結論

傳媒內容危害兒少保護之命題所涉廣泛，本研究係針對其「後門」規制——

申訴機制為核心。共管是來自擔保國家概念的興起，其時空背景源於 80 年代的 柴契爾主義思潮，國家因為面臨日益沈重且龐大的管制任務和行政需求，對於私 法領域的介入也不斷的擴張，不管是財力、法令和行政手段在供需的連結建立上，

困難度愈來愈高，所以在 80 年代末期全球興起了一股私部門化、也就是民營化 的潮流，取福利國家而代之的是一種合作管制的新思維。

媒體能自律，才是有效益的管制，傳媒內容監理需依賴行政資源相當大的耗 用勞費，而我國又處於國家財政日益窘迫、行政任務卻日益龐雜的管制現況，故 本研究試圖以共管模式為支點，將國家管制成本轉向媒體業者自負外部成本，運 用私部門力量來發揮管制的槓桿作用——減輕行政資源的輸入力，以有害兒少身 心傳媒內容之一般性管制為輸出力，做為我國傳媒內容共管機制初建之模式。然 無可諱言者，提升行政效率和節省國家資源的理由只是一種充分條件，因為共管 還是要以相關的憲法要求為正當性前提，尤有進者，預防勝於治療，積極促進兒 少福利與權益之「前門」規制措施，國家就此特別保護義務仍將責無旁貸。

第一項 共管初建之要件與標的

本研究檢視國內外文獻對於共管的討論，歸納出三個必要條件。第一個條件 是法規範框架，因為國家選擇了共管的手段，就必須考量到公部門權限與調控能 力的問題，蓋私部門自利的性質，可能會輕忽公益目的和第三人權利保障。共管 的第二個條件是適格的共管機構，本研究建議的選擇是商業團體，也就是同業公 會，主要的理由在於效率原則和公會自治權能的提升，基於台灣業必入會的規範 原則，多數媒體和主流業者已有所屬公會，在財務的部分不需要政府的挹注，會 員所繳納的罰款也是由公會訂定規範自行使用。同業公會是扮演對內凝聚、對外 發揮橋樑功能的角色，不過我國媒體公會的自治中介協調機能，並不像部分民主 先進國家有悠久的自律文化背景，本研究認為透過共管機制將有助於形塑商業團 體居於類似間接行政地位的公益本質，同時促進同業會員和社會公眾的福祉，尤 其是被詬病空論的媒體自律，透過共管將會有制度性建置的契機，促使權利與義 務不相稱的媒體市場自負外部成本。共管的第三個條件是有拘束力的裁罰，從 50 年代興起傳播社會責任論開始，歐美發起了設置「新聞評議會」和「新聞公 評人」的自律機制，台灣也在 1974 年成立第一個全國性新聞自律組織，之後開 放報禁和電視頻道、出版法廢止，但媒體自律的運作結果，在普遍缺乏有效配套 和強制力的情況下難以制衡媒體市場力量。所以在共管自律規範中訂定有拘束性 的裁罰是必要的，而他的拘束性是來自私法自治和國家的補充地位，不願接受共 管或不服處置決定的就由國家直接管制。

報紙共管機制運作兩年多，本研究提出了一些值得調整進步的做法，而從結 果看大多數的申訴案例還算得上是穩妥。從 2012 年 3 月實施以來，上網公告的

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申訴處理案件有 26 件，目前雖然沒有民眾滿意度的實證調查，然從歷次自律委 員會的會議過程和審議決定來做文本分析，大致上可以感受到公會對共管機制的 重視，例如最近的會議自發性的邀請地方政府兒少代表，從兒少自己的視框來檢 視公會所做過的審議案件，希望能更貼近兒少的觀點來檢討評價方向，建立公平、

可預測性的評價標準；對於擁有電子報的會員，後來也會在審議決定裏一併要求 撤去或調整有害兒少的網路內容；對於被處罰辦理內部自律教育的會員，公會也 自主性著手建立師資庫，以免業者內部教育的處罰流於形式。本研究認為至少這 是從無到有的進步，而這樣的模式是不是也能跨媒介建置，特別是在媒體高度匯 流的當代，跨業經營和資訊流用已是常態，故而本研究基於維護言論自由、健全 兒少身心等理由，提出在網路、廣電和新興媒體也分別建置的長短程作法，在共 管的三個必要條件脈絡下依媒體特性建立不同共管密度的申訴機制。基於共管制 度初建立的觀點，共管標的是指一般性、律則性的限制事由，至於分殊性、個案 式、或非涉兒少保護的內容，就要依媒體特性或法益侵害而有不同的管制，例如 侵害隱私、分級不妥、廣告節目不分、內容不公不實或違反新聞製播倫理等等。

歐盟的委託研究也認為，在共管機制初建立的標的選擇上，目前比較有效益的選 擇是兒少保護和廣告內容，當然，未來也不排除可以依共管機制的運作情況來調 整共管標的。

第二項 共管與民主法治國之連結

在檢視申訴共管機制的正當性部分，首先是民主法治國的要求，要特別提出 的有兩個面向：第一個是監督連結的部分，也就是主管機關的權責劃分，在電視 與新興媒體的部分是由 NCC 較無疑義，報紙的部分依照現行兒少法和實務運作 是屬於地方政府，網路的部分目前是跨部會委託成立防護機構，本研究認為平面 和網路媒體未來還是必須要有特定的共管監督機關，以確保民主國要求下的正當 性連結。第二個面向是法治國原則的各個派下原則，包括法律保留、法明確性和 比例原則等，這些原本為公部門設計的控制手段，並不能全部援用在共管機制，

否則原本追求的減輕國家負擔目的就無從達成，而這個部分就涉及到法規範的設 計和共管的三面法律關係，也就是國家與共管機構間的公法上監督關係、國家與 業者間的公法關係、以及共管機構與業者間的私法關係。

其次是國家保護義務的檢視，共管的意涵並非捨棄國家保護兒少或限制傳媒 不當侵害的義務，本研究將其定位為：在健全我國傳媒法制的多面向設計上，再 外加具體強化媒體自律這一個面向；惟立法者若不能設置有效的機制，行政部門 也沒有負起該有的擔保和監督責任，對於兒少就會有「保護不足」之虞，有違憲 法保障兒少人格權的意旨。擔保與監督責任，和私部門能否展現能量與效率有關，

而是否違反國家保護義務，這是制度的「有效性」問題，取決於制度設計和行政 監督。共管的社會效益不能只以貨幣單位或數字來衡量，因為國家也有可能因為 機制運作不良而衍生難以估計的成本，例如重新選擇受託私人、監督和處理成本，

歐盟的委託研究也認為：共管評估不能僅限於政策目標的結果面向（例如處罰了 多少業者、移除了多少內容、節省了多少經費、減少了多少案件等等），應該還 要包含實現公益目的過程的透明度、開放性，所以複合性的多面向與質性方法必 須同時使用，各模式之間也要互相比較。在申訴共管可能的效益分析上，本研究

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從市場參與者的角度個別討論，要特別提出的是，用成本效益分析來促進理性決 策的主張，還是必須隨時檢視他對於民主價值的影響。

第三項 外國模式之檢討

英、德兩國除了在共管媒介的選擇上有一些差別外，比較明顯的不同大概有 二：第一是英國的網路自律組織是在歐盟共管指令前就已經存在運作了，歐盟指 令後也沒有主管機關的授權，德國則是歐盟指令後才正式授權，第二是英國政府 將廣告和行動加值服務的部分監理業務以契約外包的方式交由自律組織負責，而 政府握有的監理資源則是執照條件、違規裁罰、同意自律規範和核准預算，德國 沒有兼採契約外包的方式。英國因為廣告兼採契約外包的方式，所以在與政府的 溝通聯繫和執法節奏的流暢性與即時性比德國在兒少保護共管的效益評估好，英 國廣告共管重視預防勝於治療的管制績效，分工精細、權責清楚，除了接受民眾 申訴外，廣告共管機構會主動地檢視廣告內容是不是符合標準，對於受關注度較 高之賭博、酒類飲料、或紀錄不良的業者亦投以較高之主動調查標準。但本研究 認為兼採契約外包的方式與共管程序流暢、或監督執法即時應該是兩件事，契約 外包是行政輔助的手段之一，但不能做為有效共管的條件之一，因為有沒有兼採 契約外包，機制程序的流暢和監督執法的即時本來就是評估共管的基本變項。

歐盟共管實際運作過程的限制有那些？本研究大概舉出三種情形。第一個是 有關內容的評價，以德國民營廣電自律組織為例，其負責電視節目播出前的分級 與事後的違規審議，可是對於在歐美極為盛行的真人實境秀或現場脫口秀的節目 型態，因為無法事先適當的將他評價為兒少保護或製播品味的問題，所以對於現 場直播的節目內容只能進行事後的處理，在內容的評價上也發生過共管機構與監 督機關完全相反的情形。第二個是業者的共識，共管機構的非會員目前還是占業 界的大多數，這在德國的廣電和電信組織、英國的廣告和行動加值共管也是一樣 的情形，所以共管的實際運作還無法形成足夠的誘因或動機來促使業者加入，第

歐盟共管實際運作過程的限制有那些？本研究大概舉出三種情形。第一個是 有關內容的評價，以德國民營廣電自律組織為例，其負責電視節目播出前的分級 與事後的違規審議，可是對於在歐美極為盛行的真人實境秀或現場脫口秀的節目 型態，因為無法事先適當的將他評價為兒少保護或製播品味的問題，所以對於現 場直播的節目內容只能進行事後的處理，在內容的評價上也發生過共管機構與監 督機關完全相反的情形。第二個是業者的共識，共管機構的非會員目前還是占業 界的大多數，這在德國的廣電和電信組織、英國的廣告和行動加值共管也是一樣 的情形，所以共管的實際運作還無法形成足夠的誘因或動機來促使業者加入，第