第五章、 強制現代化下土地改革：從西方挑戰到國共鬥爭
第二節、 冷戰與美國援助
台灣土地改革工作的推動，也與美國以國際援助手段，實施共產圍堵政策 的冷戰時代環境也脫不了關係。二次大戰過後，美國認為土地改革是圍堵共產主 義的有力武器之一。也曾至台灣擔任土地改革諮詢專家的顧問 W.
Ladejinsky(1977)即指出，美國以麥克阿瑟在日本實施土地改革的經驗，指出「在
亞洲，鋤頭勝過刀劍」，意指土地改革能有效掃蕩日本左派農民運動與共產黨的 議會實力，有助於防堵共產勢力，故積極在亞洲各國推行土地改革65。曾協助亞 洲數項農村計畫、參與日本土地改革、擔任台灣農復會顧問並於美國農業部對外 農業關係局遠東司司長的 W.Ladejinsky66更進一步指出，如果不能解決亞洲農民 因「人太多、地太少」67而過著「長久的悲慘生活」，則不但美國「戰後使亞洲 工業化的遠大計畫大都還只是紙上談兵」，共產黨人也會不斷地在亞洲取得勝之三百七十五，較為合理。是為二五減租理論上之依據。」
65 W.Ladejinsky ,”The plow outbids the sword in Asia: How General MacArthur Stole Communist Thunder in Japan with Democratic Land Reforms , Our Most Potent Weapon for Peace” Agrarian Reform as Unfihished Business , Oxford University Press, 1977 ,pp.151~154
66 W.Ladejinsky ,”The real land reform in Asia”Saturday Review of Literature , 出版年不詳
67 正如前兩章所述，譬如台灣，在十八世紀建立時仍屬合理而有效的業佃制度，至1940 年代已 因地利幾乎開盡、農業商品化程度不斷提高與日人確立業主權而幾乎喪失自我調節之機制，農民 難求溫飽。
利。「農民們(peasants)不知道也不理會什麼馬克思主義、列寧主義與史達林主義，
(中國)共產黨答應他們的不是像蘇聯一樣的集體農場，而是可供每個農民自由支
配的田地。」基於這樣的觀察與分析，Ladejinsky 明確指出：「為了要摧毀共產黨在亞洲 的陰謀，唯一的途徑就是運用合適的改革，以和平手段預防共產革命的爆發，使 農民不致於揭竿起義而陷農村於水深火熱之中，但若要使改革獲得持久的成果，
則不但要反抗共產主義，而且要提高農民的忠誠。」Ladejinsky 同時也指出麥克 阿瑟在日本、尼赫魯在印度與陳誠在台灣均已經開始實施此一改革，其並引用印 度總理尼赫魯的話指出：「印度和整個亞洲所面臨的工作，最迫切的莫過於土地 重新調整……包括土地的改良、適當的貸款、公平的徵稅，且必須基本改變地主 和佃農間的關係，讓佃農知道自己會得到合理的農業所得……如果我們不做，他 們(共產黨)便會這樣做。」來闡釋這些亞洲小農經濟國家共同的租佃制度困境。
Ladejinsky 更直接地認為：
「土地改革可以成為一種強而有力的政治工具。一個擁有自己土地的自耕農，或是一個對生活相當滿意的佃農，便彷彿對社會持 有了一些股份(acquire a stake in society)，便會開始保衛社會以抗拒極端主義。哪 怕只有最薄弱的私有產權，也會對龐大的社會基礎產生補強鞏固之效果。亞洲的 一般人民，亦將會熱烈反對共產主義—他們反對的原因，並不是為了基於美國利 益，乃是因為經過土地改革之後，他們自己的利益將與美國利益同一。」「個人 尊嚴、人權、民主等傳統，在歐洲各國建立了程度不同的共產主義防線，這種防 線，仍待在亞洲建立起來。我們仍要在亞洲示範，證明民主政治較為良好，而且 較為有利，而示範的方法，必須藉協助解決農民最關心的問題，然後始能達到。」
作為負責美國遠東事務的農業首長，Ladejinsky 的宣言已經很清楚地指出土地改 革之於美國在二次戰後的戰略意義，也闡明了戰後世界秩序重建中，土地改革如 何成為美國推動亞洲工業化、民主化、推動人權價值的工具。在此，Shanin 對鄉 民社會(peasant)與土地改革的分析也得到了呼應，Ladejinsky 在著作中使用
peasants 稱呼未經土地改革前的、業佃制度之下的農民，而以 farmers 稱呼美國
大農場中的農場主，明顯將土地改革視為 peasants 轉而為 farmers 過程中的關鍵 措施，與 Shanin 對土地改革與鄉民社會的分析相同。1948 年 3 月 31 日，美國第 81 屆國會通過援華法案，在共和黨議員的壓力
下，授權 33800 萬美元額度的經濟援助及 12500 萬美元的特別贈款給中國，並附 帶美國政府有隨時停止補助的權利。因馬歇爾在中國調處國共紛爭時，對國民黨 之表現不抱信心，因此在馬擔任國務卿的兩年中，國民政府爭取美國補助格外地 困難與緩慢；但唯法案中列入中美合作復興農村專款一直沒有中斷。於此時，美 國國內的氣氛卻偏向減稅、反對政府擴大支出，馬歇爾為爭取國會議員的支持，推展援歐計畫，不得不尋求主張援華議員的協助，換取支持。1948 年援華法案(the
China Aid Act of 1948)，便是馬歇爾與國會妥協折衷下的產物。
於台灣土地改革中扮演「美國專家建議」角色的農復會，便以美國國會 472 法案第 407 款(a)中所載明「四億二千萬對華經援總額中須撥付不少於百分之五、
不多於百分之十的額度，用於中國農村的建設與復興」之下成立。農復會的功能 既多且廣，為 1949 年以前的中國、及 1949 年以後的台灣農村工作做出貢獻。其 中的「土地組」自 1953 年 7 月為止，共有 23 件計劃，大多數係配合三七五減租 及耕者有其田的政策推動，當中包含了確保減租成果得以維持以及耕者有其田得 以順利進行的前置作業「地籍總歸戶」，此工作需繕造大量地籍卡片、調查田地 及歸戶冊籍，動員人力龐大，其所需經費多半由農復會補助，部分由地方政府負 擔。
農復會由中美兩方委員「聯合」組成之性質，是美國大使 L.Stuart 參照中華 文化教育基金會成功先例而提出。Stuart68
(1954)指出，中美聯合委員會的合作模
式可確保農復會之理念可移轉予當地政府，也能減少政治干預。農復會做為中華 民國制度外之機關，本身並不直接推行計劃，其將尋求原有的地方政府機構擔任 實際工作，確保在農復會結束之後，各項農業政策與技術能繼續在中國各地存在 與發展。於農復會的成立過程中，首任委員晏陽初是爭取美國援助之關鍵人物。其 身為民國初年之留學生，晏陽初第一次離鄉到保寧府城裡上西學堂便已受洗，在 耶魯留學期間亦加入 YMCA、兄弟會(CROSS and SWORD)、裴陶會(Beta Theta Pi) 等教會組織，為他爭取農復會成立的過程奠定了基礎。
1918 年，第一次世界大戰時，時為留學生的晏陽初，與一百多位負笈海外
的同窗應募前往前線為華工服務，主要的工作內容是替工人們寫家書，與家鄉親 友通信。但晏陽初在這樣的志願服務中，得到改革的啟示：中國長久以來只有少 數士大夫階級讀書識字，寫那詰屈聱牙的八股文，絕大多數農民卻目不識丁。這 樣的經驗，使晏陽初終身均以推動平民教育為職志。1920 年，中國鄉村建設運動蓬勃，晏陽初也在中華基督教青年會全國協會
的支持下，於華北、華中、華南進行平民教育運動。1923 年，中華平民教育促 進會總會在故都成立，以「除文盲、作新民」為宗旨，並成立鄉村教育部，以佔 全國總人口數最多的鄉村農民為教育對象，其「以農為師，理解農民需要，藉以 推動西方的農業生產工具、方法以及品種；更兼以強國必先強身的理念，推動鄉 村衛生工作。」帶著基督教會色彩之平民教育運動不但獲得了充裕經費，也使晏 陽初取得赴美拜會的基礎。68 Stuart, John Leighton：Fifty Years in China (New York,1954)
中華平民教育促進會總會在中國農村的成就，在 1948 年援華法案的推動工 作中亦扮演了重要角色。1947 年，一批「中美友人」為了應付馬歇爾離華後，
爭取美援十分困難的局面，邀請在美國對華事務圈內小有名氣的晏陽初前往美國 訪問。晏陽初於平教總會推動鄉村教育的成果，獲得美國駐華大使 L.Stuart 的肯 定，亦在美國輿論界有知名度，看起來是這次拜訪的基礎。
Stuart 在回憶錄
69中指出：「我個人所最感到興趣的，是美援中關於農村復 興的特定計畫。事實上，每一個人都認為中國的共產黨問題無法靠軍事辦法來解 決。跟隨而來的一項必然理論就是說：唯有使農民獲得較比共產黨制度還好的地 方自治權，才能把共產黨問題解決。關於這一點孫逸仙先生的民生主義—也就是 林肯的民享主義，曾經詳加闡明；而過去國民黨統治的一項最大弱點，就是漠視 了這一點。我當時想到這一切的時候，念頭就轉到晏陽初博士和他的平民教育運 動。自從晏努力教文盲認識千字文並在千字文的範圍內編定可用的教科書以來，我就跟他相熟。多少年來我是他的顧問委員會中的一員。許多燕京學生曾為平民 教育工作，他一心一意現身從事這項運動已經有二十餘年，日本人把他趕出北平 附近的實驗後，他又轉到他的故鄉重慶工作。」Stuart 的論點與 Ladejinsky 不謀 而合：亞洲諸國如中、印、日等國內共產黨力量來自農村，無法單由強大軍事力 量將之消滅，美國若要在東亞與共產黨爭奪控制權，就必須深入、控制農村組織。
Ladejinsky 在前章所提出的工作方法是土地改革，而 Stuart 在此推崇的是晏陽初
的平民教育。晏陽初也是美國輿界心目中一良好的典範：他在美國耶魯大學留 學，是虔誠的基督徒，可以跟美國溝通；且他不僅是空談的理論家，也同時有農 村工作之經驗，這使晏陽初的拜會過程順利許多。Stuart 回憶錄同章並寫到：
「馬歇爾將軍離華前不久，我跟當時的行政院長 宋子文談起這件事，問他可否請晏博士在新近從共軍手裡收復的某一區域裡，從 事一項訓練公民的特別工作…我們的想法是：這個區域在國民政府得以重建其典 型統治或共產黨得以再度攻佔之前，先由平民教育運動一批訓練有素的工作人員 到那裡去，一面組織民眾自衛抵抗任何形式的壓迫，一面教他們認識民主主義下 的公民—甚至最下層的公民—基本權利與義務。他來了以後，立時了解到我們的 理想，但對於訓練的範圍，則不能贊同我們的意見。他的遠景是訓練數以百計，甚至數以千計願為國家服務又沒有出路的學生，也就是著手一項以全國為目標的 運動。」某種程度來說，Stuart 以美國大使身分對宋子文提出此一要求，已將晏
甚至數以千計願為國家服務又沒有出路的學生，也就是著手一項以全國為目標的 運動。」某種程度來說，Stuart 以美國大使身分對宋子文提出此一要求，已將晏