第四章、 戰後土地改革
第二節 耕者有其田：業佃制度的終結
第二節 耕者有其田：業佃制度的終結
然而，即便日本政府因勸業銀行之業務而確立了業主在民法上之權利，台 灣農村的基本架構仍以業佃制度為基礎，地主所發放之高利貸為農業貸款來源，
鄉莊社會組織至此仍在廣大的共有土地之上有效而合法地運作著。由 1949 年的 土地改革中「地籍總歸戶」與「共有土地一律徵收」兩點，便可以看出台灣總督 府土地調查工作意僅在於確立業主權，而未涉及業佃制度之消滅的意圖。
壹、地籍總歸戶
在耕者有其田實施的前一年，1952 年，國民政府先著手進行地籍總歸戶。
地籍總歸戶的工作，簡言之，便是將土地所有權人在全國各地的土地都歸入其戶 內，使國家地政單位得以戶為單位檢視土地所有權人在全國總共擁有多少土地、
土地等則為何(可概估去年收成)、其上租佃關係為何等等項目，為耕者有其田時 實施之前的必要項目。時任台灣省地政局長的沈時可詳細舉例說明地籍總歸戶於 耕者有其田政策的必要性：
所謂歸戶，即如某甲在某鄉有田三甲，又在其他鄉鎮亦有田三甲，
分別抄錄在校正卡片上，卡片分兩種，一以戶籍為主，稱歸戶卡；一以
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土地為主，稱地籍卡。仿效大陸魚鱗圖冊戶領坵及坵領戶，一以戶為主，
假定此人在此鄉有田三甲，他鄉有田二甲，便以政府存有三七五減租的 租約，將地主的地目大自小字及等則，分別記載在同一校正卡上，同時 又將地主姓名、住址相同者集中。因為在台灣有甚多林姓又有同名如阿 土者，女者姓張姓，其名為查某者，比比皆是，必須先將其以住址分清，
然後方能準確，否則極為混雜，嗣後發現有同一里，甚至同一鄰，亦有 同名同姓之人，如陳查某等等，故又進一層至門號為止。鄉鎮既已集中 至縣，再將縣與縣之間歸戶集中到省，因為僅以縣歸戶，不能計算出省 有若干，假定有一位地主，他每縣各有田三甲，那麼將可保留土地六十 六甲之多。因此必須各縣將戶卡集中抄錄在同一卡上，然後存放於地主 住所所在地之地政事務所內以免遺漏。此一作法主要在求公平，絕非苛 細。
由此可見，欲以全島尺度施行「耕者有其田」，沒有地籍總歸戶，就不具備 物質基礎，甚至國家的行政與司法系統也無法精確地指認一般私人所有權歸屬，
對其保護能力有限。統治台灣的日本政府，不但在土地登記規則時採用較寬鬆的 登記對抗主義，在戰後自己國內的土地改革時，也採取類似土地陳報55的制度。
昭和二十三年(1948)十月二十日，日本農政局所編纂之<農業政策大綱中>也明確 指出：「因農地面積之無法正確估計，確定供應價格，甚感困難。為明確獲知農 地面積及有無耕種多種作物可能，於制定法律時，應規定由農家自行申報，並由 一定機關加以認可。」這樣的狀況演化成沈時可、陳勉修等人在日本考察時看到 的狀況：
日本推行土改，用農民申請登記辦法，政府並無詳細資料記載，
可資校正，因此，在同一土地，其申請者，常達七八人之多。而且比比 皆是，除現耕農外，其他凡曾經種植者，及原開墾者，以及所謂原故者，
均紛紛前來申請，政府因無冊籍可稽查，一律許可，發給許可狀。經許 可後，到接收土地時，群起爭執，無法解決，只有將前案取銷，再行登 記，此種修改，據稱共達八次之多。
日本政府對全國地主所有土地，並無完整的統計(註：故也無法區 分地目等則)，到了當政府需要徵收土地時，因有保留一町步的規定，
不得已乃用分鄉統計辦法，在鄉的農民亦即是住所在該鄉者可以保留一 町步，他們的住所不在此鄉者，則所有出租土地全部徵收……(有一地 主陳情表示)指著他的住宅邊一塊相距僅五公尺遠的土地說，這是原有 出租農地被徵收的地，因他的住屋在鄉界邊緣，這一土地卻劃歸另一鄉 區，因而被政府徵收。他的弟弟，亦有一塊農地，遠隔住所數里，因在
55 可見1923 年日本民法修正改採登記生效主義徒一紙具文，也沒辦法好好落實。
同一鄉內，獲准保留而未被徵收。如此不合理現象，地主曾提出訴訟，
竟告敗訴。
相較於形式上的土地總登記，由農復會所大力贊助的地籍總歸戶對台灣農 村土地產權的影響效果更大。其以三七五減租的租約為基礎，後又成為耕者有其 田的分配依據，也讓國家正式掌握個人的完整地籍資料，劉銘傳時代的「就戶問 糧」或「就田問賦」之爭不復存在，業主、自耕農或較富有之佃農也漸漸不再具 備社會仕紳功能，部分轉向近代政治制度發展，投入農漁會與各級地方自治選舉 之中。
地籍總歸戶辦理完畢，1953 年 1 月 20 日，《實施耕者有其田條例》與相關 子法於立法院三讀通過，以「全面消除租佃制度並使自耕農取得土地」為最高原 則56進行耕者有其田政策推動。其實施過程中，由政府出面先徵收地主保留額(水 田三甲、旱田六甲)以外之耕地，轉放領予現耕農民，至於地主保留地如何計算、
現耕農民為何人，就由三七五租約與地籍總歸戶的資料為基本依據。1953 年 5 月 1 日開始辦理徵收與放領，由政府居間向地主徵收、向佃農放領的同時，地主 必須呈繳所有權狀以領取地價，佃農則在繳納第一期地價的同時辦理所有權變更 與移轉登記，換發所有權狀，其上載明：「查左記土地業經依法核定准予承領，
依耕者有其田條例第二十二條規定頒發土地所有權狀以憑執業」並同時附錄耕者 有其田條例第三十條規定：「耕地承領人如有左列各款情事之一者，除由政府收 回其承領耕地外，其所繳地價不予發還：一、冒名頂替矇請承領者。二、承領後 將承領耕地出租者。三、承領後欠繳地價逾期四月者。」亦臚列同法第 28 條規 定「耕地承領人依本條例承領之耕地，在地價未繳清以前不得移轉，地價繳清後 如有移轉，其承受人以能自耕為限。違反前項規定者，其耕地所有權之移轉無效。」
屆至 1953 年 12 月為止，全台灣共有 106,049 戶地主、194,823 戶佃農在此一「所 有權狀」限制的條件之下取得土地所有權。在戰後短暫而並不確實的土地總登記 工作後，依實施耕者有其田條例發放的此批權狀，是首批在國家強力監視督察之 下發放的土地所有權。其讓台灣自清代形成的土地租佃制度被完全消滅，雖有少 部分地主與佃農仍依「三七五租約」持續佃耕，卻也因三七五減租條例而籠罩在 國家的控制與管理之下。台灣農村的土地所有制度至此，已與清代「鄉莊社會—
租佃關係」之下的地主與佃農關係已完全迥異；也與日治時期因勸業銀行幾乎不 與中下層農家交易、而自外於「業主權確立」工程之外的狀態大不相同。
從這批所有權狀上所特別列舉的法條，可以看出政府當時發放所有權狀的 政策方向：
1. 不得冒名頂替承領：確保自耕農與土地之間關係不脫離政府掌控
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2. 承領後不得將耕地再出租：確保租佃關係不再復活
3. 地價繳清前不得移轉：確保短期之內土地關係不會再度發生太大變動 4. 限制土地移轉對象：確保土地持續為農業生產或其他政策目標所用
在既定政策方向與政府強制之下所獲得的「所有權」開始運作，其與歐陸 因封建制度變遷和憲政主義萌芽而發展出以「個人」為主體的「土地私有產權」
相當不同，由國家強制介入使農民取得專屬於「個人」的土地所有權，故國家也 同時設定了「所有權」的行使方向與得喪條件。周其仁(2002)在分析中國產權制 度時，曾經指出 1950 年代台灣農民所得的土地所有權乃是經過「國家干預土地 市場與產權交易」而取得土地產權的過程。周其仁主張，在國家介入情形下所取 得的產權於受到限制時，農民的談判條件也因此打了折扣、喪失與國家協商產權 內涵的獨立談判地位。周其仁的說法確實初步指出了台灣土地改革之於產權的影 響與限制，乍看之下是「國家賦予農民所有權」這樣一件好事，實則國家為後續 發展目標進行基礎建設工程，也根據國家發展方向而對所有權加諸限制；正與台 灣總督府致力於推動土地調查、取消大租與確立業主權類似原理。當然，這與
North(1981)再三強調的「國家必須耗費相當大的成本界定清楚而排他的私有產
權，故國家常為推動此一產權變遷行動者，也必須有相當大的誘因促使國家進行 這樣的工作」，若於台灣歷史看來，日本界定業主權的重要誘因之一即勸業銀行 的放貸業務進行，國民政府在冷戰下戮力推動土改的背景則待下章詳述，但均大 致符合 North 所指的國家與產權之間的保護與收益關係。在這樣的趨勢之下，租 佃制度被一步一步破壞，財產權利被國家界定、釐清與保障，與舊有的租佃制度 相生相伴的鄉莊社會結構也隨之漸漸失效。回顧國民政府在大陸時期關於地籍整 理工作的辯論，以及耕者有其田中共有土地一律徵收的立法理由即可看得更清 楚。貳、1949 年以前的地籍整理工作
若僅視上段中「地籍總歸戶—耕者有其田」的過程，將會感覺國民政府行 政能力強大，依法推動地籍總歸戶，進而辦理耕者有其田，程序清明、有條不紊，
但直至其於大陸敗走前夕，如何推動地籍整理、改革租佃制度，其實是一個爭論 不休近半世紀的問題，中國土地所有制度如何近代化，各方並無定見。
根據何莉萍(2006)在「南京國民政府土地政策和土地立法之評析」一文中指 出，根據 1935 年資料，國民政府在中國共計 21 個省設有縣地政機關，但名稱各 異，除江蘇、廣東等少數省份設有縣土地局外，其餘各省大都無縣一級常設的專 管地政機關，也有設臨時性縣地政機關的，事畢即行裁撤。在省級的地政機關猶