里斯本條約之前

里斯本條約生效前，共同體條應優先適用，且共同外交暨安全政策應居於「補 充」(Complementary)地位。歐洲聯盟條約第 47 條，為維護共同體條約之完整和有 效性，禁止歐洲聯盟條約之法律依據取代共同體條約之法律依據，但所禁止之效力 不及於「重疊效果」(overlapping effect)。

在里斯本條約之前，共同外交暨政策以及內政與司法合作政策(Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters)規範於歐洲聯盟條約之中的第五篇與第六 篇之中。而與共同體政策之間的區分規範於歐洲聯盟條約第 47 條:「有鑑於建立歐 洲共同體而修正歐洲經濟共同體條約之條款、歐洲煤鋼共同體條約與歐洲原子能 共同體條約與本篇之最終條款，本條約不得影響歐洲共同體條約及其後續修正或 增補之條約與法案。」依據本條之規定，共同外交暨安全政策應不得影響共同體政 策，學者 Eeckhout,認為本條之規定是在共同外交暨安全政策與共同體之間嚴格區 分(Eeckhout, 2004)。

就條約分配給共同外交暨安全政策之權限，涵蓋所有有關外交暨安全政策之 領域，雖然涵攝範圍廣泛但要將其界定並非無跡可循。在前述共同外交暨安全政策 之目標時，歐洲聯盟條約第 11 條一項為列舉數項所目標，第 17 條一項和二項更 進一步的將其所處理之事務性質，與安全和政治事務做成連結，依據歐洲聯盟條約 第 17 條:「(1)共同外交暨安全政策應涵蓋所有與聯盟安全相關之問題，包括逐漸發 展之共同防衛架構…(2)本條涉及課題應包括人道救援工作、維護和平與危機處理 之武裝任務，包括重建和平。…」。

第 11 條一項、17 條一項和二項所列舉之目標，應可作為判斷共同外交暨安全 策範疇的指標。與共同體政策相較之下，共同外交暨安全政策所追求之目標更加偏 重政治、安全與防衛性質的事務，共同體政策所處理之事務應以經濟和社會面向為 重。即便 11 條一項所列舉之目的，與共同體政策目的可能重疊，17 條的條約文字 更明確的將防衛事務與特定人道救援、維護和平與危機處理之武裝任務歸與共同 外交暨安全政策處理。為使已明文劃歸共同外交暨安全政策之事務完全依其規範

處理，此類明確規屬 CFSP 事務之權限應不受第 47 條的限縮。(Dashwood, 2008:70-103)另有學者見解認為，共同外交暨安全政策在這類條約已明文授權之事務上的權 限仍然受到限縮，其權限一方面受到共同體政策適用的限縮，另一方面因 CFSP 並 非歐盟的專屬權限而由會員國保留大部分的決策於執行權限，故共同外交暨安全 政策權限即便在 17 條明文規範的事務之內仍然受到限制。(Eeckhout, 2004:138-164)

本文認為，前述兩學說見解均有其見地，但本文認為歐洲聯盟條約第 47 條並 不僅為保障共同體政策不受 CFSP 權限之影響，在限縮廣泛的權限範圍時，應顧及 條約制定者設立共同外交暨安全政策之原意。在解釋上為使共同外交暨安全政策 權限的內容有其規範意義而非形同具文，若條約已將具體事務明文歸屬於共同外 交暨安全權限則應確保其權限之完整。至於共同外交暨安全政策是否受到會員國 外交決策權限之限縮，涉及 CFSP 內部決策與執行分權之規範，與共同體和 CFSP 之水平分權問題無關。

然而就實務運作上，不可否認的，CFSP 權限與共同體政策之間必然有所牽連，

例如:發展政策與安全政策之間的連結、貿易政策與限制性措施之間的配合、聯繫 協定與合作協定等與締約國展開政治對話，前述政策都會同時具共同外交暨安全 政策與共同體政策之意涵。(Keukeleire and MacNaughtan, 2008)若歐洲聯盟條約 47 條之規定係為維護共同體政策不受歐洲聯盟條約內的政策影響，則必須檢視在條 約規範中，共同體政策與歐洲聯盟條約政策的關係為何?

歐洲聯盟條約中，共同體政策與共同外交暨安全政策之間的關係，除歐洲聯盟 條約第 47 條外，其它規範可以導出共同體法律享有優先適用的結論。按照歐洲聯 盟條約第 1 條三項之規定「聯盟之設立應以歐洲共同體為基礎，並由本條約所制 定之政策及各種合作形式加以補充。」。而第二條第五款將「維護共同體既有制度 之完整性，並以此為基礎針對本條約所建立之合作政策與形式加以檢討並為必要 之修正，確保共同體機制與機關得以有效運作」設定為歐洲聯盟之明確目標。依據 上述條文，歐盟是植基於「共同體法律一體」(acquis communautaire)之上，歐洲聯 盟條約中的政策(共同外交暨安全政策和內政與司法合作政策)相對於共同體政策，

應居於輔助或補充地位，共同體政策法律依據與程序應優先適用。且就條約規範形 式來看，47 條只單方向的規範歐洲聯盟條約不可影響共同體條約，而未規範共同

體條約不可影響歐洲聯盟條約。因此解釋上，CFSP 之適用應限縮於明確屬於其權 限內的事務，或共同體法律依據無法適用之涉外事務。

歐盟法院(當時為歐洲法院)於里斯本條約之前，對屬於歐洲聯盟條約規範之共 同外交暨安全政策以及內政與司法合作政策無管轄權。但歐洲聯盟條約第 47 條為 歐盟法院開啟了司法審查的大門。受限於管轄權的限縮，法院對歐洲聯盟條約內政 策的裁判案件數量有限，因歐洲聯盟條約第 47 條之適用而產生的機關間訴訟有三 件。此三案件分別為機場轉機案⁴⁶、環保裁罰案⁴⁷、船舶汙染案⁴⁸。前述三個案件皆 由執委會向理事會提起訴訟，所涉及政策皆非共同外交暨安全政策，而是內政與司 法合作政策，但共同外交暨安全政策與內政與司法合作政策同屬歐洲聯盟條約內 所規範的政策，故法院就歐洲聯盟條約第 47 條所為之裁判應同時適用至共同外交 暨安全政策與內政與司法合作政策。

機場轉機案之訴訟標的為理事會依 1996 年三月機場轉機協議所為之聯合行動 (joint action)，執委會認為該聯合行動所涉及事務應屬共同體權限而提起訴訟。本 案確立了歐洲法院為了決定事務之權限是否屬於共同體條約之中，可以依據第 47 條進行法律依據適用的司法審查。在確立了管轄權後，法院裁決歐洲聯盟條約第 47 條之規範，係為使理事會或會員國於行使歐洲聯盟條約第五篇與第六篇的權力時 不會侵犯到已分配給共同體的權限。只要歐洲聯盟條約第六篇之行為限縮了共同 體條約之適用範疇，都為第 47 條所不許。

環保裁罰案涉及理事會依據歐洲聯盟條約第六章(內政與司法合作政策)的措 施，以架構性決定(Framework decision)的形式規範了數項環境犯罪，並要求會員國 就此類行為課以刑責。執委會認為正確的法律依據應為共同體條約第 175 條，並 向理事會提案以指令(Directive)的形式立法，交由會員國轉化為刑法處罰，但為理 事會所拒。本案的主要爭點為，若條約已將係爭事務分配給共同體權限之中，理事 會是否可採行歐洲聯盟第六章之手段?本案涉及兩個層次的問題，其一為「環境保

46 Case C-170/96, Commission v. Council, 1998

47 Case C-176/03, Commission v. Council, 2005

48 Case C-440/05, Commission v Council, 2007

護」的權限屬於共同體權限還是歐洲聯盟條之權限?其次為所採取之手段為內政與 司法和作之範疇可以回推其權限之歸屬?法院認為由於共同體條約第 174 條至 176 已規範環境保護的法律依據，故環境保護應屬共同體權限。而刑罰的部分雖不完全 屬於共同體權限之內，但為使共同體之環境保護權限有完全的落實，若以刑罰作為 手段有其必要性，則共同體權限可以刑罰作為手段。故本案之訴訟標的架構性決定 應屬於共同體權限而無效。佐審官(Advocate General) 於其意見中認為，理事會因 為共同體條約的優位性和共同體條約中就係爭事務行為的法律依據存在，理事會 應有義務避免行使歐洲聯盟條約第六篇的權力。

船舶汙染案之訴訟標的為一架構性決定，將船隻將汙染物質排放進入海洋的 行為課以刑責，而汙染物質的定義則是依據一份由共同體頒布的指令。前述由共同 體所頒布的指令是共同體航行安全政策的一部分，其法律依據為共同體條約第 80 條。執委會主張，共同體條約第 80 條也可以用來作為課以刑罰之法律依據，故理 事會所採行的架構性決定侵害了共同體法律依據之適用。法院認為共同體條約第 80 條的確賦予了共同體就係爭事務的權限。但與環保裁罰案不同之處在於該架構 性決定的內容更明確，對於行為之構成要件與法律效果有更詳細的規定，因此非屬 共同體權限。由於係爭架構性決定之權限，應為共同體權限而被宣告無效，即便手 段應屬歐洲聯盟條約之權限，由於手段與該架構性決定之間不可分離，而被一併宣 告無效。本案的重點在於即便歐洲聯盟條約政策之目的與手段與共同體政策完全 相同，若該權限屬於共同體政策，歐洲聯盟條約便應被排除適用。

前述三個判決，確立歐洲聯盟條約第 47 條之規範所保護的「共同體政策不受 影響」應是指共同體法律依據之適用不被歐洲聯盟條約之法律依據所取代。所謂的 取代應是指若手段可以同時適用共同體法律依據和歐洲聯盟條約法律依據，若適 用歐洲聯盟條約作為法律依據導致共同體條約之法律依據未被適用，應為條約所 不許。

歐洲聯盟條約第 47 條作為保護共同體條約之法律依據適用不被歐洲聯盟條約

歐洲聯盟條約第 47 條作為保護共同體條約之法律依據適用不被歐洲聯盟條約