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論有害兒少身心之傳媒內容申訴共管機制

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Academic year: 2021

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(1)國立高雄大學法律學系研究所 碩士論文. 論有害兒少身心之傳媒內容申訴共管機制 Study on Co-Regulatory Mechanisms of Complaints for Protection from Media Impact on Minors. 研究生:王雅慧撰 指導教授:張永明. 中華民國 103 年 7 月.

(2) 謝辭 哲人紀伯倫(Kahlil Gibran)不朽著作「先知」(The Prophet)中「論工作」 曾道:「生命確是黑暗,除非有著熱望;所有的熱望都是盲目的,除非具有知識; 所有的知識都是無用的,除非有工作;所有的工作都是空虛的,除非有愛……。」 謹藉此獻給我的指導教授——張永明博士。 張老師溫柔敦厚、治學嚴謹,總是鼓勵學子可以馳騁任何對極思考的可能性, 也啟發了我對此篇論文的多方檢視與反思;更彌足珍貴的是,張老師的教學態度 熱忱負責、誠摯穩健,引領我在論文「工作」的煎熬步屨中,常懷不願鬆懈的情 感與思維。謝謝張老師的指導,我學到了很多!研究學涯告一段落,也感恩、也 不捨。 感謝口試委員盛子龍與廖欽福教授在研究方向上的重要提點,十分中的且剴 實受用;得師一席話,如登頂望遠,學生因之獲致了更臻周延完備的視野,謝謝 盛老師與廖老師。 秉燭案牘的歲月裏,有獲益、也有愧歉;做為一個母親,對孩子的偶有忽略, 心中常是掛懷與不安。兒子有時一句: 「媽咪,你論文寫完了嗎?你趕快去寫!」 聽似鴻毛的十歲童語,對我而言,卻有著泰山一般的動力。筆歇文畢,母親想要 對孩子說:兒子啊!謝謝你。.

(3) 論有害兒少身心之傳媒內容申訴共管機制 指導教授:張永明博士 德國波昂大學法學博士 國立高雄大學財經法律學系教授 學生:王雅慧 國立高雄大學法律學系研究所. 摘要 傳媒內容共同管制的基本概念是指國家直接管制退居補充地位,在法規範的 框架下,採以媒體業界自訂的自律規範形塑間接管制之模式,意近於我「國家通 訊傳播委員會」不次強調之三律共管——自律、他律、法律:業者先行自律,公 民部門等協助他律,法律為最後手段。申言之,共管是一種折衷均衡的中間模式, 而這樣的模式是不是會比直接管制好?兩相比較如果存在可能的效益,那麼又應 該如何來建構?才能維護憲法所保障的基本權利,特別是兒少保護的普世價值。 在傳播平台匯流的必然趨勢下,相同內容露出不同平台的思維邏輯,有無內容監 理統一化之必要?在自律與他律的管制鐘擺下,能否透過共管模式尋求更妥適的 規制?洵屬本研究之動機。 本研究係以兒少人格權做為申訴共管機制初建之律則性標的。在兒少保護之 國家任務建構上,首要闡述者乃應確定兒少保護之法益價值,是否與言論自由同 為憲法規範地位,為國家應予保護而免於第三人危害之基本權利;再者,論理基 礎究為法學釋義之邏輯辨證,從法規範體系本身以「外」來研究法制與社會其他 體系間的互動、或是從經驗事實的角度來研究法制,其必要性實不容忽視。基此, 本研究第二章除了憲法釋義學與與現行媒體法制之探討外,並輔以醫學、心理學 及社會學等實證研究支持並強化兒少保護限制言論自由之科學基礎。 我國於 2012 年 3 月依兒童及少年福利與權益保障法第 45 條,正式啟動新聞 紙申訴共管機制,迄累積不少審議決定與評價原則,目前乃相對其他傳播媒介唯 一符合本研究範圍定義之共管機制;電視與網路媒介雖分別具有草案框架及運作 外觀,然欲真正落實共管仍有相當大的距離。同一內容露出於不同平台,管制不 一、裁處不一、主管機關認定標準不一,不僅業者難以適從,於閱聽眾權益之保 障亦有不周;內容監理齊一化為本研究之基礎態度,則深入檢視現行申訴機制, 以之延伸形塑數位匯流下,不同管制密度之媒介各自運作、但相同內容相同管制 之整合模式,乃本研究之核心論述。故而第三章多元平台之申訴機制部分,本研 究則深入介紹其規範與運作現況、審議決定與評價原則,並鳥瞰數位匯流發展與 新興視聽平台之類型,進以延伸第四章整合共管機制相關命題之開展——傳媒內 容之水平式監理、外國模式之本土省思、強化自律組織之充分條件,以及未來性 議題:消費轉向數位媒介之挑戰與因應,復依該章節之命題脈絡提出建議,於第 五章扼摘本研究重要論述歸結。. 關鍵字:數位匯流、兒少保護、共同管制、言論自由、媒體自律. I.

(4) Study on Co-Regulatory Mechanisms of Complaints for Protection from Media Impact on Minors Advisor: Dr. Yeong-ming Chang Dr. jur., Bonn University (Germany) Professor, Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung Student: Ya-hui Wang Institute of Law National University of Kaohsiung ABSTRACT The initial concept of co-regulation means an indirect approach to regulation, which takes the place of legal force in the legislative act so as to reduce the legislation burden, of which the form is nearly the measures to electronic media supervision by NCC authority in Taiwan: triple sections for regulation——media industry, social organisation, and legal force. Under the framework of co-regulation and selfregulation, how to set the mechanisms for complaints against protection from impact on minors, meanwhile to consider and ensure the exercise of speech freedom right. Partically in the convergence digital age of mass media, we face the same matter or concept which exposing on different media platforms. Would it be necessary to intergrate all of the issues to in the media sector into the co-regulation measures? What kind of social parties could be in charge of it? Is it a“better lawmaking”for the development of alternative methods of settling disputes? Above all, effective performance of the regulatory process is signficanlty concerned, which is involved a proper and fair evaluation and sufficient presence by the supervisory bodies. Taiwan authorties have considered and adopted the EC framework in co-regulation, including practical applicaion in newspaper media, and draft plans in TV media. In order to realize the state of co-regulaion in EC, the Charpter 4 of the study particularizes the conditions of criterion-referenced members of EC: Briatin and Germany. Additionally, the study attempted to analyze and compare the performaces and differiences among. At the end of the study, there are specific suggestions for establishing native models among the paper, borcasting, and telecommunication network media. The study aims to launch the co-regulation mechanisms and the mass media impacts, which has two motives: giving consideration to both sides under two proportions——minors protection and speech freedom, increasing administrative efficiency and obeying the constitional principles. Taking a view from human society and history, a perfect system of governance isn’t existd at all. It was the beginning for co-regulation in media area in Taiwan, although, it should be encouraged that an approach based on the deepening of partnerships in which all actors have an active role to play——refer to EC Green Paper 2001. Key Words: digital convergence, minor protection, co-regulation, speech freedom, and media self-regulation II.

(5) 論文簡目. 第一章 緒論................................................................................................................ 1 第一節 研究背景與動機 ................................................................................ 1 第二節 研究目的 ............................................................................................ 4 第三節 文獻探討 ............................................................................................ 6 第四節 研究範圍、方法與架構 .................................................................... 8 第二章 兒少保護限制言論自由之論理與實證...................................................... 11 第一節 憲法暨釋義學之檢視 ...................................................................... 11 第二節 兒少人格權與相衝突之基本權 ...................................................... 26 第三節 傳播媒體與兒少發展之關係 .......................................................... 35 第四節 規管模式之選擇 .............................................................................. 40 第三章 多元平台下傳媒內容之申訴機制.............................................................. 55 第一節 申訴機制之規範與現況 .................................................................. 55 第二節 數位匯流之發展與困境 .................................................................. 81 第三節 媒介平台之區辨 .............................................................................. 85 第四節 共管機制之正當性與效益分析 ...................................................... 92 第四章 數位滙流下共管機制之整合與未來........................................................ 103 第一節 傳媒內容之水平式監理 ................................................................ 103 第二節 外國模式下之本土省思 ................................................................ 110 第三節 強化自律組織之充分條件 ............................................................ 124 第四節 消費轉向數位媒介之挑戰與因應 ................................................ 135 第五章 結論與建議................................................................................................ 143 第一節 結論 ................................................................................................ 143 第二節 建議 ................................................................................................ 146 參考文獻.................................................................................................................... 151. III.

(6) 內容詳目 第一章 緒論................................................................................................................ 1 第一節 研究背景與動機 ................................................................................ 1 第二節 研究目的 ............................................................................................ 4 第三節 文獻探討 ............................................................................................ 6 第四節 研究範圍、方法與架構 .................................................................... 8 第二章 兒少保護限制言論自由之論理與實證...................................................... 11 第一節 憲法暨釋義學之檢視 ...................................................................... 11 第一項 我國兒少保護之憲法地位……………………………………...11 第一款 檢析憲法相關規範...................................................... 12 第一目 人權清單與兒少保護之關係.............................. 12 第二目 基本國策之效力.................................................. 13 第二款 以大法官相關解釋建構保障範圍.............................. 14 第一目 釋字第 664 號肯認兒少人格權之前.................. 14 第二目 釋字第 664 號之後.............................................. 16 第三款 兒少保護之憲法內涵.................................................. 17 第一目 基本權的保障範圍.............................................. 17 第二目 兒少人格權之限制.............................................. 17 第二項 德國基本法及釋憲實務之觀察………………………………...18 第一款 基本權釋義學.............................................................. 18 第一目 基本權規範.......................................................... 18 第二目 規範理論.............................................................. 19 第二款 德國釋憲實務案例...................................................... 20 第一目 「父母代理未成年人為法律行為之界限」裁定 20 第二目 「色情與藝術之分際」判決................................ 21 第三款 本文小結...................................................................... 22 第一目 兒少保護規範理論之評析.................................. 22 第二目 釋憲案例簡評...................................................... 22 第三項 國際公約………………………………………………………...23 第一款 兒童權利公約.............................................................. 23 第一目 內國法化現況...................................................... 23 第二目 相關規範.............................................................. 24 第二款 人權兩公約暨施行法.................................................. 24 第一目 內國法化現況...................................................... 24 第二目 相關規範.............................................................. 25 第三款 本文小結...................................................................... 25 第二節 兒少人格權與相衝突之基本權 ...................................................... 26 第一項 性與暴力言論資訊……………………………………………...26 第一款 性言論資訊之管制手段.............................................. 26 第一目 刑事罰.................................................................. 26 第二目 行政罰.................................................................. 27 第二款 以分級制度為隔離措施.............................................. 27 第一目 猥褻之概念.......................................................... 27 第二目 分級與自律.......................................................... 28 第三款 暴力言論...................................................................... 28 第一目 案例事實.............................................................. 28 第二目 裁判理由.............................................................. 28 第三目 本文小結.............................................................. 29 第二項 新聞自由………………………………………………………...29 第一款 危害兒少之態樣.......................................................... 30 第二款 兒少隱私之保護.......................................................... 30 第三項 家庭與親權……………………………………………………...31 第一款 國家保護之觀點.......................................................... 31 IV.

(7) 第二款 家庭制度之保障.......................................................... 32 兒少最佳利益…………………………………………………...32 第一款 案例事實...................................................................... 32 第二款 裁判理由...................................................................... 32 第三款 本文小結...................................................................... 33 第三節 傳播媒體與兒少發展之關係 .......................................................... 35 第一項 醫學面向………………………………………………………...35 第一款 生理因素...................................................................... 35 第二款 縱貫性研究.................................................................. 36 第二項 心理學面向……………………………………………………...36 第一款 認知發展...................................................................... 36 第二款 研究調查...................................................................... 37 第三項 社會學面向……………………………………………………...37 第一款 兒少使用媒體概況...................................................... 38 第二款 科際整合的犯罪學研究.............................................. 38 第四節 規管模式之選擇 .............................................................................. 40 第一項 管制趨勢與模式………………………………………………...40 第一款 管制趨勢之流變.......................................................... 40 第一目 媒體產業之解除管制.......................................... 41 第二目 解除管制與再管制.............................................. 41 第二款 管制手段迭相為用...................................................... 42 第一目 管制模式.............................................................. 42 第二目 共管之類型.......................................................... 44 第三款 公私協力...................................................................... 45 第一目 公私合作管制...................................................... 45 第二目 行政委託.............................................................. 46 第二項 共同管制之立論與界限………………………………………...47 第一款 擔保國家概念之興起.................................................. 47 第一目 法理基礎.............................................................. 47 第二目 公共任務民營化的限制...................................... 49 第二款 公私合作管制之界限.................................................. 50 第一目 民主法治國原則.................................................. 50 第二目 媒介匯流下之憲法挑戰...................................... 52 第三項 共同管制之法律關係…………………………………………...52 第一款 國家與承擔執行公任務之私人間.............................. 52 第二款 國家與受規管對象或其他第三人間.......................... 53 第三款 承擔執行公任務之人與受規管對象間...................... 54 第一目 私法關係之定性.................................................. 54 第二目 行政救濟與國家賠償.......................................... 54 第三章 多元平台下傳媒內容之申訴機制.............................................................. 55 第一節 申訴機制之規範與現況 .................................................................. 55 第一項 新聞紙…………………………………………………………...55 第一款 規範基礎...................................................................... 55 第一目 現行兒少法.......................................................... 56 第二目 兒少新聞審議辦法.............................................. 56 第二款 運作現況...................................................................... 58 第一目 申訴案件審議流程.............................................. 58 第二目 舉發情形與處置結果.......................................... 60 第三款 受理舉發與審議決定.................................................. 62 第一目 程序審查.............................................................. 62 第二目 審議評價方向...................................................... 63 第二項 網際網路………………………………………………………...64 第一款 規範基礎...................................................................... 64 第一目 現行兒少法.......................................................... 64 第二目 自律規範.............................................................. 65 第四項. V.

(8) 第二款 網路內容防護機構...................................................... 65 第一目 建置沿革.............................................................. 66 第二目 案件受理.............................................................. 66 第三款 運作現況...................................................................... 69 第一目 申訴分類.............................................................. 69 第二目 裁罰情形.............................................................. 72 第三項 廣播電視………………………………………………………...73 第一款 規範基礎...................................................................... 73 第一目 廣播電視、衛星廣播電視與有線廣播電視法.. 73 第二目 電視節目分級處理辦法...................................... 75 第二款 申訴暨裁處概況.......................................................... 75 第一目 申訴類型.............................................................. 76 第二目 違規核處.............................................................. 78 第三款 申訴案件處理流程...................................................... 79 第二節 數位匯流之發展與困境 .................................................................. 81 第一項 服務整合與跨業經營…………………………………………...81 第一款 匯流的背景與意涵...................................................... 81 第一目 科技導引經濟效益.............................................. 81 第二目 人力市場變革...................................................... 82 第二款 範疇經濟之隱憂.......................................................... 82 第一目 市場結構.............................................................. 82 第二目 規管面向.............................................................. 83 第二項 匯流法案之發展………………………………………………...83 第一款 2012 年確立兩階段修法............................................. 83 第二款 2013 年改逕擬匯流大法............................................. 84 第三節 媒介平台之區辨 .............................................................................. 85 第一項 平台之概念……………………………………………………...85 第一款 傳輸平台中立.............................................................. 85 第二款 歐美法制簡析.............................................................. 85 第一目 美國...................................................................... 85 第二目 歐盟...................................................................... 86 第二項 服務平台之類型與串流………………………………………...87 第一款 數位影音服務概述...................................................... 87 第二款 數位平台管制密度...................................................... 88 第一目 視聽媒體網路傳輸服務之管制.......................... 88 第二目 管制密度之衡判.................................................. 89 第三項 三網融合之無礙管制…………………………………………...89 第一款 數位平台之融合.......................................................... 89 第二款 管制密度之建構.......................................................... 90 第一目 電信事業提供之加值應用及影音多媒體服務.. 90 第二目 各平台管制密度之建構...................................... 91 第四節 共管機制之正當性與效益分析 ...................................................... 92 第一項 兒少保護做為申訴共管之律則式標的………………………...92 第一款 分殊式管制之傳媒內容.............................................. 92 第一目 節目與廣告未區分之情形.................................. 93 第二目 不實或不公之報導.............................................. 93 第二款 共管之民主正當性...................................................... 94 第一目 國家保護義務...................................................... 94 第二目 傳播自由之維護.................................................. 95 第三目 與行政、司法救濟並行不悖.............................. 96 第二項 效益分析觀點…………………………………………………...96 第一款 效益評估綜述.............................................................. 97 第一目 社會淨效益.......................................................... 97 第二目 有條件的共管先行.............................................. 97 第二款 市場參與者之立場...................................................... 98 第三款 縮小管制落差與歧見................................................ 100 VI.

(9) 第三項. SWOT 應用…………………………………………………….101 第一款 擬訂效益評估策略.................................................... 101 第二款 SWOT 分析表 ........................................................... 101 第四章 數位滙流下共管機制之整合與未來........................................................ 103 第一節 傳媒內容之水平式監理 ................................................................ 103 第一項 受規制之對象………………………………………………….103 第一款 水平管制之責任主體................................................ 103 第二款 規範責任法理............................................................ 104 第三款 上游市場業者............................................................ 104 第二項 水平管制架構………………………………………………….105 第一款 層級化水平監理........................................................ 105 第二款 申訴機制之共管模式................................................ 106 第一目 申訴權利之法理................................................ 106 第二目 有效共管之必要條件........................................ 107 第三款 管制光譜之定位點.................................................... 108 第三項 申訴共管機制與兒少保護之連結…………………………….108 第一款 媒體自律才是最終目標............................................ 108 第二款 公民社會多元觀點.................................................... 109 第二節 外國模式下之本土省思 ................................................................ 110 第一項 英國…………………………………………………………….110 第一款 兒少網路安全共管機制............................................ 110 第一目 規範框架與共管機構........................................ 111 第二目 他山之石可略攻錯............................................ 111 第二款 比較分析與跨媒介共管............................................ 111 第一目 iWIN 與 IWF、UKCCIS .................................. 112 第二目 ATVOD、PPP 及 ASA ..................................... 113 第三款 共管審議之兒少代表性............................................ 114 第二項 德國…………………………………………………………….115 第一款 主要規範與監理機關................................................ 115 第一目 青少年保護法及媒體兒少保護邦際條約........ 115 第二目 共管規範............................................................ 116 第二款 廣電秩序與民間自律................................................ 117 第一目 廣電秩序之憲法要求........................................ 117 第二目 共管下之自律機制............................................ 118 第三款 共管審議之兒少代表性............................................ 119 第一目 以 FSF 為例 ....................................................... 119 第二目 多元重於特定領域............................................ 119 第三項 借鏡與補遺…………………………………………………….120 第一款 廣電共管之比較分析................................................ 120 第二款 非廣電共管之比較分析............................................ 120 第三款 我國共管之建構芻議................................................ 121 第一目 我國與英、德共管之比較................................ 121 第二目 共管之建構時程與芻議.................................... 122 第三節 強化自律組織之充分條件 ............................................................ 124 第一項 基本權之組織與程序保障功能……………………………….124 第一款 程序基本權................................................................ 124 第二款 行政組織之判斷餘地................................................ 124 第二項 審議決定之信度與效度……………………………………….125 第一款 多重意義陳述之評價................................................ 125 第二款 兒少新聞自律委員會................................................ 126 第一目 代表性與課責性................................................ 126 第二目 實質代表性之確保............................................ 126 第三項 商業團體與自律法效………………………………………….127 第一款 同業公會之定性........................................................ 127 第一目 業必入會............................................................ 127 VII.

(10) 第二目 地方自治委辦事項............................................ 128 第二款 自律規範之法律效果................................................ 129 第一目 非行政處分之法效性........................................ 129 第二目 法律保留之適用................................................ 130 第三目 一事二罰之疑義................................................ 131 第四項 先程序後實質………………………………………………….131 第一款 受理門檻.................................................................... 131 第二款 實質審議.................................................................... 132 第四節 消費轉向數位媒介之挑戰與因應 ................................................ 135 第一項 跨媒介整合之可行性………………………………………….135 第一款 管制落差造成評價不一............................................ 135 第二款 法制落差之整合與因應............................................ 136 第二項 兒少隱私他律………………………………………………….138 第一款 違反兒少隱私保護之裁處概況................................ 138 第二款 他律取代自律............................................................ 139 第三項 媒體識讀能力………………………………………………….140 第一款 化禁絕為管理............................................................ 140 第二款 寓識讀於管教............................................................ 141 第五章 結論與建議................................................................................................ 143 第一節 結論 ................................................................................................ 143 第一項 共管初建之要件與標的……………………………………….143 第二項 共管與民主法治國之連結…………………………………….144 第三項 外國模式之檢討……………………………………………….145 第二節 建議 ................................................................................................ 146 第一項 廣電短程、網路中程、新興媒體長程之共管方向………….146 第一款 法規範之連結............................................................ 146 第一目 不確定法律概念齊一化.................................... 146 第二目 共管效益監督機關之確認................................ 146 第二款 自律規範與審議組織................................................ 147 第一目 匿名申訴應予受理............................................ 147 第二目 落實審議組織之多元代表性............................ 147 第三款 強化審議決定之拘束力............................................ 148 第一目 不當內容之跨媒介使用禁止條款.................... 148 第二目 平行多工之單一整合窗口................................ 148 第二項 共管誘因與責任監督………………………………………….148 第一款 促使業者加入共管機制............................................ 148 第二款 共管先行的前置機制................................................ 149 第三款 明確規範監督責任.................................................... 149 參考文獻.................................................................................................................... 151. VIII.

(11) 圖表目錄 圖表 1 管制趨勢與管制模式光譜示意圖:以我國新聞紙為例.......... 2 圖表 2 本研究架構圖.............................................................................. 9 圖表 3 2002-2011 年法務部統計兒少受不良書刊或傳播影響而犯罪 之人數圖表.......................................................................................... 39 圖表 4 台北市報業公會「防止刊載有害兒童及少年身心健康內容自 律規範及審議辦法」.......................................................................... 57 圖表 5 台北市報業公會公告之危害兒少案件審議流程.................... 59 圖表 6 新聞紙共管機制下案件舉發情形與處置結果一覽表............ 60 圖表 7 ISP、IPP、IAP、ICP 關係簡圖 ............................................ 65 圖表 8 網路內容防護機構處理申訴案件流程圖................................ 67 圖表 9 iWIN 受理案件函轉權責機關分工表 ..................................... 68 圖表 10 iWIN 網路單一窗口申訴類別說明表 ..................................... 69 圖表 11 網路內容申訴窗口案件處理情形............................................ 70 圖表 12 網路內容申訴窗口案件分類統計表........................................ 71 圖表 13 台北市政府處理違反現行兒少法事件統一裁罰基準節錄表 72 圖表 14 2009-2013 年 NCC 傳播內容申訴案件統計--民眾認為不妥類 別項目前 5 大類型.............................................................................. 77 圖表 15 2012 及 2013 年 NCC 針對電視違規核處之件數及金額一覽表 .............................................................................................................. 78 圖表 16 NCC 傳播內容監理行政調查標準作業處理流程 .................. 80 圖表 17 實務常見之數位影音服務與新興視訊平台類型.................... 87 圖表 18 傳媒平台管制密度簡示圖........................................................ 91 圖表 19 申訴共管機制之 SWOT 應用分析 ........................................ 102 圖表 20 水平管制之責任主體概述...................................................... 103 圖表 21 我國與英國兒少網路安全規管之比較分析.......................... 113 圖表 22 我國與英、德共管之比較...................................................... 121 圖表 23 我國申訴共管之建構芻議...................................................... 123 圖表 24 2014 年 7 月 11 日蘋果日報暨其電子報頭版照片............... 137 圖表 25 共管機制之跨媒介整合說明表.............................................. 138 圖表 26 現行兒少法第 103 條之目的事業主管機關.......................... 139. IX.

(12) 第一章 第一節. 緒論. 研究背景與動機. 我國為因應社會環境變遷,並適時提供兒童及少年(簡稱兒少)身心成長發 展所需,俾使兒少權益之保障更為具體周延,乃於 2011 年修正公布「兒童及少 年福利與權益保障法」(簡稱現行兒少法);其中有若干創新嘗試,其目的在於 全面性促進兒少福利與權益之跨部會及科際整合,將國家與社會之責任分工與權 力分配重新調整1。其中有關傳媒內容危害兒少保護之修正,為該法第四章保護 措施之相關規範;特別是新聞紙與網際網路內容的部分,我國有別以往地採取共 同管制(簡稱共管)模式做為媒體自律機制之強化手段。究其主要目的除尊重媒 體自律涉及言論與新聞自由之憲法基本價值外,另緣係 80 年代全球「管制革新」 (regulatory reform)風潮以降,為調和「解除管制」(deregulation)或填補其真 空所為之社會自我調節機制。 現行兒少法公布施行前,新聞紙溯自 1999 年出版法廢止後,此期間純綷由 新聞紙業者、報業同業公會與公民團體等為媒體自律或社會監督。在網路內容防 護的部分,舊有「兒童及少年福利法」——現行兒少法前身定有若干行政法義務, 包括妨害兒少身心健康之禁止規定、不作為義務及分級義務2,2004 年依該法授 權訂定「電腦網路內容分級處理辦法」,迄至現行兒少法修正、廢止該辦法,此 期間網路分級制度乃由法律強制規範3。進一步細究,新聞紙在國家解除管制、 報業全面商業化後,為回應社會各界對於報業自律長期不符期待、亦無實質配套 並具約束力的自律機制供循,決定以某種「再管制」(re-regulation)之措施強 化兒少保護之密度;而網路內容分級乃捨高權命令之法律手段,改以民主先進各 國多所採行之業者自律方式推動分級,期濟高權管制反致管制失靈之窮,是為管 制密度之弱化。具體以言,兩者於修法前原對處於管制光譜之兩端,修法後增訂 第 45 及 46 條之共管模式4:先由業界訂定自律規範,若自律機制仍無法達成規. 1. 2. 3. 4. 參施慧玲、陳竹上,「兒童及少年福利與權益保障法」評析,月旦法學雜誌,第 203 期,2012 年 4 月,頁 32。 前兒童及少年福利法第 26 條第 1 項第 3 款規定禁止兒少「觀看、閱覽、收聽或使用足以妨害 其身心健康之暴力、色情、猥褻、賭博之出版品、圖畫、錄影帶、錄音帶、影片、光碟、磁 片、電子訊號、遊戲軟體、網際網路或其他物品」,同條第 3 項課予任何人均不得供應第 1 項之物質、物品予兒少之不作為義務,第 27 條第 1 項規定「出版品、電腦軟體、電腦網路應 予分級;其他有害兒童及少年身心健康之物品經目的事業主管機關認定應予分級者,亦同」。 前新聞局於 2004 年依舊有兒少法第 27 條第 3 項制定電腦網路內容分級處理辦法,要求平台 提供者依台灣網際網路協會訂定之自律公約,採用內容過濾或身分認證等防護措施,嗣現行 兒少法修正施行,該辦法雖已無法源依據,惟實務上仍沿用之。 現行兒少法第 45 條第 2 項:「為認定前項內容,報業商業同業公會應訂定防止新聞紙刊載有 害兒童及少年身心健康內容之自律規範及審議機制,報中央主管機關備查(第 2 項)。」第 46 條第 2 項:「網際網路平台提供者應依前項防護機制,訂定自律規範採取明確可行防護措 施;未訂定自律規範者,應依相關公(協)會所定自律規範採取必要措施。」 1.

(13) 範目的、或仍有不符合社會期待之特定情況時,接著才會啟動法律的方式來處理。 由此可知,兩者均向光譜中心之共管模式傾斜,所謂社會自我調節機制——再管 制毋寧為管制與解除管制之再調合,為建構更妥適的規制,在媒體治理的運用上 並非壁壘分明——不同平台之管制密度在光譜兩端間游移;但不論如何,政府終 須負起規範秩序之監督義務與補充責任。以下為管制趨勢與管制模式光譜示意圖, 並以我國新聞紙管制模式變遷為例。. 圖表. 1. 管制趨勢與管制模式光譜示意圖:以我國新聞紙為例. 管制趨勢與管制模式示意圖. 共管. 以我國新聞紙管制模式變遷為例. 本文繪製 資訊傳播伴隨科技進步帶來的匯流(convergence)浪潮,引領人類生活持續 開創每波數位新時代5,其影響如同其他文明的兩面刄效應,可載可覆;國家以 適當之管制循其善、避其惡,乃屬必要。然傳統國家干預主義在處理現代行政的 紛雜任務時,產生了「管制失靈」(government failure)的現象;在自由化的全 球趨勢下,法制面的自治與管制,相應形成了原則與例外的關係6。2001 年歐盟. 5. 6. 行動通訊網路系統從只能傳送語音及文字的 2G,進入 3G 時代的影音連結,緊接的 4G 技術, 使各種平台的作業系統(如 Android、iOS、Windows 等)不再僅止於手機或電腦操作,包含 廣播、電視也能無時差傳送。下世代(5G)通訊技術發展,各主要競爭國已展開佈局,我國 亦於 2013 年由相關部會組成規劃小組提出「2020 年 TW-5G 戰略方案」,請參 NCC NEWS 月刊,第 8 卷,第 2 期,2014 年 6 月,頁 1-5;另參行政院科技會報網頁,http://www.bost.ey.gov.tw (最後瀏覽日:2014 年 7 月 31 日)。 參蘇永欽,私法自治與公平法的管制—公平法第 24 條的功用與濫用,月旦法學雜誌,第 70 期,2001 年 3 月,頁 41。 2.

(14) 執委會(European Commission)提出歐盟管制白皮書,隨後在 2003 年跨機構協 定中確立「更妥適的規制」 (better law-making) ,賦予「共同管制」 (co-regulation) 與「自我管制」(self-regulation)做為緩和國家管制(regulations and directives laid 7 down)或補其未逮之定位與架構 ,迄廣泛運用於包含媒體治理(media governance) 等各領域,恰說明了此自治與管制——原則與例外的新方向。自我管制意即自律, 乃相對於國家高權命令式管制;囿於自律與他律各有管制效能之限制,先進各國 有逐漸採取共管之趨勢。 共管之基本概念係指政府之直接管制退居補充地位,而以媒體自律規範形塑 間接介入之管制架構,意近於我「國家通訊傳播委員會」(簡稱 NCC)不次強 調之三律共管——自律、他律、法律:業者先行自律,閱聽大眾與公民團體等協 助社會他律,法律為最後手段8。國家對於不同平台、相同內容危害兒少保護時, 其邏輯應有內容監理統一化之思維,然其法秩序定位與管制架構之正當性及應然 面為何9;換言之,在資訊傳播轉向數位化的網路紀元,以往針對個別媒體產業 所為之差別(垂直)管制,規制邏輯上應朝相同內容相同管制之原則重新建構。 在自律與他律(法律)的管制鐘擺下10,如何透過共管模式尋求更妥適的規制, 以整合不同管制密度之媒介平台,建構傳媒內容危害兒少保護命題之自律性規範, 乃本研究之動機。. 7. see The Current State of Co-Regulation and Self-Regulation in the Single Market, EESC (European Economic and Social Committee) pamphlet series, Single Market Observatory, 2005, P.7. 8 參何吉森,參考各國機制實踐三律共管之「民主參與式」——共同管制政策的落實,NCC NEWS 月刊,第 6 卷,第 11 期,2013 年 3 月,頁 1-5;黃金益,數位新時代,匯流創新局——網路 化制理新思維,NCC NEWS,第 7 卷,第 6 期,2013 年 10 月,頁 13。 9 以報紙為例,其內容有違現行兒少法第 45 條之有害兒少身心健康者,不得刊載,在平面媒體 與電子媒體高度匯流的今日,相同內容呈現在電視、網路、行動通訊平台的應用服務等,不 應以其載具之不同而有不同評價。然現行法規範就此並無水平式之整合管制。 10 本文不完全認同 NCC 所稱:自律、他律、法律之區分方式。蓋以「律」釋之,其效果應具相 當程度之強制性與執行力,所謂公民社會的他律監督,究其實際亦為自律樣貌之一,應以「社 會他律」完整名之較為嚴謹。故以管制之內部與外部二分法,本文認所謂「他律」,應僅指 法律規制而言。 3.

(15) 第二節. 研究目的. 數位匯流時代帶來傳媒界限之幡然變革,傳統平面媒體與電子媒體管制密度 之二分思維顯已不符實際,其界限之整合或融合現象,使得當代媒體的實質涵義 簡化為內容與平台(管道、服務)兩個層面,其自律機制於兒少保護命題有無整 合性與未來性之思維?其背後之論證基礎與比較法觀察為何?為本研究之兩大 目的。 從共管乃「國家原則上係自我克制地委由私法上經濟行為主體自我管制,國 家得經由程序規定調和權力的失衡,或在做成決定時考慮各種參與者之不同利益, 或於衝突案件中儘可能達成協調。」11之定義作觀察,以新聞紙為例,為兼顧兒 少保護與新聞自由,國家仍以報業自律為原則,透過法律委託第三部門即同業公 會落實自律機制——包含規範的自訂與操作,國家僅在公共目標無法達成時—— 同條第 4 項所列之衝突情事或不願配合自律機制者,由主管機關依法直接監理。 此乃我國對於新聞紙內容採行之共管模式,亦為借鏡外國模式開展傳媒內容共管 機制之發軔。該機制運作兩年多來,已累積不少審議決定與評價原則,其實務操 作與相關問題當為本研究欲深入探討者。而目前仍為影響兒少最重要的媒體—— 電視12,其內容管制主要為現行分級制度13,惟依 2013 年公布之「廣播電視壟斷 防制與多元維護法」(簡稱廣電壟斷防制法)草案第 33 條規定觀察,其目的希 強化媒體團體制約個體之自律效果14,究其實質亦符本研究範圍定義所指法律制 約下之自律(共管)。至於影響力有凌駕之勢的網路媒介,業依現行兒少法於 2013 年 8 月啟動「iWIN 網路內容防護機構」,其前身之 NCC 單一窗口受理申 訴案件,2012 年底月平均約有 800 多件,相較傳統實體廣播電視月平均的 400 件15,顯見網路議題之重要性已無法忽視。 是以,吾人可謂傳媒內容共管機制刻逐步在我國發酵並實踐,惟自律機制於 相同內容露出不同平台之管制落差究應如何整合16?相同平台之不同內容(頻道. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 參陳耀祥,論國家對於通訊傳播之管制—從德國之規範取向論我國通訊傳播基本法之基本議題, 銘傳大學法學論叢,第 2 期,2004 年 6 月,頁 52。 台灣孩子逐漸出現「宅童現象」——研究調查顯示兒少一天有超過 1/4 的時間浸淫在各種媒體 環境裡,其中以電子媒體為主,其中又以電視為最。參 NCC 兒少通訊傳播權益政策白皮書, 2011 年,頁 8;另參徐振興、歐姿秀、周佩華,兒童收看節目及廣告對其行為影響之研究, NCC 委託研究報告,2011 年 12 月,頁 1 及 105。 參廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法——廣電三法授權訂定之「電視節目分級處 理辦法」,電視節目內容分為限制級、輔導級、保護級、以及普遍級等 4 級。 該草案第 33 條第 1 項:「廣播電視事業應組成商業團體,依其組織章程訂定會員製播節目與 廣告應遵守之製播規範及受理第 28 條、第 29 條所生爭議之仲裁或調處。」草案全文請參 NCC 網頁,http://www.ncc.gov.tw(最後瀏覽日:2014 年 7 月 31 日)。 參葉奇鑫,我國兒童及少年網路使用情形及上網安全防護措施,NCC 委託研究報告,2012 年 12 月 27 日研討會會議紀錄,NCC 何吉森處長發言。 請參行政院「數位匯流發展方案」(2010-2015 年)第 2 版,2012 年 5 月修訂,頁 1。2010 年 公布之通訊傳播管理法草案乃集四法(廣電三法及電信法)於一之匯流大法,惟依 NCC 現採 「二步到位」的方向——先將廣電三法修成一法,再將電信與廣電匯流,實質上已將其長久 擱置。 4.

(16) 內容與多媒體內容),其管制密度於兒少保護之意義為何17?相關命題之立論、 法制、運作現況與評價分析,咸為本研究欲深入探討者。. 17. 依 NCC 公布之無線寬頻接取業務管理規則第 62 條:「經營者所設置互動媒介平台提供之頻道 內容,應以依廣播電視法、有線廣播電視法或衛星廣播電視法取得許可或執照者所提供內容 為限。」WiMAX 業者提供之頻道內容(線性服務)乃受廣電三法之管制,而多媒體內容或加 值應用服務(非線性服務)之經營則不需取得電信或廣電執照,其內容管理乃依現行兒少法、 刑法等相關法律規範,為低密度管制。 5.

(17) 第三節. 文獻探討. 國內、外文獻針對傳媒內容監理、兒少保護、行政管制等命題領域,各自擁 其學理發展暨實證研究,迄累積豐饒、質量粲然,甚而各領域之科際整合命題亦 不乏研究著述,然就傳媒內容監理之共管議題深入探討者並不多見。2011 年 NCC 內容事務處簡旭徵副處長發表其於台灣大學之碩士論文:「公民社會夥伴關係運 用——NCC 傳播內容監理策略研究」,係以其電子媒體內容監理主管之角度, 比較 NCC 成立前後之策略作為,並探討先進國家之共管機制運作概況,提出第 一階段擴展公民參與,第二階段建立共管機制之建議。本研究同以共管為核心, 但在議題結構方向、跨媒介整合、以及具體建議等與該論文頗異其趣;是以,或 可藉本研究不同之論述觀點,為本土共管機制提供絲毫啟發;果爾,乃著者之幸 也。 在官方文獻部分,NCC 在國、內外通傳服務與資料蒐集之研究借鏡及趨勢 分析上,有相當之參考價值。以 2012 年「國外兒少通訊傳播權益保護法制之研 究」委託案為例18,其深入探討英、德國及荷蘭兒少通傳權益法制,並比較檢視 我國現況後提出專章立法模式、簡化主管機關及公私協力機制等具體可行之議, 甚富法制前瞻性與可行性,於本研究之比較法制與國內現況整合參考深具裨益。 惟該研究在兒少保護限制言論自由之論理與實證、共同管制模式之論證與分類、 共管機制在我國實踐現況、評價與有效強化之充分條件、商業團體之自律定位與 等面向著墨不深;再者,本研究範圍乃目的性限縮為危害兒少身心之傳媒內容, 亦即「事後」之評價與監理,未若該委託案之相對廣泛,諸如兒少專屬頻道與節 目製播率、分級制度之管理與建構、以及公共電視組織結構及營運等預防性或事 前性積極促進兒少福利與權益之相類範疇19,尚非本研究範圍所及。 其次,我國兒少保護在法秩序定位上,憲法並無獨立規範基礎,一般係援引 憲法第 22 條之概括性規定。兒少保護雖具通認之普世性格,然明文保障之憲法 規定並不存在,在與其他人權清單相衝突之情況,僅能援引憲法第 23 條之公益 目的限制之。然公益目的究係抽象廣泛之不確定概念,從國家中立原則之視角, 據以之啟動兒少保護之合憲性,難謂無落入國家以道德監控者自居之危境與疑慮, 更與言論自由及多元文化之保障旨趣相左,誠非允恰。就此,國內學者許育典教 授於 2011 年曾發表「兒童及少年保護的憲法建構:兼論我國網路內容分級規範 的合憲性」一文,借鏡德國憲法釋義學之發展,觀照我國法制與釋憲實務,肯認. 18. 19. NCC 委託案與本研究議題相關可資參酌者有:2012 年「我國兒童及少年網路使用情形及上網 安全防護措施」、2011 年「多元網路平台環境下影音內容之管理思維」及「兒童收看節目及 廣告對其行為影響之研究」、2008 年「數位匯流後之傳播內容監理政策研析」等。 以 2013 年 NCC 委託研究「電視頻道內容衡量指標」案為例,其研究目的為建立我國電視收視 質之量測機制,以收視質與收視率之二元指標,將評鑑分數轉化為等級制,對閱聽大眾進行 宣導,做為媒體自律之誘因,並具體提供電視製作與廣告採買產業之參考,研究結果建議以 綜合性頻道優先進行,爾後再針對兒少與新聞等頻道進行評鑑。類此促進兒少閱聽權益之積 極性管制政策,尚非本研究之範疇。 6.

(18) 以憲法第 22 條之兒少人格權做為基本價值秩序,亟具系統性。然許是未及付梓20, 該文係於 2009 年 7 月大法官為釋字第 664 號解釋確立兒少人格權之前發表,此 一指標性解釋卻未附入,再者,2011 年 11 月現行兒少法修正公布後,網路分級 規範迥異,凡此乃本研究另予補充者。. 20. 參許育典、郭兆軒,「兒童及少年保護」的憲法建構:兼論我國網路內容分級規範的合憲性, 台北大學法學論叢,第 77 期,2011 年 3 月,頁 1-93。該文之投稿日期為 2010 年 1 月 25 日。 7.

(19) 第四節. 研究範圍、方法與架構. 對於兒少之定義,本文依世界各民主先進國多所肯認之 1989 年聯合國「兒 童權利公約」第 1 條所定標準21,為 18 歲以下之自然人。在設定研究架構前,對 於本研究所稱兒少「保護」共管機制之定義與範圍亦須釐清說明,蓋國內、外法 制規範多有使用「福利」、「權益」與「保護」、「促進」之詞彙,如我國憲法 22 第 156 條、兒童及少年福利與權益保障法、1959 年聯合國兒童權利宣言 、歐盟 於兒童保護與權利促進之政策宣示23等。就兒少最佳利益之視點,此區辨雖無實 益,惟傳媒監理議題誠值探討者繁浩,基於前述研究背景與動機,復以現行兒少 法將有關媒體管制規範於「保護措施」章而非「福利措施」章,且為使本研究不 致廣泛失焦而質量受限,本文所稱兒少保護共管機制係指傳媒內容危害兒少保護 之「後門」規制而言。至於積極促進兒少福利與權益、包括預防性保護措施與培 養認知監控之自主、自決能力等國家保護義務,以相對廣義之兒少保護概念視框, 乃關乎國家有限資源之分配與立法形成自由之決定,諒非本研究之核心範圍,本 文稱之為「前門」規制,相關命題則適時夾敍論述以為充實。仍須強調者,為致 傳媒監理之整體最大效益,各種管制手段之相輔相成——內容、結構與技術面等, 方能相得益彰,洵屬當然。 在研究方法的部分則以文獻分析與比較法分析為主軸,復考量共管模式乃盛 興於歐盟,而英、德為其主要暨指標性會員國,是以參考範圍主要為德國釋憲實 務見解,以及英、德兩國之傳媒內容規管措施。在論述步驟上,首要闡述者乃應 確定兒少保護之法益價值,是否與言論自由等基本權同為憲法規範地位,而為國 家應予保護並免於第三人危害之基本權利;準此,本研究對於成人言論自由之保 障,乃植基於一般性法律保護之管制思維,蓋成人乃有別於兒少,理應具有自我 負責與保護之能力,進而享有完整資訊接收之權利。再者,論理基礎究為法學釋 義之邏輯辨證,法學者通常是以「法律規範」本身為研究對象,重視的是法規範 體系的「內在」——解釋及適用;然而,從法規範體系本身以「外」來研究法制 與社會其他體系間的互動、或是從「經驗事實」的角度來研究法制,其必要性實 24 不容忽視 ,故而本文另輔以實證科學研究支持並強化兒少保護與言論自由之關 係。在共管機制部分,首就其濫觴——新聞紙開展,深入探討其規範與運作、審 議與評價、機制下之相關問題、並鳥瞰數位匯流之發展與新興視聽平台之類型, 以利第四章數位匯流下整合共管機制各命題之開展——傳媒內容之水平式監理、 外國模式之本土省思、強化自律組織之充分條件,以及未來性議題:消費轉向數 位媒介之挑戰與因應,進而依第四章之命題脈絡提出建議,於第五章扼摘前三章 論述歸結。下圖為本研究之架構示意。. 21. 22. 23 24. 該公約譯文參衛生福利部社會及家庭署,http://www.sfaa.gov.tw(最後瀏覽日:2014 年 7 月 31 日)。 即 1989 年聯合國兒童權利公約前言:「兒童之身體和精神都在未成熟狀態,因此在其出生前 後應獲得包括適當之法律等特別保護與養護條文,並應留意有關兒童保護與福祉之社會與法 律原則之宣言條款」。 http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.children (last visited Jul. 31, 2014). 參劉宏恩,「書本中的法律」與「事實運作中的法律」,月旦法學雜誌,第 94 期,2003 年 3 月,頁 287。 8.

(20) 圖表. 2. 本研究架構圖. 傳媒內容危害兒少保護申訴機制共管之研究架構. 研 究 背 景 與 動 機. 共管模式. 共管模式. 文 獻 與 比 較 法 分 析. 研 究 步 驟. 本文繪製. 9.

(21) 10.

(22) 第二章. 兒少保護限制言論自由之論理與實證. 國家針對有害兒少身心之傳媒內容進行管制,其目的在於保護身心未臻成熟 之兒少,在家庭與社會中人格養成仍處於形塑階段,相對一般成人乃為國家應予 特別保護之弱勢族群;蓋傳播媒體持憲法保障言論自由之大纛、乃至國家之作為 或不作為等,對兒少身心發展之影響均較成人易遭受危害。兒少做為基本權主體, 憲法上列舉之基本權不待法律規定,當然享有,然該等基本權範圍能否涵蓋兒少 保護事項?以特定之憲法權利做為兒少保護之規範基礎有無必要?果爾,其規管 模式有那些選擇?乃本章欲探討者。. 第一節. 憲法暨釋義學之檢視. 憲法基本權即便未予列舉,非謂其不存在,學理上所稱憲法授權保護規 定——我國憲法第 22 條,學者認為其乃仿自美國憲法增補條文第 9 條謂:「不 得因本憲法列舉某種權利,而認為人民所保留之其他權利,可以被取消或輕忽。」 以彰顯制憲者對人民權利周全的照顧25,我國憲法第 22 條規定除非有妨害社會秩 序及公共利益之情況,凡人民之其他自由及權利,洵屬憲法保障之列。該條所稱 其他自由及權利,係指憲法第 7 至 18 條及第 21 條列舉以外者;倘認兒少保護應 涵攝於憲法第 22 條而為非列舉之基本權,那麼,其與列舉之基本權有無區別? 我國憲法人權清單與兒少保護之關係為何?援引第 22 條是否為捨近求遠、有無 動輒取諸此概括補遺規定之議?而基本國策之相關規定能否做為兒少保護之規 範基礎?本文以下綜此析述之。. 第一項. 我國兒少保護之憲法地位. 大法官釋字第 664 號解釋理由書首先明確援引憲法第 22 條之少年人格權, 做為保護兒少身心健康及人格健全成長之規範基礎,復依憲法第 156 條提示國家 負有特別保護之義務。觀察我國憲法文義,並不能從中直接導出兒少保護的規範 基礎,亦即,我國兒少保護之憲法地位,未如其他人權清單一般擁有獨立憲法位 階,至多僅能由憲法第 22 條之概括規定援引兒少保護之基礎規範,以第 23 條之 公益目的限制相衝突之其他基本權利。然公益目的究係過於抽象廣泛,從國家中 立原則之視角,以之做為兒少保護之合憲性發動依據,難謂無落入國家以道德監 控者自居之危境與疑慮,更與憲法明文保障言論自由之旨趣相左,誠非允恰;憲 法本身如不能積極地就兒少保護內涵提供充分的說明,此一空泛規範僅能由立法 者決定,對下階法規範所能發揮的憲法拘束性則可能被架空26。. 25 26. 參吳庚,憲法的解釋與適用,三民,2004 年 6 月,3 版,頁 93。 參許育典、郭兆軒,同前註 20,頁 34。 11.

(23) 兒少保護為多元社會之多元價值之一,與成人性自由、言論及新聞自由一樣, 有程度上的重要性,均係相對保護的意涵,無法做到全然真空無菌的絕對保護27; 而在多元化民主社會中,憲法應較以往更為強調確立基本價值觀、達成社會共識 之功能,以避免因多元化而導致社會分裂28。. 第一款. 檢析憲法相關規範. 有學者提出列舉基本權與非列舉基本權的界限是相對及流動的,非列舉基本 權可能因為基本權保障範圍擴大,而成為某基本權的保障事項,惟不得逆向成立 29 。即便如此,列舉基本權究無法有效且周延地涵蓋兒少保護事項。以人身自由 為例,少年事件處理法(簡稱少事法)第 26 條第 2 款及第 42 條第 1 項第 4 款規 定限制少年虞犯人身自由之部分30,業經大法官釋字第 664 號解釋不符第 23 條比 例原則,而宣告違憲。少年雖亦受憲法人身自由之保障,惟該號解釋另以憲法第 22 條保障少年人格權做為違憲之論據,由此可見,僅求諸各項基本權能周延且 有效建構國家對於兒少保護之義務,實有未足。. 第一目. 人權清單與兒少保護之關係. 我國憲法第 2 章第 7 至 18 條及第 21 條所列舉之基本權,包括平等權、人身 自由、不受軍法審判之自由、居住遷徙自由、表現自由、秘密通訊、宗教自由、 集會結社等自由,以及生存、工作及財產權、請願、訴願及訴訟權、參政權、應 考試服公職及受國民教育之權等,此人權清單行使主體之適格性為何,乃基本權 主體是否具有基本權之權利能力問題。依基本權之性質,法律上的權利主體通常 也是基本權主體,自然人做為基本權利主體始於出生、終於死亡,大法官釋字第 486 號解釋亦提及「自然人及法人為權利義務之主體,固均為憲法保護之對 象;……」是以兒少做為憲法基本權之主體與成年人並無二致,兒少亦屬基本權 主體而享有基本權之權利能力,與其他主體之差異僅在於「年齡」。以釋字第 684 號解釋對於大學所為非屬退學或類此之處分為例,宣告主張權利受侵害之學 生得提起行政爭訟,就憲法第 16 條保障之訴願權與行政訴訟權而言,是「每個 人」的權利,不論自然人或法人、本國人或外國人、成年人或未成年人、大專學 生或其他學生皆可享有31。少數例外如憲法對於基本權主體之年齡有特別規定者, 從其規定,例如第 17 條之參政權,憲法第 45 及 130 條即為有關選舉及被選舉權 在基本權行為能力之特別規定。. 27. 28 29 30. 31. 請參寗應斌,透過兒少保護的新管制國家與階級治理,台灣社會研究期刊,第 83 期,2011 年 8 月,頁 227-291。 請參大法官釋字第 514 號黃越欽大法官不同意見書。 即任何列舉基本權的核心領域不應縮減成為非列舉基本權的一種,參吳庚,同前註 25,頁 98。 少事法第 26 條第 2 款:「少年法院於必要時,得裁定命收容於少年觀護所之處置。但以不能 責付或以責付為顯不適當,而需收容者為限。」同法第 42 條第 1 項第 4 款:「少年法院審理 事件,除為前二條處置者外,應對少年以裁定諭知下列之保護處分:……四、令入感化教育 處所施以感化教育。」 參大法官釋字第 684 號李震山大法官協同意見書。 12.

(24) 立法形成基於兒少相對成人應予特殊考量之目的決定,諸如:少事法、兒少 性交易防制條例以及現行兒少法等第 1 條之立法目的32,以及對未滿 16 歲之人犯 刑法妨害性自主與妨害風化罪、未成年人之刑事責任能力,民法第 4 章有關未成 33 年人之監護、人口販運防制法第 20 條兒少被害人之優先保護措施 、監獄行刑法 34 對於未滿 18 歲之人分別收容矯正措施 、各種傳播媒介之分級制度等等。然兒少 保護之界限為何,終不能完全聽任立法者恣意之自由形成、或走上極端保護之國 家親權主義;社會既已對兒少保護普遍存在正當的共識,其與列舉基本權同具跨 越時代、從而可以穩妥控制多數決的基本性質35,吾人謂與既有基本權共同形成 更完整的價值秩序,殆無疑義。. 第二目. 基本國策之效力. 在課予國家許多作為義務的基本國策部分,憲法第 153 條第 2 項與第 156 條 分別為保護兒童勞動者及實施兒童福利政策之方針條款。我國憲法第 153 條第 2 項:「婦女兒童從事勞動者,應按其年齡及身體狀態,予以特別之保護。」第 156 條規定:「國家為奠定民族生存發展之基礎,應保護母性,並實施婦女兒童 福利政策。」有論者謂此基本國策規定乃立法者接受了憲法的委託 (Verfassungsauftrag),負有一定要將之立法實踐的義務,其實踐在時間上具有 「持續性」的特徵,其應貫徹的內容,不應只侷限立憲者的原本標準,甚至要按 照實際立法時的社會主、客觀需要,而加以「成長」與「充實」36。在文義解釋 下,憲法第 153 條第 1 項乃對於勞工及農民之保護,第 2 項乃對於婦女及兒童從 事勞動者之特別保護,但以之逆向推論兒少保護因此具有基本權地位則不無疑問, 是以本文認可資探討能否做為規範基礎者應為憲法第 156 條。然兒童福利與兒少 保護是否有所區別,就兒少最佳利益之視點、實現兒少保護之最大化,並落實國 家奠定民族生存發展基礎之憲法目的,無論就排除危害兒少身心發展、抑或積極 促進兒少福利與權益之目的,均應納入國家保護義務之屬,此區辨以是無甚實益, 惟論者有謂基本國策規定尚非人民所得主張之憲法權利37,故其效力如何,乃須 進一步探討之問題。. 32. 33. 34. 35 36. 37. 少事法第 1 條: 「為保障少年健全之自我成長,調整其成長環境,並矯治其性格,特制定本法。」 兒少性交易防制條例第 1 條:「為防制、消弭以兒童少年為性交易對象事件,特制定本條例。」 現行兒少法第 1 條:「為促進兒童及少年身心健全發展,保障其權益,增進其福利,特制定 本法。」 該法第 20 條:「為疑似人口販運被害人或人口販運被害人之兒童或少年,有下列情形之一者, 優先適用兒童及少年性交易防制條例予以安置保護;該條例未規定者,適用本法之規定:一、 經查獲疑似從事性交易。二、有前款所定情形,經法院依兒童及少年性交易防制條例審理認 有從事性交易。」 該法第 3 條第 1 項:「受刑人未滿 18 歲者,應收容於少年矯正機構。」以及第 8 條規定少年 受刑人之犯罪原因、動機、性行、境遇、學歷、經歷、身心狀況及可供行刑上參考之事項, 應於其入監時,由指揮執行機關通知監獄。 參釋字第 712 號蘇永欽大法官協同意見書。 參陳新民,論憲法委託之理論,憲法基本權利之基本理論(上冊),元照,2002 年,5 版,2 刷,頁 89。 參釋字第 707 號解釋湯德宗大法官部分不同意書。 13.

(25) 論者有謂我國基本國策僅具宣示意義38;有謂基本國策性質為何,未可一概 而論,而應分別其內容定之39;有謂基本國策為具有拘束力之憲法規定,非僅具 有事實拘束力的方針條款,若未履行則屬違憲,但國家在履行時具有高度的決定 40 自由 。本文認就憲法第 156 條而言,因規範對象明確,應認其具有憲法委託之 性質,行政及立法機關皆有義務制定兒童福利政策(包含法律),以符憲法為奠 定民族生存發展基礎之意旨,而為一具實質規範及拘束力之條款,非僅屬指示性 方針之謂。值得注意者,乃我國基本國策均不得做為訴訟上之請求權基礎,亦即 憲法訴訟之請求救濟依據,依司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款,應 以人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利為限。. 第二款. 以大法官相關解釋建構保障範圍. 釋字第 664 號解釋理由書謂:為保護兒少身心健康及人格健全成長,國家負 有特別保護之義務(憲法第 156 條規定參照),並基於兒少之最佳利益,依家庭 對子女保護教養之情況,社會及經濟之進展,採取必要之措施,始符憲法保障兒 少人格權之要求,對於釋字第 587 號、第 603 號及第 656 號解釋併予補充其意旨。 下文將以釋字第 664 號作一論述分野,檢析我國歷來大法官解釋對於兒少保護之 憲法定位,進而建構其保障範圍。. 第一目. 釋字第 664 號肯認兒少人格權之前. 1、與家庭權相關之解釋 釋字第 171 號在解釋民法規定父母濫用其對子女之權利,而須糾正之情形時, 即已提示尚應注意其他法律(例如舊兒童福利法)之適用,以達保護子女權益之 目的。第 365 號解釋雖宣告民法關於父母對於未成年子女權利之行使意思不一致 時,由父行使之規定部分,與憲法第 7 條意旨不符,然就此亦宣示兼顧未成年子 女最佳利益之釋憲原則。第 502 號解釋就收養者與被收養者之年齡合理差距,認 屬立法裁量事項,惟基於家庭和諧並兼顧養子女權利之考量,於夫妻共同收養或 夫妻之一方收養他方子女時,宜有彈性之設。第 587 號解釋,子女獲知其血統來 源,確定其真實父子身分關係,攸關子女之人格權,應受憲法保障。我國大法官 歷來就親權或家庭權下之兒少保護面向,咸認顧及子女權益與人格權保障為個案 權衡之重要考量,應無疑義。 2、兒少人身自由與身心健康. 38. 39. 40. 參釋字第 694 號葉百修大法官協同意見書: 「既然我國憲法第 15 條對生存權於基本權利明定, 則其保障亦非如基本國策僅具宣示意義。」 參吳庚,同前註 25,頁 67-69;林明鏘,論基本國策,收錄於現代國家與憲法—李鴻禧教授六 秩華誕祝賀論文集,1997 年 3 月,頁 1465-1504。 參許育典,憲法,元照,6 版,2013 年,頁 447-448。 14.

參考文獻

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