第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
我國為因應社會環境變遷，並適時提供兒童及少年（簡稱兒少）身心成長發 展所需，俾使兒少權益之保障更為具體周延，乃於 2011 年修正公布「兒童及少 年福利與權益保障法」（簡稱現行兒少法）；其中有若干創新嘗試，其目的在於 全面性促進兒少福利與權益之跨部會及科際整合，將國家與社會之責任分工與權 力分配重新調整1。其中有關傳媒內容危害兒少保護之修正，為該法第四章保護 措施之相關規範；特別是新聞紙與網際網路內容的部分，我國有別以往地採取共 同管制（簡稱共管）模式做為媒體自律機制之強化手段。究其主要目的除尊重媒 體自律涉及言論與新聞自由之憲法基本價值外，另緣係 80 年代全球「管制革新」
（regulatory reform）風潮以降，為調和「解除管制」（deregulation）或填補其真 空所為之社會自我調節機制。
現行兒少法公布施行前，新聞紙溯自 1999 年出版法廢止後，此期間純綷由 新聞紙業者、報業同業公會與公民團體等為媒體自律或社會監督。在網路內容防 護的部分，舊有「兒童及少年福利法」——現行兒少法前身定有若干行政法義務，
包括妨害兒少身心健康之禁止規定、不作為義務及分級義務2，2004 年依該法授 權訂定「電腦網路內容分級處理辦法」，迄至現行兒少法修正、廢止該辦法，此 期間網路分級制度乃由法律強制規範3。進一步細究，新聞紙在國家解除管制、
報業全面商業化後，為回應社會各界對於報業自律長期不符期待、亦無實質配套 並具約束力的自律機制供循，決定以某種「再管制」（re-regulation）之措施強 化兒少保護之密度；而網路內容分級乃捨高權命令之法律手段，改以民主先進各 國多所採行之業者自律方式推動分級，期濟高權管制反致管制失靈之窮，是為管 制密度之弱化。具體以言，兩者於修法前原對處於管制光譜之兩端，修法後增訂 第 45 及 46 條之共管模式4：先由業界訂定自律規範，若自律機制仍無法達成規
1 參施慧玲、陳竹上，「兒童及少年福利與權益保障法」評析，月旦法學雜誌，第 203 期，2012 年 4 月，頁 32。
2 前兒童及少年福利法第 26 條第 1 項第 3 款規定禁止兒少「觀看、閱覽、收聽或使用足以妨害 其身心健康之暴力、色情、猥褻、賭博之出版品、圖畫、錄影帶、錄音帶、影片、光碟、磁 片、電子訊號、遊戲軟體、網際網路或其他物品」，同條第 3 項課予任何人均不得供應第 1 項之物質、物品予兒少之不作為義務，第 27 條第 1 項規定「出版品、電腦軟體、電腦網路應 予分級；其他有害兒童及少年身心健康之物品經目的事業主管機關認定應予分級者，亦同」。
3 前新聞局於 2004 年依舊有兒少法第 27 條第 3 項制定電腦網路內容分級處理辦法，要求平台 提供者依台灣網際網路協會訂定之自律公約，採用內容過濾或身分認證等防護措施，嗣現行 兒少法修正施行，該辦法雖已無法源依據，惟實務上仍沿用之。
4 現行兒少法第 45 條第 2 項：「為認定前項內容，報業商業同業公會應訂定防止新聞紙刊載有 害兒童及少年身心健康內容之自律規範及審議機制，報中央主管機關備查（第 2 項）。」第 46 條第 2 項：「網際網路平台提供者應依前項防護機制，訂定自律規範採取明確可行防護措 施；未訂定自律規範者，應依相關公（協）會所定自律規範採取必要措施。」
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共管
範目的、或仍有不符合社會期待之特定情況時，接著才會啟動法律的方式來處理。
由此可知，兩者均向光譜中心之共管模式傾斜，所謂社會自我調節機制——再管 制毋寧為管制與解除管制之再調合，為建構更妥適的規制，在媒體治理的運用上 並非壁壘分明——不同平台之管制密度在光譜兩端間游移；但不論如何，政府終 須負起規範秩序之監督義務與補充責任。以下為管制趨勢與管制模式光譜示意圖，
並以我國新聞紙管制模式變遷為例。
圖表 1 管制趨勢與管制模式光譜示意圖：以我國新聞紙為例
以我國新聞紙管制模式變遷為例
資訊傳播伴隨科技進步帶來的匯流（convergence）浪潮，引領人類生活持續 開創每波數位新時代5，其影響如同其他文明的兩面刄效應，可載可覆；國家以 適當之管制循其善、避其惡，乃屬必要。然傳統國家干預主義在處理現代行政的 紛雜任務時，產生了「管制失靈」（government failure）的現象；在自由化的全 球趨勢下，法制面的自治與管制，相應形成了原則與例外的關係6。2001 年歐盟
5 行動通訊網路系統從只能傳送語音及文字的 2G，進入 3G 時代的影音連結，緊接的 4G 技術，
使各種平台的作業系統（如 Android、iOS、Windows 等）不再僅止於手機或電腦操作，包含 廣播、電視也能無時差傳送。下世代（5G）通訊技術發展，各主要競爭國已展開佈局，我國 亦於 2013 年由相關部會組成規劃小組提出「2020 年 TW-5G 戰略方案」，請參 NCC NEWS 月刊，第 8 卷，第 2 期，2014 年 6 月，頁 1-5；另參行政院科技會報網頁，http://www.bost.ey.gov.tw
（最後瀏覽日：2014 年 7 月 31 日）。
6 參蘇永欽，私法自治與公平法的管制—公平法第 24 條的功用與濫用，月旦法學雜誌，第 70 期，2001 年 3 月，頁 41。
管制趨勢與管制模式示意圖
本文繪製
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執委會（European Commission）提出歐盟管制白皮書，隨後在 2003 年跨機構協 定中確立「更妥適的規制」（better law-making），賦予「共同管制」（co-regulation）
與「自我管制」（self-regulation）做為緩和國家管制（regulations and directives laid down）或補其未逮之定位與架構7，迄廣泛運用於包含媒體治理（media governance）
等各領域，恰說明了此自治與管制——原則與例外的新方向。自我管制意即自律，
乃相對於國家高權命令式管制；囿於自律與他律各有管制效能之限制，先進各國 有逐漸採取共管之趨勢。
共管之基本概念係指政府之直接管制退居補充地位，而以媒體自律規範形塑 間接介入之管制架構，意近於我「國家通訊傳播委員會」（簡稱 NCC）不次強 調之三律共管——自律、他律、法律：業者先行自律，閱聽大眾與公民團體等協 助社會他律，法律為最後手段8。國家對於不同平台、相同內容危害兒少保護時，
其邏輯應有內容監理統一化之思維，然其法秩序定位與管制架構之正當性及應然 面為何9；換言之，在資訊傳播轉向數位化的網路紀元，以往針對個別媒體產業 所為之差別（垂直）管制，規制邏輯上應朝相同內容相同管制之原則重新建構。
在自律與他律（法律）的管制鐘擺下10，如何透過共管模式尋求更妥適的規制，
以整合不同管制密度之媒介平台，建構傳媒內容危害兒少保護命題之自律性規範，
乃本研究之動機。
7 see The Current State of Co-Regulation and Self-Regulation in the Single Market, EESC (European Economic and Social Committee) pamphlet series, Single Market Observatory, 2005, P.7.
8 參何吉森，參考各國機制實踐三律共管之「民主參與式」——共同管制政策的落實，NCC NEWS 月刊，第 6 卷，第 11 期，2013 年 3 月，頁 1-5；黃金益，數位新時代，匯流創新局——網路 化制理新思維，NCC NEWS，第 7 卷，第 6 期，2013 年 10 月，頁 13。
9 以報紙為例，其內容有違現行兒少法第 45 條之有害兒少身心健康者，不得刊載，在平面媒體 與電子媒體高度匯流的今日，相同內容呈現在電視、網路、行動通訊平台的應用服務等，不 應以其載具之不同而有不同評價。然現行法規範就此並無水平式之整合管制。
10 本文不完全認同 NCC 所稱：自律、他律、法律之區分方式。蓋以「律」釋之，其效果應具相 當程度之強制性與執行力，所謂公民社會的他律監督，究其實際亦為自律樣貌之一，應以「社 會他律」完整名之較為嚴謹。故以管制之內部與外部二分法，本文認所謂「他律」，應僅指 法律規制而言。
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