第三章 多元平台下傳媒內容之申訴機制
第一節 申訴機制之規範與現況
本章節分就現有新聞紙、網際網路與廣電之申訴機制探討，非依相關廣電法 規許可經營之新興視聽媒體傳輸平台，容於本章第三節論述；至於廣播以其他媒 介呈現之形式（網路與手機），究其實質僅為平台之不同，廣播與電視一樣，仍 屬執照許可制，故本研究同電視管制密度視之，但在論述上將多所省略。
第一項 新聞紙
1990 年代，媒體產業進入數位滙流時代，台灣報業生態改觀，不僅在產業 競爭上面臨衝擊，在文化價值的平台上更遭受挑戰；姑不論傳統平面媒體能否化 危機為轉機，抑或走向更為嚴峻的未來，報業持新聞自由之社會公器，仍應擔負 其身為文化人之角色任務。1999 年出版法廢止後，新聞紙已無管理機制193，直至 2011 年修正公布「兒童及少年福利與權益保障法」第 45 條。
第一款 規範基礎
現行兒少法第 45 條規定：「新聞紙不得刊載下列有害兒童及少年身心健康 之內容。但引用司法機關或行政機關公開之文書而為適當之處理者，不在此限：
1、過度描述（繪）強制性交、猥褻、自殺、施用毒品等行為細節之文字或圖片。
2、過度描述（繪）血腥、色情細節之文字或圖片（第 1 項）。為認定前項內容，
報業商業同業公會應訂定防止新聞紙刊載有害兒童及少年身心健康內容之自律 規範及審議機制，報中央主管機關備查（第 2 項）。新聞紙業者經舉發有違反第 1 項之情事者，報業商業同業公會應於 3 個月內，依據前項自律規範及審議機制 處置。必要時，得延長 1 個月（第 3 項）。有下列情事之一者，主管機關應邀請 報業商業同業公會代表、兒童及少年福利團體代表以及專家學者代表，依第 2 項 備查之自律規範，共同審議認定之：1、非屬報業商業同業公會會員之新聞紙業 者經舉發有違反第 1 項之情事。2、報業商業同業公會就前項案件逾期不處置。3、
報業商業同業公會就前項案件之處置結果，經新聞紙刊載之當事人、受處置之新 聞紙業者或兒童及少年福利團體申訴。」
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新聞紙的定義，依 NCC 2013 年 4 月 10 日公告之「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案報 院版第 2 條，指用一定名稱，刊期為每日或每隔 6 日以下之期間按期發行，以刊載新聞、財 經、資訊、時事報導或評論為主要內容之出版品。而所謂出版品依「出版品及錄影節目帶分 級管理辦法」第 2 條指以文字記載或圖畫描述事物之刊物、冊及錄製僅具聲音效果之錄音產 品。該草案請參 NCC 首頁，http://www.ncc.gov.tw。（最後瀏覽日：2014 年 7 月 31 日）
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第一目 現行兒少法
現行兒少法於 2011 年修法當時幾經協商，考量我國並無全國性的報業團體 組織，而台北市報業公會相對其他如台灣省報紙事業理事會、高雄市報紙事業協 會等較為健全194，終達成由台北市報業商業同業公會（簡稱台北市報業公會）擔 負此任務之共識。
同法第 93 條為罰則規定：「新聞紙業者未依第 45 條第 3 項規定履行處置者，
處新台幣 3 萬元以上 15 萬元以下罰鍰，並限期命其履行；屆期仍不履行者，得 按次處罰至履行為止。經主管機關依第 45 條第 4 項規定認定者，亦同。」報業 違反法律上之義務而處以行政罰，此時責任要件之適用為何？依大法官釋字第 275 號解釋意旨，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發 生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，
即應受處罰。事實上報紙除有編排或文字刊誤之情形外，就同法第 45 條第 1 項 之構成要件而言，並無任何舉證排除此責任要件之可能。至於構成要件以外，一 般認為其內容危害兒少身心健康，常見者如：鉅細靡遺地描述犯罪過程之小說情 節手法、間接以指引的方式告知色情等不當資訊取得來源、渲染或誇大報導恐誤 導兒少認知發展及價值取向等，咸難謂非有害兒少，矧新聞紙乃具普級定性；惟 該條構成要件規範明確，似無概括或擴張解釋空間，就此，本文於第五章另為具 體建議。
同法第 49 條第 12 款規定，新聞紙業以外之任何人對兒少散布或播送有害其 身心發展之新聞紙內容者，同法第 97 條定有罰鍰及公布姓名或名稱之罰則，情 節嚴重者得勒令停業 1 個月以上 1 年以下。目前實務尚無以此開罰之例。
第二目 兒少新聞審議辦法
現行兒少法第 45 條第 2 項規定，報業公會應訂定自律規範報中央主管機關 備查，故台北市報業公會於 2012 年 5 月訂定「台北市報業商業同業公會防止刊 載有害兒童及少年身心健康內容自律規範及審議辦法」送內政部備查195，迄修訂 過 1 次。該審議辦法（簡稱兒少新聞審議辦法）進一步規定得訂定防止刊載有害 兒少身心健康之新聞自律審查要點，惟該新聞自律審查要點迄未訂定，主管機關 對此亦無任何表示，實務運作仍以檢討修訂該審議辦法做為自律審查之執行。現 行兒少法第 93 條規定之處罰方式為公權力之行政罰，因涉及報業權利義務，依 中央法規標準法第 5 條規定，凡涉及人民權利義務者必須以法律定之，該審議辦
194 參 2011 年 5 月 25 日立法院就現行兒少法第 45 條修正草案黨團協商會議紀錄，立法院公報，
第 100 卷，第 75 期（3927），2012 年 11 月 21 日出版，頁 385。
195 按法規中所謂「備查」，一般係指下級機關或人民對上級機關或主管事務之機關有所陳報或 通知，俾使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實；
又該上級機關或主管事務之機關不必另有其他作為。且備查之性質，與所報事項之效力無關，
法務部 2010 年 10 月 15 日法律字第 0999039844 號及 1995 年 2 月 8 日法律決字第 02892 號函 意旨參照。
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58 或自律倫理規範課程。
四、新台幣 3 萬至 15 萬元之罰款。
五、向被害人或其他公眾道歉。
六、其他符合本辦法自律規範目的之措施。
前項第 4 款之罰款收入之使用，另行訂定之。
本委員會之審議及決議，應有委員 1/2 以上親自出席，出席委員 1/2 以上同意。但前項第 4、5 款道 歉或罰款之處置者，應有委員 1/2 以上親自出席，出席委員 3/4 以上同意。
前項委員如即為舉發人，或被舉發會員報等當事人或其他涉及本事件利益者，應自行或經當事人聲 請迴避，不得參與本會審議程序。經迴避審議之委員不計入應出席委員之人數。
第 1 項審議決定書應記載下列事項：
一、被舉發會員報之名稱、地址。
二、被舉發之案由。
三、審議決定之主文。
四、事實理由及依據。
五、審議之年、月、日。
六、不服審議之救濟方法及受理機關。
8-1 審議決定書應按件支付撰寫費，費用由被處置之會員報平均分攤，若無被處置之會員報，則由公會 支付。
9 本委員會應將審議決定書通知當事人，如有不服者，於審議決定書送達後次日起 30 日內，當事人 得依兒童及少年福利與權益保障法第 45 條第 4 項處理。
經本委員會依前條第 2 項決定處置者，會員報應於相當期限內履行完畢，並將其履行結果檢附證據 報請本委員會核備。如會員報於本委員會審議決定前已先行履行相同於審議決定處置之內容者，得 經本委員會核可後視同履行完畢。
會員報如未於相當期限內履行本委員會審議決定之處置者，除經本委員會同意延緩執行，否則本委 員會得依兒童及少年福利與權益保障法第 93 條移請主管機關處理。
本委員會作成各項審議決定書，應於做成決定書之翌日起 7 日內於本公會網站公告之。
10 本辦法如有修正，應經本公會理監事聯席會議決議，送主管機關備查。
第二款 運作現況
第一目 申訴案件審議流程
台北市報業公會理監事聯席會於 2012 年 3 月 27 日通過兒少新聞審議辦法，
並以之為生效日，特置兒少新聞自律委員會負責執行。茲將該公會公告之審議流 程圖列如下。
參該公會網頁
59 圖表 5 台北市報業公會公告之危害兒少案件審議流程
資料來源：該公會網頁 舉發新聞紙內容危害兒少身心案件審議流程圖
民眾或主管機關移送舉發事件
執行秘書初步區分處理
簽報主任委員核示
會議審議確認是否受理舉發
通知相關會員報並提 供資料列席說明
委員會討論審議
結論公告網站 通知舉發人
通知舉發人 不受理理由
委員會做出結論
若不服請依現行兒少 法第 45 條第 4 項處理
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員認要提案者，案件便進入審議，並依先程序、後實體原則處理。故該公會秘書 處所為之過濾並非程序審查，而係就形式上顯可判定未符該機制規範者，如資料 不全應予補正者、非會員報或電子報（惟應協助函轉）、明顯非現行兒少法第 45 條授權範圍者（例如違反同法第 69 條、屬 NCC 職權範圍者）等。
兒少新聞自律委員會所稱之程序審查，係指依同法第 45 條第 2 項規定，該 會僅得審理同法條第 1 項之內容，倘非此情況、有無違反其他法律規定，則非職 權範圍。故而該會秘書處對於案件是否為該機制之授權範圍有疑慮，無法片面判 定，於通告各委員後，有外部委員（非報業代表）提案者即進入審議，此時內部 委員（報業代表）若為被舉發之會員報代表，於程序審查階段開始即應自行迴避。
第二目 審議評價方向
本研究以文本分析，將該機制運作以來之審議決定歸納有如下之評價原則：
1、普級標準
現行兒少法第 45 條第 1 項之不確定法律念，胥賴社會大眾共通價值依序建 構審查標準，惟新聞紙並無分級制度，為不分兒少或成人隨時閱讀之出版物，類 似於電視新聞報導，自得參酌電視普級例示說明不得刊載之標準做為審查依據，
現行兒少法第 45 條第 1 項之不確定法律念，胥賴社會大眾共通價值依序建 構審查標準，惟新聞紙並無分級制度，為不分兒少或成人隨時閱讀之出版物，類 似於電視新聞報導，自得參酌電視普級例示說明不得刊載之標準做為審查依據，