限制性措施的劃分:C-130/10 Parliament v Council

(一) 限制性措施的法律依據

歐盟作為全球行動者，除了運用本身制度和經濟成果，誘使其他行為者接受其 主張，例如:運用發展合作政策的「科多努協定」使歐盟對於發展中國家得施加影 響力。另一方面，歐盟也有在外交上對他國行使強制力的工具，包括勸告、利益的 收回以及溫和的經濟或政治制裁，等「限制性措施」行為。(張亞中, 2015:3-23)

AFSJ 的限制性措施規範於歐洲聯盟運作條約第 75 條:「只要是必要者，以期 達成的 67 條針對預防和防治恐怖主義與相結合活動之目標，依據普通的立法程序。

歐洲議會與理事會應以規章建立一個針對資金移動與支付行政措施的架構，得包 括自然人或法人、團體或非國家的單位所有或持有的金錢、財務上財產價值或經濟 上獲利之凍結。」條文中指涉的架構，應由執委會提案，理事會公布措施。

然而，歐洲聯盟運作條約第 215 條，另外規範了共同外交暨安全政策的限制性 措施。歐洲聯盟運作條約 215 條第一款規定:「若依據歐洲聯盟條約標題五的二章 公布的決議規定終止、限制或完全停止與一個或數個的三國經濟與財務關係時，則 基於外交暨安全政策的聯盟高級代表與執行委員共同的提案，理事會以條件多數 決公布必要的措施。理事會應告知歐洲議會。」同條第二款規定:「若依據歐洲聯 盟條約標題五的二章公布的決議如此規定時，則依據的 1 項規定的程序，理事會 得對自然人或法人、以及團體或非國家的實體，公布限制性措施。」

比較兩限制性措施，可以發現兩條文所規範的限制性措施都是以減損目標經 濟利益為手段。然而，在適用的對象部份，共同外交暨安全政策的限制性措施得以 國家為對象，AFSJ 的限制性措施則未規範其他國家是其施行對象。而在決策程序 上，AFSJ 的限制性措施應以普通立法程序決策，賦予歐洲議會與理事會相同的決 策權。但共同外交暨安全政策的限制性措施則僅課與理事會告知歐洲議會的義務。

由於措施的內容和施加的對象雷同，運作時必然導致權限衝突。

(二) C-130/10 案件事實

2002 年 1 月，聯合國安理會通過 1390 號決議，對奧薩瑪·賓·拉登、蓋達組織 和塔利班成員以及其他與該組織有關連的個人、團體、事業、實體採取措施。前述 的措施中包括延續過去安理會 1267 號決議和 1333 號決議的凍結資金。有鑑於安 理會 1390 號決議須由歐盟執行，2002 年 5 月理事會通過共同立場 2002/402/CFSP⁷³，， 對賓拉登、蓋達組織的成員、與蓋達組織和塔利班有關聯的個人、團體、企業、實 體實施限制性措施。理事會於同日通過規章 881/2002⁷⁴對前述共同立場的中所規範 的實施限制性措施，並於該規章的附件 1 中列舉限制性措施的實施對象。

理事會於 2009 年 12 月 22 號通過 1286/2009 規章⁷⁵，該規章是依據歐洲聯盟 運作條約 215 條的二款，並適用來自歐盟外交與安全政策高級代表和執委會的共 同提案。本規章的內容主要是補足規章 881/2002 中對人民基本權利於程序上保護 的不足。歐洲議會主張該規章適用錯誤法律依據，正確法律依據應為歐洲聯盟運作 條約第 75 條，因此以理事會為被告向歐盟法院提起無效之訴。

(三) 第三款 原告主張

本案的原告為歐洲議會，其主張為系爭規章應適用歐洲聯盟運作條約第 75 條，

而非歐洲聯盟運作條約第 215 條。歐洲議會的主張可以分為兩點，分別是本案之 訴訟標的規章 1286/2009 法律依據選擇錯誤，以及歐洲聯盟運作條約 215 條之要件 未被滿足。

1. 系爭規章法律依據選擇錯誤

73 Council Common Position of 27 May 2002 concerning restrictive measures against Usama bin Laden, members of the Al-Qaida organisation and the Taliban and other individuals, groups, undertakings and entities associated with them and repealing Common Positions 96/746/CFSP, 1999/727/CFSP, 2001/154/CFSP and 2001/771/CFSP

74 Council Regulation (EC) No 881/2002 of 27 May 2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban, and repealing Council Regulation (EC) No 467/2001 prohibiting the export of certain goods and services to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the freeze of funds and other financial resources in respect of the Taliban of Afghanistan

75 Council Regulation (EU) No 1286/2009 of 22 December 2009 amending Regulation (EC) No 881/2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban

(1) 系爭規章的目的和內容

歐洲議會主張系爭規章應與規章 881/2002 適用相同的法律依據，亦即適用里 斯本條約前的歐洲共同體條約 60 條、301 條、308 條。然而，里斯本條約生效後，

規章 881/2002 所適用的條文已經撤銷或無法適用，因此歐洲聯盟運作條約第 75 條 是防範恐怖主義和相關活動的法律依據。而就系爭規章的內容來看，系爭規章的內 容與規章 881/2002 並無顯著的差異，惟一的差異在表列限制性措施實施對象的程 序。因此，系爭規章增加修訂了實施限制性措施的立法性架構，其性質應屬於歐洲 聯盟運作條約第 75 條所謂的「行政措施的架構」。

系爭規章的目的，如同規章 881/2002，是打擊恐怖主義及其財務支援。依據歐 盟法院於 Kadi and Al Barakaat international foundation 案⁷⁶的判決，規章 881/2002 的目的是打擊國際恐怖主義，尤其是透過凍結相關人、團體、實體的資金以切斷對 恐怖組織的財務援助。歐盟法院於判決之中，另指出規章 881/2002 的目的若為追 尋共同外交暨安全政策，則會牴觸歐洲共同體條約 308 條之規定，因此應不屬於 共同外交暨安全政策的目標。因此，歐洲議會主張系爭規章增修規章 881/2002，使 其得以施行，應不屬追求共同外交暨安全政策目標，故不應適用歐洲聯盟運作條約 第 215 條。

最後，歐洲議會主張使用「內部恐怖主義」和「外部恐怖主義」區分所應適用 之權限並不合乎現實，因為成功打擊恐怖主義必然是國際性質的。歐洲議會認為，

無法保證在歐盟境內執行的恐怖主義或相關活動，會在歐盟內部或外部產生威脅。

(2) 整體條約架構

歐洲議會認為本規章涉及個人及團體的權利保護，並主張里斯本條約生效後，

所有涉及基本權利的歐盟措施都必須經過普通立法程序。因此，歐洲聯盟運作條約 215 條第二款的限制性措施僅得於不產生同等基本權利問題時適用。

除前述基本權利保障的問題外，歐洲議會也認為限制性措施會影響資本流動 和支付，導致歐盟內部市場的正常運作受到侵擾。在規章 881/2002 中也明確提及

76 C-402/05 P - Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council and Commission

限制性措施應避免扭曲歐盟內部的競爭。在與內部市場的連結之外，限制性措施與 AFSJ 有所連結，因為打擊恐怖主義是 AFSJ 條約明定的目之一。

最後，歐洲議會不認為系爭規章與共同外交暨安全政策之間有所連結，亦即於 里斯本條約前通過的共同立場 2002/402 不足以作為歐洲聯盟運作條約 215 條所要 求的共同外交暨安全政策的決定。歐洲議會主張，共同外交暨安全政策之決策程序 規範於歐洲聯盟條約 24 條第一款，若使條約所明文規範的程序以外的決策程序生 效，無疑地不合乎條約之規範，且將剝奪會員國國會行使職權和歐洲議會行使普通 立法程序的機會。且在 Kadi 一案中，歐盟法院認為將共同體條約 308 條納入為法 律依據的理由是 308 條賦予歐洲議會就與個人權益相關的措施行使職權參與決策。

因此，就條約架構來看，歐洲議會主張若歐盟基於打擊恐怖主義和內部市場的 原因，通過一個會對個人和團體在基本權利有直接影響的措施，若普通立法程序有 適用的可能而未被適用，將違背歐盟條約之規定。這樣的主張合乎里斯本條約強化 歐盟的民主，並提供議會審查表列打擊對象的程序。若承認歐洲聯盟運作條約 215 條第二款為合適的法律依據，於實務上，將會剝奪大歐洲聯盟運作條約 75 條大部 分的功能。

2. 歐洲聯盟運作條約 215 條之要件未被滿足

(1) 系爭規章未合乎執委會與高級代表共同提案的要件

歐洲議會主張本案訴訟標的規章 1286/2009 通過前，執委會無法正當地提交與 高級代表的共同提案。蓋因執委會之任期業已於 2009 年 10 月 31 日屆滿，新任的 執行委員須待 2010 年 2 月 10 日始能上任。即便基於業務連續的考量，容許屆滿 執行委員執行特定業務，應不許其以增修措施的法律依據的方式提出重大政治提 案，剝奪該措施具有的立法性質，使歐洲議會和會員國國會無從影響該法案。

歐洲議會也不認為執委會和高級代表的提案可以被視為是繼續 2009 年 4 月 22 號執委會的單獨提案。歐洲議會認為系爭規章的提案，僅由高級代表簽署里斯本條 約生效前的執委會提案，並不合乎歐洲聯盟運作條約 215 條第二款為高級代表所 設下的要求。作為共同外交暨安全政策的負責人，高級代表也應於共同提案中，聲 明充分的理由。

(2) 系爭規章通過前缺乏共同外交暨安全政策的決定

歐洲議會認為歐洲聯盟運作條約 215 條的適用，必須要先行有一個共同外交 暨安全政策決定的存在。而本案中，系爭規章的前言提及共同立場 2002/402。歐洲 議會認為該共同立場並不構成在 215 條中的決定。在里斯本條約生效前通過的共 同立場也不應被視為 215 條的決定。

(四) 被告主張

本案的被告為理事會。理事會主張有鑑於系爭規章的目的和內容，系爭規章應 屬共同外交暨安全政策權限。理事會主張系爭規章的目的，如同規章 881/2002，為 打擊國際恐怖主義及其資金，以維護國際和平和安全。而系爭規章的內容與其目的 一致，並加入了將限制性措施對象的表列程序。

理事會主張規章 881/2002 與系爭規章並不落於 AFSJ 的範疇之內。因為此二 規章並未涉及邊境管理、內部安全、判決承認等事項。而里斯本條約施行前，條約 中沒有歐盟對「內部」恐怖主義採行限制性措施的法律依據。而唯一授權限制性措

理事會主張規章 881/2002 與系爭規章並不落於 AFSJ 的範疇之內。因為此二 規章並未涉及邊境管理、內部安全、判決承認等事項。而里斯本條約施行前，條約 中沒有歐盟對「內部」恐怖主義採行限制性措施的法律依據。而唯一授權限制性措