建議

本研究依所提之共管三要件分列建議如后，復以歐盟普遍存在的共管誘因與 公權力介入之即時性問題提出因應之道；然為有效且正確提供閱聽眾意見反映之 申訴管道，所有平台提供者應於顯明處揭露申訴權益之相關資訊，更積極的具體 作法則為：政府除應宣導申訴權益做為媒體識讀教育之一部分，更應督促業者納 入自律規範之必要事項；例如在新聞紙版頭，與訂報專線等資訊共列，一如消費 產品或服務標記安全性、申訴或救濟訊息等，落實接近媒體使用權與企業社會責 任。其揭示內容至少應包含法規範下之共管或監理機制（主管或目的事業主管機 關），平台業者、自律組織或共管機構應充實雙向溝通的網路平台（報業自律機 制運作以來未曾建置有如廣電與網路監管機構電子報或消費者論壇等），將履行 社會責任情形之資訊揭露，使民眾瞭解媒體踐行自律之情形。

第一項 廣電短程、網路中程、新興媒體長程之共管方向

就科技一日千里之發展趨勢觀之，未來無論是電視、或電視以外之視聽設備 或終端載具，透過無論是 broadcasting 或 electronic network 之訊號接收技術，終 端消費者之多媒體無礙匯流服務已可預見。本研究認為藉由共管模式之全面垂直 建置，除有利於未來消費轉向數位媒介之灰色地帶，即服務平台之界定——由知 之最詳的業者研判平台界定，經政府公聽會程序再納入規範，進而確立妥適之管 制密度及責任主體，並有助於傳媒內容評價齊一化之目標。共管機構則建議在頻 道事業部分可交由衛星廣電公會推動自律，在加值應用及影音多媒體之非頻道事 業部分，則可依廣電服務事業及通訊服務事業之屬性，分由衛星廣電公會與台北 市電腦商業同業公會各自籌設自律委員會推動自律。

第一款 法規範之連結

本研究基於我國兒少保護之憲法地位與媒體自律情況未臻理想之理由，復參 考大多數國外共管之模式，我國共管機制之實施應有明確的法令依據，以保障閱 聽眾之權益，俾利共管之執行。

第一目 不確定法律概念齊一化

現行兒少法第 46 條之構成要件乃兒少接觸有害其身心發展之網路內容，相 較於同法第 45 條為更不確定之法律概念。依報業自律共識認為，同法第 45 條為 列舉規定之立法例，故構成要件以外者不予審議；而新聞紙與網路以外之媒體分 級制度則兼採列舉與概括之折衷式規範。以內容監理齊一化與兒少保護之周延完 整為考量，且須符合法律明確性之要求，本研究認應兼採列舉與概括之折衷式立 法例方為妥適。一來能避免媒體以間接指引或隱晦迂迴之暗示手法呈現，二來降 低消費者心理之預期評價落差，三則以媒體同業的角度，齊一的執法標準才符合 公平原則與可操作性。

第二目 共管效益監督機關之確認

依「台北市政府處理新聞紙未依自律機制規定事件分工及處理措施」規定，

審議認定之權責單位為觀光傳播局，進行裁處者為社會局，即審議認定與進行裁

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處乃分屬不同行政單位，而未依規定分級之遊戲軟體、出版品及錄影節目帶亦類 此分工情形；有鑑於此，共管效益之監督機閞究應何屬？方不致如歐盟經驗有公 權力監督普遍不足之情況，故而各申訴共管機制之效益監督機關宜於法律明定。

再者，我國業於 2014 年 5 月通過兒童權利公約施行法，謹定於同年 11 月施行；

其中第 6 及第 7 條，乃分別規範定期召開推動兒少權益會議及國家會報。該施行 法第 6 條規定行政院應邀集學者專家、民間團體及相關機關代表，成立兒少福利 與權益推動小組，定期召開會議；同法第 7 條則進一步規定政府應建立兒少權利 報告制度，每 5 年提出國家報告，並邀請相關專家學者及民間團體代表審閱，政 府應依審閱意見檢討、研擬後續施政。本研究建議在行政院召開前述兒少福利與 權益推動小組會議之前，設置包含傳媒業界代表在內之跨部門定期會報機制，由 NCC 擔任召集人，並邀集相關部會、媒體自律組織與共管機構、民間團體及學 者專家等共同組成，每季或每半年召開會報以進行多方協商交流，並做成具體辦 理上述法定事項之結論與建議，俾利國家兒少權利報告制度之建立。另有鑑於 2006 年歐盟委外評估報告認為評估時間不足，尚未能獲致相當之正確且可靠結 果，故配合該施行法第 7 條之法定 5 年期限，該報告制度應包含共管效益之評估，

以符民主法治國之正當性連結要求。

第二款 自律規範與審議組織

在共管機構部分，即便國內所有媒體業者均加入公會組織，終仍存在管制未 逮之處：從申訴案件統計可知，兒少網路安全問題以色情為最，且 IP 多半來自 境外，國外亦然，故而網路議題乃須高度仰賴跨國合作機制。無論是 iWIN 前身 之 WIN 網路單 e 窗口或台灣展翅協會（原終止童妓協會）等民間組織，長久以 來已建立相關之跨國通報機制（例如 International Association of Internet Hotlines, 國際網路熱線協會；國際檢舉熱線 INHOPE 等），鑑於網路無遠弗屆之特性，

與法律管轄主權之不同，廣泛且持續深耕國際合作洵屬必要。然此究非寥寥民間 組織可致，我國網路安全防護機構雖已設立，在積極尋求國際合作之主導上，國 家之要角地位並不因共同管制而向後限縮。

第一目 匿名申訴應予受理

觀諸英國 IWF 接受網路申訴之匿名案件，以及我國 iWIN 受理申訴僅須填具 姓名與電子郵件（另須發信人確認非垃圾郵件之協力），而廣電申訴案件對於匿 名舉發得不予調查，惟 NCC 仍得依職權調查；再者，審議之標的乃具體顯明之 新聞內容，絕大多數情況無待舉發人之協力作為，復依報業公會自律任務並非行 政委託之法律定性，顯無合理事由自設較其他媒介平台更為嚴格之門檻限制。

第二目 落實審議組織之多元代表性

在報業公會的審議決定過程，多有不分內、外部委員之出席人數過半即為決 議之情形，究其實質代表性已然變動，就合議制組織決議之正當性衡判而言，此 種運作方式顯不符組織與程序保障之法理，有違社會多元之代表性要求，進而影 響其決議之信度與效度，故有規範遞補機制以確保多元代表性之必要。在評議成 員的部分，則以外部多於內部、學者專家與公民代表多於實務工作者與業界代表、

多元重於特定或單一領域代表為原則，評議之主持或主委應由外部代表擔任。

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第三款 強化審議決定之拘束力

共管機制之審議決定拘束力係來自國家擔保責任與補充地位，不接受機制或 不服審議等情況應有法令明確規範；然相同內容露出不同平台之情況，乃國外各 共管模式均未規範者。本研究建議於法令制定或自律規範訂定不當內容之跨媒介 使用禁止規定，並充實 NCC 現有之申訴網介面功能，擴大拘束來自同一媒體事 業或明知為不當內容之跨媒介使用情況。

第一目 不當內容之跨媒介使用禁止條款

以新聞紙自律規範及審議辦法為例，運作兩年餘迄未訂定新聞自律審查要點，

其審查原則乃散見於各次會議與決定書；而衛星廣電公會新聞自律執行綱要，針 對兒少保護的部分均集中於隱私保障之規範。為降低傳媒內容危害兒少之評價落 差，乃有必要於媒體自律規範中訂立具體化之原則，俾供審議衡酌，避免未可預 期或與社會現況不符之評價標準，並於共管授權規範制定或於自律規範訂定「不 當內容之跨媒介使用禁止條款」，由自律組織依個案情節與違規次數等做為罰則 之權衡，藉此過橋條款達到整合法制落差之目的，確保審議決定之信度與效度。

第二目 平行多工之單一整合窗口

現行 NCC 傳播內容申訴網雖具各類申訴案件之指引功能，惟仍以各目的事 業主管機關與 iWIN 之連結為限，且平面媒體（報章雜誌）與電影之文化部業務 連結迄未建置，加值應用與影音多媒體亦無申訴管道，咸與英國 ParentPort 模式 相去甚遠。日後倘各媒介平台共管模式得以落實運作，本研究鑑於該申訴網已有 相當之社會認識度，與民眾對於 NCC 權責之一般認知，建議以該申訴網為基礎，

擴充建置整合性窗口，與媒體共管機構、目的事業主管機關各司其職且密切合作，

並將媒體自律與監理情況等相關定期揭露，以維民眾知的權利。針對複雜的網路 安全問題，本研究建議將 iWIN 明確定位為一促使公私合作、溝通監督之會管單 位，類似德國 Jugendschutz.net 之任務，以因應網路世界一如現實生活詭變萬端 的需要。

第二項 共管誘因與責任監督

德國 FSM 相對於 FSF 最大的相異處在於網路 providers 不以加入 FSM 為必 要條件，只要 providers 願意遵守 FSM 的決定——告知移除或為其他措施，亦可 成為共管機制之受規制者，惟無法參與 FSM 的會議或表決。此擴大共管對象之 作法乃係針對網路媒介，本研究認為可做為增加共管誘因之模式參酌。

第一款 促使業者加入共管機制

台灣雖言業必歸會，但終究未強制落實，觀察英、德兩國之模式，英國 2003 年通傳法雖強制規定手機加值服務業者須向 PPP 註冊登記並繳納規費，然究其 性質乃屬行政委託，其後附麗之共管措施乃藉以建置，我國若逕予強制規範所有 媒體業必入會，恐有結社自由之爭議。然除道德勸說外，促使業者加入共管機制 之可能作法為何？本研究鑑於管制密度有別，建議對於必須取得營業許可執照之 頻道事業，以其管制密度最高，故可將加入公會做為核發營業執照或評鑑換照條