第三章 多元平台下傳媒內容之申訴機制
第二節 數位匯流之發展與困境
在匯流法案部分，不論是採一部或多部、一階段或多階段修法方向，就管制 之本質而言，恆存在現況規制不足與前瞻爭議有餘之兩難，復以政治與業界之質 疑或反對聲浪未曾或歇，其中帶有理性及專業之批判、非僅為一己之利者難予分 辨。此外，現行廣電三法與電信法本為相異之規範設計，而政策與立法之啟動至 落實，變數萬端難測，新舊法繁複更迭交替，在評鑑、換照、裁罰等干預行政上 屢生變動，要與法安定性與信賴保護等憲政原則難無背離；加上政治、財團之糾 葛操控，縱舉法令與時俱進之大旗，不可諱言者，其間所引發之爭議與社會成本，
在台灣社會已呈常態，而此等近乎耗時空轉的氛圍環境，自 2006 年成立 NCC，
以開啟我國資通訊、電信、廣播電視產業領域數位匯流為重點目標以來，似仍游 走於既未見林、亦未見樹之荊棘邊緣。
第一項 服務整合與跨業經營 第一款 匯流的背景與意涵
數位滙流的趨勢代表過去以傳播媒介類型垂直區分的管制模式，因科技文明 的變革發展，走上各類媒介滙流一體的新型態，平面媒體與各種電子媒體已能融 合互用，提供當代人類社會有別以往傳統通訊傳播的多元服務。匯流（convergence）
一詞在牛津字典的解釋為一彙集、會聚、趨整之過程或狀態211，一般認為社會學 家 Ithiel de Sola Pool 乃創新使用此概念來討論傳播科技產業者，Pool 在 1983 年 將其定義為：「過去由電線、電纜、電波等不同物理方式，個別提供的單一服務 媒介—廣播、媒體、電信，而今顛覆以往地，可由幾種不同的物理方式，同時提 供在同一種媒介服務上。故傳統運用於媒體服務的一對一關係已幡然轉變212。」
第一目 科技導引經濟效益
1998 年經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）於政策圓桌論壇中指出，匯流的背景乃「由於基礎科技的 革新，達到了由單一企業同時生產兩項或兩項以上的產品和服務的成本，比分別 由專業廠商生產的成本更低廉的程度，增加了範疇經濟的效益213。」匯流在此變 革下的經濟意涵有四：一、帶來了市場結構的改變，例如壟斷、投資與併購、以 及產業人力供需的調整；二、造就了匯流業者間競爭門檻的改變；三、導致現有 規管制度與監理機構的壓力；四、最為典型的影響為新產品與新服務——包括原 有與新興服務的結合。範疇經濟對於傳媒產業而言也就是多元化發展帶來的獲利，
以台灣第一個中文報聯合報系為例，除既有的聯合報，另垂直發行有聯合晚報、
經濟日報、Upaper 免費報及海外美洲世界日報、泰國世界日報等多份報紙，此
211 see http://oxforddictionaries.com (last visited Jul. 31, 2014).
212 see Roxanne Hovland and Joyce M. Wolburg, Consumer Protection and Competition, Advertising, Society, and Consumer Culture, M. E. Sharpe Inc., 2010, P.150-151.
213 see OECD Policy Roundtables, 1998, Regulation and Competition Issues in Broadcasting in the light of Convergence, DAFFE/ CLP (99), Apr. 1999, P.1, 41-42.
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謂產業的規模經濟（economies of scale）；在平行發展的部分，有聯經、聯合文 學、寶瓶及歷史智庫等新聞紙以外之出版事業，在電子媒體則成立聯合線上（股）
公司，項目廣泛地包含了新聞、人力、購物、理財、專業論壇平台等。
第二目 人力市場變革
事實上，傳統平面媒體除少數小型報業外，無不朝向多樣化經濟發展，乃匯 流環境下產業永續經營之必然趨勢。另一方面，產業人力供需結構也有了明顯的 變化；2014 年美國最佳職業報告（CareerCast，人力資源研究網）指出，數學專 才排名第一，科技分析、軟體工程、統計精算等亦名列前茅，而新聞記者則成為 倒數第二（第 199 名）。由於電子化產品與人類生活已然密不可分，與電子科技 產業相關的需求亦快速反應在人力市場上；數學專才受雇於網路產業，主要是由 於產業數據分析、建立模型、平台服務與系統安全等大量需求，進而與整體市場 產生了連繫214。
美國獨立性民調機構「Pew Research Centre」提出的 2014 年最新報告指出，
約 1/3 的美國人會在網路上觀看新聞影片，與看有線電視新聞的人數相當；而在 18 至 29 歲的族群中，約半數會在網路上看新聞。市場結構影響了產業人力，新 聞編輯室的人力不斷減少，許多地方報紙關閉，導致地方新聞報導減少，但數位 媒體公司崛起並無法有效增加地方新聞。2013 年，三大有線電視新聞的黃金時 段觀眾總計減少約 11%，其收視群或許已移至網路，但新聞產業整體仍舊處於重 力下拉的景況215。
第二款 範疇經濟之隱憂 第一目 市場結構
我國通訊傳播管理法草案第 51 條有關市場之界定規範於「通訊傳播市場之 管理」章，其立法理由乃範疇經濟與匯流之相互影響：「由於一服務可由數個業 務提供，為使匯流業務無縫接軌，乃以先以一業務定為一市場。復再考量範疇經 濟之運作，致使通訊傳播業者之營運範圍，不再侷限於特定業務，握有多數服務 提供所需之共同基本設備之事業，將逐漸打破業種間之藩籬，市場界線愈來愈模 糊，終至相互整合，而或因市場競爭態樣變化，導致業務分離。……」前述 OECD 所指匯流變革之經濟意涵與該草案第 51 條之立法理由，恰呼應了本文第二章節 有關「匯流下之憲法挑戰」議題。網路時代的來臨，消費轉向數位媒介，帶來了 市場結構的改變，例如現下許多年輕族群已不太看傳統電視，各種替代性媒體以 行動客製化、成本低廉、廣泛快速等特色攻占年輕人的目光。國內無論是媒介平 台或內容頻道的數量不勝枚舉，媒體實務界認為市場已存在過度競爭的白熱化景 況，產業生存面臨匯流後的經濟難題，並強調由單一媒體或事業去控制或壟斷言 論市場並不容易，故「政府在規制的政策上實應朝向開放的作法，例如德國的邦
214 see http://www.careercast.com (last visited Jul. 31, 2014).
215 參 2014 年 4 月號經濟學人雜誌，「數位新聞將重振新聞產業？」，http://www.cw.com.tw（最 後瀏覽日：2014 年 7 月 31 日）。
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際條約（Staatsvertrag），其受管制的面向大別為頻道、內容與市場覆蓋率，台 灣的媒體法規管制密度過嚴，加上其他如金融控股、公平交易等相關法令，以系 統平台來講，頻道上下架須經過重重把關」，所以台灣欠缺的不是防壟斷集中，
而是正向的輔導與協助產業多元發展，在國際上才有競爭力216。
第二目 規管面向
在現有規管制度與監理機構面向，所謂範疇經濟下之隱憂，意指原有之法規 範及傳媒監理制度，其拘束力因而被削弱，各種憲法原則的安定性與公平正義遭 受挑戰，現行法規與政策存在許多扞格的問題。縱使公私合作管制的興起乃為因 應此社會發展並提高管制效能，法學實務界卻有認為公私合作可能會出現兩種惡 果：當企業守法聽話，卻因為法律架構的缺陷及公私合作契約可能不盡完善，政 府會欺負老實企業，反之遇到不講理或不守法的企業，政府卻沒輒，難以管制217。 故而國家在傳媒監理的規管思考上，如何兼顧傳媒產業的發展締造雙贏，往昔對 於言論自由在意識型態上之態度，是否更應有改弦易轍、多元寬容之思維，乃管 制者須重新審視衡判的方向。
第二項 匯流法案之發展
第一款 2012 年確立兩階段修法
現行法規對於傳媒的管制仍係以過去垂直分治為監理方式，亦即載具類型分 類，主要規範為廣電三法與電信法；在全球數位匯流環境下，此垂直分類已不符 匯流邏輯，然須進一步確立者，究係採一部或多部匯流法案，以因應產業及市場 的劇烈轉變。NCC 原於 2007 年間擬訂通訊傳播管理法草案，採「新法日出，舊 法日落」合一整併模式，希以「中高度匯流原則，水平監督管理架構」將廣播電 視與電信的法規齊一化。此整合廣電三法與電信法之匯流法規，其中有關傳播內 容監理部分為草案第 146 至 165 條，主要係規範內容應用服務提供者之責任歸屬 原則，並建立頻道內容管制之相關機制；草案第 166 至 172 條則建立行政調查及 檢查之必要程序，期落實人權保障。惟各界對該草案多認為應更充分與各界討論 及意見徵詢，有必要以更長時間作全面性探討，故 NCC 捨棄了跨越基礎網路及 傳輸平台的整合立法模式，改依管制實務現迫切需要之既存問題，分次推動「電 信廣電化、廣電電信化」之多階段調整，優先修正現有電信法及廣電三法，以分 階段方式調整匯流發展上之實際需求，再推動整體性法制改革218。以是 2012 年 行政院「數位匯流發展方案」重新修正確立了兩階段修法之法規調和方向，而將 原區分基礎網路傳輸平台、服務平台及內容應用平台層級化管理之通訊傳播管理 法草案暫且擱置。
216 參 2014 年 2 月 18 日 NCC 舉辦「匯流修法架構下是否應防制廣播電視壟斷與維護多元」相關 議題公開說明會會議紀錄，台灣有線寬頻產業協會秘書長彭淑芬發言，http://www.ncc.gov.tw
（最後瀏覽日：2014 年 7 月 31 日）。
217 參國立政治大學法學院公法學中心主辦「公私合作與法律治理」研討會（黃日燦發言），同 前註 178，頁 276 及 286。
218 參 NCC NEWS 月刊，第 7 卷，第 9 期，2014 年 1 月，頁 1-3。
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第二款 2013 年改逕擬匯流大法
七年多來，一部或多部、一階段或多階段之紛擾，難道真為核心問題所在？
從匯流法案之原地踏步現況看來，已不言而喻。目前 NCC 雖已完成廣電三法修 正草案及廣電壟斷防制法草案，然電信法修正草案卻經行政院審查退回；吾人檢 視廣電三法修正草案之脈絡，通訊傳播管理法草案中確立之層級管制架構並未真 正啟動，而廣電與電信跨業經營衍生之議題亦混沌未明。姑不論通訊傳播管理法 草案內容是否周延妥適，首先，NCC 第 2 屆委員決議有別於第 1 屆而改採「二 步到位」，嗣 2013 年 7 月行政院與相關機關召開電信法修正草案審查會議，會 議結論就數位匯流相關法案之整體立法策略及時程再行研議，考量是否應就目前
從匯流法案之原地踏步現況看來，已不言而喻。目前 NCC 雖已完成廣電三法修 正草案及廣電壟斷防制法草案，然電信法修正草案卻經行政院審查退回；吾人檢 視廣電三法修正草案之脈絡，通訊傳播管理法草案中確立之層級管制架構並未真 正啟動，而廣電與電信跨業經營衍生之議題亦混沌未明。姑不論通訊傳播管理法 草案內容是否周延妥適，首先，NCC 第 2 屆委員決議有別於第 1 屆而改採「二 步到位」，嗣 2013 年 7 月行政院與相關機關召開電信法修正草案審查會議，會 議結論就數位匯流相關法案之整體立法策略及時程再行研議，考量是否應就目前