

39 TEU Art 21:「 理事會主席應向歐洲議會諮詢有關共同外交暨安全政策之主要觀點及基本選擇，

並應確保歐洲議會之意見得適切地列入考量。理事會主席及執委會應定期知會歐洲議會有關共 同外交暨安全政策之發展。

歐洲議會得像理事會詢問或提出建議，且每年對共同外交暨安全政策之進展交換意見。」

洲議會徵求其諮詢意見，理事會主席須確保該意見被適切地考量。此外歐洲議會也 可針對共同外交暨安全政策提出問題與建議。但歐洲議會的這些功能，都不是直接 影響共同外交暨安全政策之法定職權。即便可以用來影響共同外交暨安全政策之 諮詢程序，也僅侷限於主要觀點與基本選擇，而非實際基於大方向所做成之決策結 果。

歐盟法院由於歐洲聯盟條約第 46 條限縮其管轄權，針對共同外交暨安全政策，

條約並未給予歐盟法院管轄權。但根據同法第 47 條⁴⁰，依據歐洲聯盟條約所採行 的政策，不得影響共同體政策。故法院得只得為確保共同體條約所規範的政策不受 影響時取得管轄權。

(二)里斯本條約生效後

里斯本條約生效後，將共同外交暨安全政策之所有決策和措施，改以「決定」

(Decision)的形式做成和發布。

歐洲聯盟條約第 15 條⁴¹界定歐洲高峰會於歐盟中所扮演的角色，第 26 條則規 定其於共同外交暨安全政策的制定中所扮演的角色:「歐洲高峰會應規定聯盟的策 略利益，並確定共同外交暨安全政策的目標與一般方針，並且包括與防禦政策有關 的問題…」歐洲高峰會上所通過的決議，會成為理事會進行共同外交暨安全政策決 策的基礎。里斯本條約後，歐洲高峰會所得採取的共同戰略自條約中移除，僅剩一 般性的方針之界定仍存留於條約之中。里斯本條約前共同外交暨安全政策之措施，

規範於歐洲聯盟條約第 12 條，里斯本條約後改為第 25 條:「聯盟應以下列的方法，

追求其共同外交暨安全政策:

一、

40歐洲聯盟條約 47 條:「有鑑於歐洲共同體條約而修正歐洲經濟共同體條約之條款、歐洲煤鋼共同

體條約與歐洲原子能共同體條約與本篇之最終條款，本條約不得影響歐洲共同體條約及其後續 修正或增補之條約與法案。」

41 .歐洲聯盟條約 15 條第一項:「歐洲高峰會應推動必要的聯盟發展，並對其發展確定一般的政治

目標與優先性。歐洲高峰會不參與立法工作。」

二、

(a) 由聯盟施行的計畫 (b) 聯盟採取的共同立場

(c) 在 a 與 b 指稱的決議執行之細節，與

三、

歐盟高峰會界定共同外交暨安全政策之方針，理事會則被視為該政策的主要 決策機關。按歐洲聯盟條約第 26 條第二項，理事會應基於歐盟高峰會所定的一般 方針與策略計劃，制定共同外交暨安全政策，和通過為制定與執行所必要的決定。

依據歐洲聯盟條約第 24 條，理事會通過決定，除非條約另有規定外，應以一 致決為原則。依據歐洲聯盟條約 33 條之規定，當規定聯盟之行動或立場時、當通 過實施規定聯盟之行動或立場的決定時，和按第 33 條指派特別代表時，理事會得 採用條件多數決的方式進行決策。里斯本條約新增加了使用條件多數決的可能性，

若高級代表基於歐盟高峰會的特別要求向理事會提案，理事會得依條件多數決採 行該措施⁴²。

理事會之中，共同外交暨安全政策的政策準備與執行，首要部門為「政治與安 全委員會(Political and Security Committee, PSC)」依歐洲聯盟條約第 38 條之規定，

其職責為觀測為共同外交暨安全政策內之國際情勢，並自主提議或基於理事會或

42 歐洲聯盟條約 31 條第二項:「不適用第一項規定，下列事項由理事會已條件多數決議之:

a. 基於歐洲高峰會議關於聯盟策略利益與目標之決定，依據第 22 條第一項公布規定聯盟的行

a. 基於歐洲高峰會議關於聯盟策略利益與目標之決定，依據第 22 條第一項公布規定聯盟的行