第四章 發展合作政策與共同外交暨安全政策的競合
三、 ECOWAS 案
本案62是除菲律賓邊境任務案外歐洲法院再次面對發展合作政策權限範圍的 界定問題。在菲律賓邊境任務中，歐洲法院雖承認發展合作政策的演變已涵蓋安全 議題，但該案中所處理的並非共同外交暨安全政策與發展合作政策的衝突，僅處理 執委會是否逾越發展合作政策所授權的範圍。ECOWAS 案中，法院必須處理發展 合作政策與共同外交暨安全政策產生競合時的所生的權限劃分爭議，也就是在歐 盟柱狀制度的共同體支柱和非共同體支柱間進行水平的權限分配。
(一) 本案事實
本案始於 2005 年執委會因理事會於 2002 年依共同外交暨安全政策的程序採 行 的 共 同 行 動 (2002/ 589/CFSP)63 和 2004 年 執 行 該 共 同 行 動 的 決 定 (2004/833/CFSP)64發起訴訟。
理事會於 2002 年所採行的共同行動中，以援助打擊導致區域不穩定的小型和 輕型武器的擴散為其宗旨。該共同行動在第一章規定在預防及應變的層面上的原 則是以相關區域和國際論壇中建立起共識的基礎上進行其計畫。歐盟為了達成前 述的目標，共同行動中規定了為避免導致不穩定的小型武器的囤積和減少現存小 型武器及其彈藥的數量所應實現的原則跟措施。在所設定的措施跟原則之中，共同 行動的第 4 條規定對於請求支援以控管或消除該國疆域內過剩的小型武器、增進 信心建構措施、提升鼓勵自願交出非法持有的小型武器及其彈藥動機，得提供適當 的援助。共同行動的第二章則規定了歐盟得提供金融或技術支援給直接助益第一 章所設定的原則及手段的計畫或方案。共同行動的第 7(1)條規定由理事會主導金 融或技術支援的分配、基金運用的優先次序、執行特定行動的條件。第 7(2)條則規
62 C-403/05 - Parliament v Commission (ECOWAS)〔2008〕
63 COUNCIL JOINT ACTION of 12 July 2002 on the European Union’s contribution to combating the destabilizing accumulation and spread of small arms and light weapons and repealing Joint Action 1999/34/CFSP
64 Council Decision 2004/833/CFSP of 2 December 2004 implementing Joint Action 2002/589/CFSP with a view to a European Union contribution to ECOWAS in the framework of the Moratorium on Small Arms and Light Weapons
定理事會應基於具體且適當花費的計畫提案和個案基礎來決定於決定這類行動的 原則、安排、金融援助，且不應侵害會員國的雙邊援助和共同體的行動。最後於第 8 條和第 9 條規定，當有合適的相關共同體手段時，理事會應告知執委會其欲自行 主導達成該共同行動的目的，且理事會和執委會應負責確保歐盟在小型武器領域 上活動的一致。
2004 年 以 在 小 型 和 輕 型 武 器 禁 令 的 架 構 中 歐 盟 協 助 西 非 經 濟 共 同 體 (ECOWAS)為目的，理事會採行了執行前述共同行動的決定，其所適用之法律依據 為前述共同行動以及歐洲聯盟條約第 23(2)條。在執行前述共同行動的決定的前言 中聲明其理由為落實共同行動的目的，歐盟認為金融援助和技術協助有助於加強 西非經濟共同體有關小型和輕型武器的倡議，因此歐盟意欲依據共同行動的第二 章提供金融援助和技術協助給西非經濟共同體。為達西非經濟共同體的小型和輕 型武器的進口、出口、製造的禁令計畫的目的，歐盟將提供金融援助和技術協助以 在西非經濟共同體秘書處內設立小型武器處，並在西非經濟共同體的會員國之間 將禁令轉化為公約。為了進行這些工作，在決定的第 3 條之中，執委會受委託執行 這個決定的金融部分。為執行金融援助的目的，執委會應與西非經濟共同體就使用 歐盟援助的條件上達成融資協議，而該援助應以捐贈的形式為之。這筆捐贈應涵蓋 為期 12 個月為在西非經濟共同體的祕書處內設立小型武器處，和將禁令轉化為公 約的工作所必要之薪資、旅費、必需品以及設備。
執行共同行動之決定草案仍在常設代表委員會內討論時，執委會便表示反對65。 執委會認為共同行動一開始便不應通過，這個計畫應由柯多努協議下的第九期歐 洲發展基金援助。科多努協議第 11(3)條66已明確提及打擊小型和輕型武器的囤積
65 Document No 15236/04 PESC 1039 OF 25 November 2004
66 科 多 努 協 議 第 11(3) 條 Relevant activities shall also include, inter alia, support for mediation, negotiation and reconciliation efforts, for effective regional management of shared, scarce natural resources, for demobilisation and reintegration of former combatants into the society, for addressing the problem of child soldiers, as well as for suitable action to set responsible limits to military expenditure and the arms trade, including through support for the promotion and application of agreed standards and codes of conduct. In this context, particular emphasis shall be given to the fight against anti-personnel landmines as well as to addressing an excessive and uncontrolled spread, illegal trafficking and accumulation of small arms and light weapons.
是一個有重大意義的任務。且在 2004 年中與共同外交暨安全政策相關的預算註解 中已排除共同外交暨安全政策融資被涵蓋於科多努協議之中的計畫。此外，執委會 表示在共同外交暨安全政策中以共同行動金援，將會等同在第九期歐洲發展基金 之下金援，並完全與歐盟對西非經濟共同體的區域指標計畫一致。由於執委會早已 準備一百五十萬歐元的金援提案，以支援西非經濟共同體的小型和輕型武器禁令，
顯見共同行動的融資與歐洲發展基金重複。最後，執委會認為共同行動的事務應屬 於共同體中，發展合作政策以及科多努協議所屬的共享權限，而共享權限如同共同 體的專屬權限受到歐洲聯盟條約第 47 條的保護，應不受共同外交暨安全政策的侵 犯，若不作此解釋則歐洲聯盟條約第 47 條將被剝奪其大部分的效用。
執委會認為，由於共同行動(2002/589/CFSP)和其執行決定適用法律依據錯誤，
以及違反歐洲聯盟條約第 47 條而提起訴訟。
(二) 原告主張
本案的原告為執委會，歐洲議會支持執委會而參加訴訟。執委會與歐洲議會認 為歐洲聯盟條約第 47 條在共同體(community)和聯盟(union)之間劃定一個固定的 界線。在共享權限中，如同發展合作政策，會員國保留於共同體尚未採取行動的領 域中行為。但依據歐洲聯盟條約第 47 條，聯盟權限不得如同會員國般享有互輔權 限。不論共同體權限是否屬於專屬權限，即便共同體尚未在該領域內採取行動，聯 盟政策都應該尊重共同體權限。因此當理事會以共同外交暨安全政策架構採行一 項可以正確適用共同體法律依據的行為時，便構成對共同體權限的侵犯。
執委會與歐洲議會主張，由於打擊小型武器和輕型武器的擴張已經成為發展 合作政策的必要部分，因此屬於被賦予共同體的權限範疇之中。執委會主張在一個 國家的長期發展之中的合作若要有效便需有最低程度的穩定以及民主正當性。由 穩定的角度來看，掃除地雷以及小型武器和輕型武器的除役都構成達到發展合作 政策目標所必須的手段。而打擊小型和輕型武器的擴散也因為科多努協定 11(3)條 被整合入發展合作政策之中。
執委會與歐洲議會另從系爭決定的內容，主張其正確法律依據應為共同體法 律依據。首先，就系爭決定的目標可以發現其主旨並不僅是提倡和平以及安全，也
是為了改善西非經濟共同體的永續發展前景。第二，系爭決定之附件內容是強化西 非經濟共同體秘書處的小型武器單位以及指派專家起草小型武器公約，已經構成 在發展合作政策規劃脈絡中典型的援助形式，並不需要特定屬於共同外交暨安全 政策的行動。
基於上述原因，且爭執的決定是為執行共同行動，執委會與歐洲議會訴請歐洲 法院將該共同行動，基於侵犯共同體權限的理由宣告不合法。執委會與歐洲議會認 為不適用共同行動中提供金融或技術支援的警察或軍事行動，可以適用共同外交 暨安全政策領域。
(三) 被告主張
本案的被告為理事會。西班牙、法國、荷蘭、瑞典、英國、丹麥等會員國以支 持理事會的立場參與訴訟。
針對歐洲聯盟條約第 47 條，理事會主張該條文的目的為維繫條約所建立的權 力平衡，不應被解釋為保護被授予共同體的權限以減損聯盟所享有權限。理事會認 為歐洲聯盟條約第 47 條並未在共同體與聯盟之間建立一個固定的界線。是否侵犯 共同體權限的問題，應視共同體所被授權的權限性質決定，尤其是發展合作政策是 屬於互輔性質的共同體權限。
英國政府認為，是否違反歐洲聯盟條約第 47 條，首先共同體必須具有權能採 行具有完全相同目的和內容的措施。其次，基於歐洲聯盟條約採行的政策必須要有 限制或阻止共同體權限的先制效果。符合這兩個要件始違反歐洲聯盟條約第 47 條 構成侵害共同體權限。而先制的效果在發展合作政策中不會發生，因為該政策性質 為互輔性質的共享權限，故不構成侵害共同體權限。
此外，理事會不認為打擊導致不穩定的小型武器和輕型武器囤積和擴散屬於 授予共同體的權限。不論打擊小型和輕型武器的擴散或推廣和平和強化安全等目 標都未明文寫於共同體條約之中。而發展合作政策的主要目標，依據共同體條約 177(1)條之為規定是消弭貧窮。維護和平和強化安全等目標應完全專屬於歐洲聯盟 條約之規定。
(四) 歐洲法院判決
歐洲法院首先釐清管轄權爭議。歐洲法院依據歐洲聯盟條約 46(f)條，於共同 體條約中有關歐洲法院的職權規定的適用至歐洲聯盟條約 47 條。依據歐洲聯盟條 約 47 條，共同體條約之規定應不受歐洲聯盟條約之規定影響。因此法院的職責為 確保屬於歐洲聯盟條約第五篇依其性質具有法律效果的措施不會侵犯到共同體條
歐洲法院首先釐清管轄權爭議。歐洲法院依據歐洲聯盟條約 46(f)條，於共同 體條約中有關歐洲法院的職權規定的適用至歐洲聯盟條約 47 條。依據歐洲聯盟條 約 47 條，共同體條約之規定應不受歐洲聯盟條約之規定影響。因此法院的職責為 確保屬於歐洲聯盟條約第五篇依其性質具有法律效果的措施不會侵犯到共同體條