第三章 多元平台下傳媒內容之申訴機制
第四節 共管機制之正當性與效益分析
本研究所指傳媒內容「申訴」，乃基於言論自由、「近用媒體權」與「社會 責任」之法理（詳細論述參見次章第一節第二項），為現代民主法治國家之公權 力機關所廣泛建置之民眾服務管道（亦有以「陳情」、「投訴」名之），藉以積 極維護人民言論自由之權利；各主管或目的事業主管機關在其業管權責範圍，依 法規授權或其自訂之作業處理流程予以調查審議，其申訴結果可能是對業者施以 行政處分、或是勸導、建議業者、或做為施政、管制方向之參考。針對多元平台 下傳媒內容之申訴機制，已於本章前述；「申訴」乃閱聽大眾皆可行使之權利，
蓋其為保障言論自由之表徵，其制度建構則視法規範內容而定。
共管機制所應考量之建構面向，最重要者不外乎行政效率之提升與憲法國原 則下之正當性要求，然在探討之前，有必要再次敍明本研究為何以兒少保護做為 申訴共管機制之基礎標的，而分殊於其他傳媒內容之理由。
第一項 兒少保護做為申訴共管之律則式標的
言論自由為人民之基本權利，固為憲法第 11 條所明文保障，惟為兼顧對個 人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理 之限制；又憲法對言論自由及其傳播方式之保障，並非絕對，應依其特性而有不 同之保護範疇及限制之準則，國家尚非不得於符合憲法第 23 條規定意旨之範圍 內，制定法律為適當之限制，此有大法官釋字第 364、509 及 678 號解釋意旨可 參。本研究以兒少人格權做為限制言論自由之論理與實證已於第二章詳論，兒少 保護做為當代社會多元價值之一，與成人性自由、言論及新聞自由一樣，有程度 上的重要性，均係相對保護的意涵；傳媒內容申訴類別繁眾，尤有進者，乃其他 申訴類別或法益保護是否一併適用？基於維護成人閱聽權益、媒體匯流趨勢與共 管制度初建之觀點，本研究乃視兒少保護為抽象之一般性、律則式限制事由，矧 一般成人倘無法接受之言論內容，遑論其對兒少之影響；至於分（個）殊式、或 非涉兒少保護之其他內容，則可依媒體特性與法益侵害而異其管制密度，例如侵 害隱私、內容不公、不實或違反新聞製播倫理等。
第一款 分殊式管制之傳媒內容
民眾申訴事項所涉法益不一而足，蓋傳媒內容之管制涉及言論及傳播自由，
乃一具有多元價值判斷之議題，其內容不當之類型樣態非僅止有害兒少身心者。
以「電視」為例，民眾認為不妥而申訴之類型約莫為：內容不實或不公、妨害兒 少身心、節目與廣告未區分或超秒、違反新聞倫理、分級不妥、妨害公序良俗、
以及表達個人想法等（詳見本章第一節第三項）。其中廣告未區分顯與其他涉及 言論之多元價值判斷者不同，是以區別論述。
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第一目 節目與廣告未區分之情形
在電視節目採分級制度之國家，均未要求廣告應依嚴格之分級規定，惟基於 兒少保護之理由，仍會要求業者考量其內容分時段播送；又基於不同保護法益，
除公平交易法與消費者保護法之一般性規範，各目的事業主管機關自得依法對其 業管之廣告事項有所規範233。就 NCC 對於傳播內容監理之違規事項「件數」而 言，「節目與廣告未區分」向居違規核處之冠，2009 年起至 2013 年近 5 年之核 處件數依序為 108、192、67、40、23 件，呈現顯著下降之勢（詳見本文圖表 15）。
然究其主要原因，應非媒體自律使然。
廣告未區分最主要係來自置入性行銷之商業操作，規制邏輯上理應為了保障 電視節目編輯製播之獨立自主，及保護視聽眾免於隱藏式廣告的不當影響，而有 所限制。然 NCC 考量電視節目產製環境常仰賴外界資源，而贊助者透過贊助行 為亦提升形象或表達對節目理念的支持，當前商業行銷手法多元，以置入或贊助 節目為促銷之手法日趨廣泛；故為使電視節目獲得外部資源挹注，俾提升國內節 目內容品質及影音節目行銷海內外之競爭力，參酌產業發展特性及先進國家規管 方式，於 2012 年發布施行「電視節目從事商業置入行銷暫行規範」及「電視節 目贊助暫行規範」，在現有法律仍規定節目與廣告應予區分及禁止政府機（關）
構置入等前題下，除新聞及兒童節目外，開放商業置入性行銷及贊助（含冠名贊 助）234。然在促進電視產業發展之餘，仍須尊重節目編輯製播之獨立自主及收視 者權益，以免顧此失彼；且此放寬節目與廣告未區分認定之解釋原則，於其內容 有害兒少身心或侵害其他法益者乃屬二致。
第二目 不實或不公之報導
檢視 NCC 近 5 年之傳播內容申訴類型，其中「內容不實、不公」向居首位，
另觀察傳播內容申訴網頁設置「常見問題集」檢索功能，將常見之「新聞報導不 實、內容未經查證」問題置頂供民眾搜尋，並釋明有關新聞媒體從業人員依據採 訪所得報導公共事務，其所憑藉之資料來源，如已踐行合理查證，確信其所報導 為真實者，基於尊重言論自由市場之基礎，NCC 不便直接介入干預。
國內學者曾歸納德國各邦新聞法、廣電法規、以及最高法院之判決指出，傳 媒負有履行公眾任務有關之特別義務：謹慎義務及法益權衡、公平、完整與均衡 報導之義務、以及其他新聞法規定之促進自由民主基本秩序、標明必載事項、指 定版面編輯、廣告應予區分、報導與評論分開、不散布涉及犯罪內容報導等義務；
然而，基於新聞自由權之客觀法制度性保障理由，一般閱聽眾並無權要求媒體為 真實、公平之報導，甚至不受新聞法上秩序罰之規範，亦非傳播自由權之內在限 制235。觀諸我國對於不實、不公之傳播內容，縱有如廣電法施行細則第 22 條所 稱「節目內容均應客觀、公正、確實、完整」之規範原則，但基於尊重言論自由
233 參 NCC 兒少通訊傳播權益政策白皮書，2011 年，頁 36。
234 參 2012 年 NCC 通訊傳播績效報告，2013 年 9 月，頁 168。http://www.ncc.gov.tw（最後瀏覽 日：2014 年 7 月 31 日）。
235 參張永明，新聞傳播之自由與界限，永然文化，2001 年，頁 66-70。
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與新聞專業自主，除內容有違其他法令、或被報導者得據以主張更正、回應報導 與辯駁請求權之情形，亦如彼邦德國尚無行政裁量之餘地。
傳播內容不實、不公之價值判斷，因具有言論之多重意涵，須就具體違規事 項而定，若媒體未依前揭規定即時回應，NCC 方得依法裁罰；檢視 NCC 歷年之 核處事項，亦無內容不實、不公之類型。前述電視申訴類型之分級不妥與妨害公 序良俗，究其實質亦屬兒少保護之範疇，而內容不實或不公多涉及利害關係人相 關權益之主張，違反新聞倫理則應依相關製播規範檢視，表達個人想法部分為政 策之規範與執行建議，非有迅予處置評估之必要。綜上，本研究復考量共管機制 之初建與兒少保護之有效即時，乃以兒少保護做為申訴共管機制之基礎標的。
第二款 共管之民主正當性
共同管制之法理基礎與管制界限已於本文第二章第四節泛論，國家將媒體管 制之一部分任務交由私人來完成，乃為申訴機制之功能民營化概念。以下將在此 共管概念範疇，針對傳媒內容申訴共管機制可能引致疑慮之正當性面向，論述如 后。
第一目 國家保護義務
我國憲法的基本權利功能是否能一概地包括德國基本權理論所稱之保護義 務？吾人觀察大法官釋字第 422、445、664、671 及 689 號解釋各有不同程度與 面向之闡釋，以社會秩序維法第 89 條第 2 款規定為爭點之第 689 號解釋理由書 為例：「系爭規定符合憲法課予國家對上開自由權利應予保護之要求。」惟蘇永 欽大法官亦於該號協同意見書指出：「所謂基本權的保護義務，不論從私權與基 本權的本質不同，或我國基本權類型的多樣來看，都很難建立清楚的理論。解釋 實務迄今創設的保護義務，究其本質多數只是某些私權的『對國家效力』。」「至 於保護義務是國家片面對所有防衛性基本權主體的義務（客觀面向），或基本權 主體也有一定的請求權（主觀面向），即在德國也還沒有定論。」
本文認為，憲法既已肯認兒少人格權之地位，其不僅為防衛性的自由權，從 其權利的本質及功能探究，應有別於一般私權而賦予特別的「對國家效力」，此 際憲法第 156 條的特別保護義務更因此而彰顯。另為免於遭受第三人之侵害，立 法者基於健全兒少身心發展之必要，國家保護義務功能實具其重要性，申言之，
立法者若未能設置有效之機制，對於兒少則有「保護不足」之虞，有違憲法保障 兒少人格權之意旨。基此，共同管制既為受國家規制之社會自我管制，其主要目 標雖在減輕國家負擔並達成行政任務，然共管不論以何種形式實現，國家最後仍 應擔負其運作合乎規範秩序之責任；2006 年 6 月歐盟一份「媒體領域共管措施 之研究」結論指出，並無任何理由得將共管機制視為不足之規範措施236。
236 see EC Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector, final report, by the
Hans-Bredow-Institut and the Institute of European Media Law at the University of Hamburg, 2006, P.177.
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據此檢視本研究所論述或建構之媒體申訴共管機制：新聞紙機制係國家解除 管制後之再管制措施，乃立法者為積極保護兒少之新建置；網路機制雖朝向解除 管制之方向重構，除限制級、暴力血腥及自殺案件由立於行政助手地位之 iWIN 逕予函轉業者為適當之措施外，餘不當內容仍由業管之行政部門審議處置。即便 網路、廣電及新興媒體視聽平台未來皆循新聞紙共管架構建置，鑑於數位匯流所
據此檢視本研究所論述或建構之媒體申訴共管機制：新聞紙機制係國家解除 管制後之再管制措施，乃立法者為積極保護兒少之新建置；網路機制雖朝向解除 管制之方向重構，除限制級、暴力血腥及自殺案件由立於行政助手地位之 iWIN 逕予函轉業者為適當之措施外，餘不當內容仍由業管之行政部門審議處置。即便 網路、廣電及新興媒體視聽平台未來皆循新聞紙共管架構建置，鑑於數位匯流所