第五章、 強制現代化下土地改革：從西方挑戰到國共鬥爭
第三節、 由鄉莊社會到現代社會
農復會既已成立，首任主委又為出自杜威門下的留美學生，在「新潮」之 下，已然決定要動手解決社會問題。於中國共產黨矢言解放台灣、除農復會專款 之外的美援斷續不定的局勢之下，農復會開始以特殊的中美合作架構推動土地改 革、改造農村社會。
壹、發展中國家的追趕任務
根據曾任農復會主委(1973-79)的李崇道於「中國農村復興聯合委員會口述 歷史訪問記錄」72中指出：
農復會的模式對於發展中的國家很有貢獻，因為假如在已完全發 展、開發的國家，其有關機構各方面的功能都很全備的話，我想相對 地農復會型的機構可能發揮的功能將會減少很多。這是假定發展中國 家的行政體系架構中有許多缺陷的地方，此種缺陷如要經過政治程序 作行政機構的調整，尤其在所謂的民主社會中，大概要很長時間；我 們既等不及這樣的調整，時間又漫長，農復會這種機構的設置正很適 合，可補其不足。
曾任農復會委員(1978-79)的張訓舜也指出同樣的看法：
農復會是中美聯合組成的一個十分特殊的機構，並在一般政府機 關的架構內，而且我們當時有個觀念：農復會是隨時可以在工作完成 後結束的，因為它不是一個永久性機構。73
農復會雖然不是固定的機構，它的接觸卻是多方面的，只要業務 上有需要，農復會可以直接跟任何階層的機關合作計劃：不論中央機 關、省屬機構、縣市政府、鄉鎮公所，以及學校、農會、漁會、水利 會及合作社等等，無不可直接聯繫。所以「上下溝通、左右聯繫」均 無問題；這是沈先生(沈宗瀚)的口號，也正反應出當時農復會的運作。
正因為農復會是以完成計畫為目的，所以它不侷限於和哪一階層，哪 一機關接觸。74
而李崇道在同篇訪談中，更清楚地指出了農復會經驗的特殊而難以複製的 性格：
假如是完全開發國家(要實施農村工作)，可以按照一國現行的法 規，逐步漸進地去做，根本不需要農復會這種類似的「特種部隊」的 設置。「特種部隊」有其優點與缺點，用人得當則好，否則適得其反。
72 pp.7-10
73 前揭書，p.65
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農復會型的機構是應開發中國家的需要而設，惟其政府首長須有遠 見、有誠意，全心要來為農村、農民解決問題，並且須選對主持人，
能選用確實具有高尚的品德、良好的訓練背景的人來領導。同時要訂 定一種政策，這個政策必須能夠在現行的行政系統和法律許可範圍之 內有效運作，並通過當地執行機關來執行。…移轉台灣經驗，也只能 是那一個很抽象的「哲學」或基本理念的部分，而很具體的工作執行 細節部分則須因地制宜。75
但冷戰體制下的土地改革刻不容緩，等不及發展型國家慢慢培養適合執行 政策的官僚，此時農復會扮演了三重的角色：一是經費上的支援、二是補足 1940 年代尚不成熟的官僚系統、三是美國專家的技術支援，第三點可以由李崇道的發 言看出：
這(指農復會的委員)是兩方面的：一方面是美援的提供者；一方 面是美援接受者。雙方面都要有相對等的認識；綜觀美援所有受援國 家，大多雙方功過無法相抵，而且往往過多於供。因為其經濟策略的 運用如果不當，會打擊當地受援國家自己的農產品。尤其人事方面…
若美方專家兩年一任就回美，只等於本身是公務員完成一個短期任 務，也無法有重大的貢獻。為什麼假定上述這些條件呢？因為農復會 本身功能幾乎超過農林部，對這種超部會的機構假如受援國家沒有這 種雅量，怎能接受這樣的一個機構的設立…並不是所有國家都能如 此。我相信當時，因為我們剛剛抗戰勝利，很多事情要做，需要經援，
更需要技術，農復會將技術與經援加在一起而以農民需要為重來運作。
相較美國在日本的改革工作直接以軍事單位發布指令，要求其立即實施土 地改革，並規定其法案必須經過美方批准才能施行，其在農復會所留下的公開記 錄可說相當溫和與尊重當地政府，也造就了農復會—此一美援在亞洲的特殊合作 機構。美方對中方所採取之策略原因不得而知，但 Ladejinsky 曾短暫提及：「農 村復興委員會並不純粹是美國的，而是中美合辦的委員會。有中國主席一名，另 中美委員各二人。我們美國人在財政上予以供應，但並不指揮一切。鑒於民族主 義在亞洲趨於白熱化，我們必須謹慎，不能這樣做。」可見於美國政府而言，於 亞洲實施土地改革的敵人除了共產黨之外，也有第三世界殖民地日益高漲的民族 主義運動，中國既為二戰戰勝國，在美國議會又有悠久的遊說傳統，其不能以對 日本政府的強硬態度面對僅守台灣一地的中華民國政府，原因或許在此。不無論 其表面上態度尊重與否，一整套關於美國為首的自由陣營鬥爭共產主義、防止亞 洲農民遭赤化、推動亞洲農業成為工業化基礎的社會改造計畫，即以農復會為平 台開始在台灣大規模展開。
75 前揭書，p.22
貳、土地改革與新農村社會
於農復會第一次工作報告76中，表明農復會的工作目標為：
本會自開始工作，即以提高農村生活水準為基本目標，此項目標實 質上迄未變遷。但委員會於方案實施後不久，即了解推行農業方案，如 不同時解決社會問題，無由達到上述目標；並瞭解社會問題之解決遠較 增產問題為困難而根本。技術問題必須與社會問題同時解決，不可分離。
其中所言農村「社會問題」解決方法，根據張憲秋(1989：21)指出，即為 1.
土地改革，2.農會、水利會與漁會改組，3.鄉村衛生，4.設備改善，5.合作社共同 運銷等項目，而土地改革為一切問題之根本。若不辦理土地改革，農村結構仍如 前兩章所述之鄉莊社會—業佃關係之中，現代政府欲推行任何政策均將告失敗。
張憲秋(1989：23)也同意此一說法，其指出：
農復會始終重視農村社會問題改善。原因之一為鑒於在大陸時未及 普遍辦理土地改革、地主、借貸、與中間商人問題，久困農村。通達農 民之推廣，農貸與農用物資管道均未能及時普遍建立。故工作同仁於台 灣農村建設，對上述障礙之突破，均心同此理，求其成功。
進一步而言，土地改革作為一社會改革方法，所隱含的不只是 Ladejinsky 所 指出的「讓農民擁有私有產權」，也包含改造當地鄉民社會(peasant)成為一能夠 支持私有產權制度的新農民(farmers)社會，並讓政府順利取代地主所扮演之公共 服務角色。張憲秋(1989：77)進一步說明：
地主對農業發展之阻礙，不獨限於以地租剝削佃農，使其失卻增產 意願。彼等亦為農村債主與收購佃農產品中間商資金之來源或夥伴，
與私利為前提之農村發言人，凡有所言，佃農唯唯否否。故在地主橫 行之國家內，政府諸事難辦。調查農民需要時，所得答案，常含地主 個人利益之偏差。難辦推廣，因佃農收穫一半交租，不願施肥噴藥。
僅改良品種之種子，取得一把，即可繁殖，為唯一可被佃農接受之科 技。難辦貸款，因佃農無抵押品，且即便向銀行貸款，收穫後仍須先 交地租與償還過去積欠地主之貸款，對銀行而言，還款無保障。
若干發展中國家自行辦理土地改革，則各有偏差：……或未計及大 地主土地瓜分後之相關管理，如錫蘭將大茶園分割後，無人管理合理
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施肥，修剪茶樹，亦無妥人管理製茶場，以致出口外匯銳減。伊朗沙 王實行土改後，農業銀行，教育部，水利單位均不及開分支銀行，派 遣鄉村學校教員與派遣工程師管理水井灌溉系統。以上種種缺陷，使 立意良好之土地改革計畫，未為農民帶來真正福利。概因地主雖應去 除，但彼等平時所辦之事，政府須事先設計於先，在土地改革實施後 立即補足，以免脫節。
台灣自 1949 至 1953 年分三步完成土地改革，去除地主對租佃之控 制，亦去除農村債主，與政府和農民間溝通之中間障礙。同時改組農 會，強化農會各種服務。使地主除去後農民所得服務，較以往地主所 供應者更好，使免繳之地租成為實質之收入增加。
從「概因地主雖應去除，但彼等平時所辦之事，政府須事先設計於先，在土 地改革實施後立即補足，以免脫節」乙段即可看出，即便至土地改革實施前夕，
地主(過去被稱為業主)平日仍在農村扮演貸款、產銷、水利等等重要公共角色，
政府所為者，並非只是「踢去地主」，而乃是對農村社會結構進行一大規模的制 度變革。此一制度變革正式終結奠基於業佃制度之上的鄉莊社會結構，譬如此後
「頭人」一詞改為稱呼基層鄉村選舉的樁腳，「耆老」則漸漸成為社區文史工作 者的訪談對象，就算仍有調解之功能，也不再被國家所承認，政府所欲達到的效 果便是讓自己來辦「地主平時所辦之事」，才不必老是讓地主「因個人利益」而 做農村發言人，導致政府諸事難辦了。甚至首任委員沈宗瀚(1971)直接指出：「倘 純粹就農家經濟之立場而言，維持現有之租佃關係或徹底實施耕者有其田均無不 可，但若准許地主任意收回出租耕地，則後果嚴重……合理之租佃制度之存在，
有利於(經濟發展之後)農民擴大其經營規模。」這與陳誠等僅將租佃制度指為「落 後而須要剷除」的官方文件相較，顯然更誠實地點出這波產權制度改革與國家政 策方向之關係。賦予農民部分私有產權不但能解決聯美抗共的政治問題，也能為 其後的農業政策(例如擴大經營規模)鋪路，既然產權制度變革由政府以強制力量
有利於(經濟發展之後)農民擴大其經營規模。」這與陳誠等僅將租佃制度指為「落 後而須要剷除」的官方文件相較，顯然更誠實地點出這波產權制度改革與國家政 策方向之關係。賦予農民部分私有產權不但能解決聯美抗共的政治問題，也能為 其後的農業政策(例如擴大經營規模)鋪路，既然產權制度變革由政府以強制力量