第三章、 業佃關係與殖民現代性
第四節、 清政府的角色：以 1885 年清丈課賦為例
在租佃關係的演變之中，清政府所扮演的角色與民間的互動與現代政府大異 其趣。自 1885 年開始，劉銘傳在台灣推動田園清丈測量與田賦改革，不再區分 新、舊額與已、未稅田園，而規定往後田賦由小租戶繳納，大租戶向小租戶所收 取的大租因而減收四成，以補貼小租戶之損失，稱為「減四留六」改革案。在這 次改革案的政策形成過程中，曾有「就戶問糧」與「就田問賦」兩種實施方向的 辯論與協商。其中，由嘉義知縣羅建祥所提出的「就田問賦」之議雖提出了在形 式上近似於近代土地改革的「取消大租戶、以田土清冊向小租收取賦稅」政策，
但由於其推動的動力不脫前章所說的「增加田賦」與「社會公平」，故仍難以完 成此一龐雜而浩大的工作。但在「就戶問糧」與「就田問賦」兩案辯論與協商的 過程除了可以看出清政府對民間土地關係的掌握不若現代之外，也能看到在這樣 薄弱的控制基礎上，清政府如何與各種社會勢力協調，試圖打造一可行而「公平」
的清丈與田賦徵收新政之外，也兼顧社會的穩定。
26 陳鏗，1987，<中國不動產交易的找價問題>，《福建論壇》42 期，p.29
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劉銘傳在台灣推動清賦事業的動力，乃是因為台灣建省後的財政需求必須 由田賦當中收取。李文良(2006)指出，在推動清賦政策之前，劉銘傳曾就如何辦 理清賦工作而廣徵各地意見，但在台灣南北兩地的地方官員提出了兩派不同的主 張。北部的淡水知縣李嘉棠等官員主張編查保甲、就戶問糧，嘉義知縣羅建祥則 主張徹底丈量土地、就田問賦，並將納稅義務人變更為小租戶。劉銘傳初步採納 了前者建議，於光緒十二年首度向朝廷奏請施行清賦的奏摺中表示：「臣現由內 地28選調廳、縣佐雜三十餘人，分派南北各縣，由各該縣選派公正紳士數人，會 同先行編查保甲，就戶問糧，一俟田畝查明，再行逐戶清丈。」按其向朝廷奏准 的章程，劉銘傳著手開始由內地廳縣佐雜人員中遴選一位委員為清賦代理人，再 輔以當地仕紳、衙門書吏等人，先進行保甲編查工作，並擬定保甲章程。根據當 時清賦記錄，保甲章程29除規定保甲組織方式之外，也特別要求每戶的作物收穫 量、大小租以及賦稅金額均登記在門牌之上。這樣的做法乃是從政府原有稅收習 慣出發，對民間戶口進行編查，並在當地仕紳陪同下，一一向居民詢問田園座落 位置、面積與收穫量。在此一階段，田賦收取仍維持大租戶繳納的架構，沒有改 變。
但根據李文良(2006)進一步指出，因大租對土地管領能力不足，就戶問糧在 具體施行上實有一定的困難度，「第一，早在劉銘傳清賦政策推行之前，許多官 員與仕紳就已經觀察到，大部分的大租戶都已經無法指出租額來源的土地座落，
和土地失去了關連。政府稅收帳冊上登記的業主，也常常是一個墾號、祭祀公業 的祖先，政府只能依賴熟悉地方事務與歷史的人來負責徵稅。第二、台灣的田園 在十八世紀末林爽文事件(1786)以後長期並未投稅30，遑論陞科31；政府的土地錢 糧帳冊和實際的拓墾社會有相當大的落差。」故在編查保甲制度之後，劉銘傳政 策不得不向羅建祥的提案修正，改以實際清丈測量的方式進行收稅並向實際掌握 土地生產的小租戶收稅。
在清賦完成前夕，劉銘傳發布「按照等則抽費給單章程」，說明發放丈單的 各種規定。之所以必須發放新丈單，是因為田園清丈工作即將完成，而新登記的 土地面積明顯與地主原本持有的文件所登記不同，連同新陞科的土地一起，政府 便製作新的丈單以資證明。章程規定，領收丈單之人必須按照土地等則付出單 費，往後並按丈單登記繳納正供，領取丈單的對象，則在淡水知縣汪興禕調查、
奏請劉銘傳同意32之後，決定由小租戶繳納，並要求大租戶減收部分田租，以補
28 劉銘傳同時兼任福建巡撫。
29 臨時台灣土地調查局，清賦一斑，p.48
30 舊有田園的徵稅帳冊因林爽文事件而燬失。
31 道光年間以後，台灣土地業已開盡，而內地渡台者不斷，故新墾地多為界外番、隘田，受限 於當時邊界政策，故無法陞科。
32 光緒十四年四月二十六日汪興禕奏台北知府稟文：「台屬各縣田園清丈改章，糧歸一條鞭徵
貼33小租戶繳納田賦的損失。劉銘傳的曉諭表示：「各鄉驗契給單將竣，應行啟
第二次則是雍正九年(1731)，為解決鳳山八社稅額過高而進行的地稅改革，於改 革前，大租戶的正供負擔比率原為 110%，大租收取所得均全數繳納田賦之外，
大租戶平均還要為每甲田園再倒貼 5 石左右的稻穀，調降之後則大幅降為 35%；
第三次則是在乾隆九年(1744)，原因是自雍正九年調降稅率後，在這十餘年間漢 人土地開墾規模快速擴張，引發番漢之間的緊張與衝突，於是再行將大租戶的正 權，但因大租權人激烈抵抗而失敗的一種措施，但李文良(2006)在考察政策形成 過程後，指出「減四留六失敗說」是日本人以自身意欲推動大租權改革、使地權 單純化的意識形態出發評論，但在現存的文獻史料中，並沒有關於劉銘傳本人試
收，因舊時何款名目何者應留？何者應革？未奉明文，經卑職博訪周諮，體察情形，分別去留，
並將大租應貼完糧議定成數。」
33 如何補貼小租戶一事，前後有核實扣抵、減五留五、減四留六案，為同時兼顧已稅田園大租 戶之風險與未稅田園小租戶的利益，三案如何取捨，可見李文良(2006)
34 但是，根據李文良(2006)指出，這數次稅率的調整均不溯及既往舊有田園，而只適用新墾成陞 科的田園，導致劉銘傳在1885 年清賦事業前夕台灣田園因陞科時間不同，而有不同的稅率。一 規範適用不溯及既往原則時，多半追求當事人信賴保護與法之安定性，可以顯見清代對台灣土地 關係的治理目標除了收取更多田賦之外，也十分重視社會安定。
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圖廢除大租戶的記載。李文良認為：「雖然從光緒十二年出清賦事業開始執行以 來，各級官員雖然有廢除大租戶的建議，例如嘉義知縣羅建祥，但最後都沒有化 為實際的政策。甚至在目前的文獻中，我們也找不到劉銘傳將廢除大租戶的正式 宣示。正式提及廢除大租戶問題的，反而是日本統治初期進行土地調查事業的時 候。台灣總督府比較容易佔在廢除大租的立場來評價劉銘傳，主要是因為日治初 期的土地調查事業透過大租補償正式廢除了大租，有效減少了過度分化的土地租 佃關係。強調早在劉銘傳清賦事業即試圖廢除大租戶，不只有助於政府向社會宣 示殖民政府廢除大租是清朝官員早已確定的政策，並非日人對於殖民地的特殊暴 政，而且有助於相對提升土地調查事業在台灣土地改革中的歷史定位。」按照劉 銘傳同時開放大租戶或小租戶均可領單承糧之措施而言，也與台灣民間並存「大 租業主」與「小租業主」的現象相吻合，劉銘傳也僅以收取田賦為目的，並未有 曉諭或奏章指出其想對大租權進行取消或整頓。
若站在日人推動土地調查事業的角度，自然應該取消大租戶權利，讓業主 權「單純化」，如台灣總督府官員曾因此感嘆表示「以至於無法達成清賦事業最 初決定廢除大租戶之目標，可說是千古之遺憾」，此是以台灣總督府本身對土地 產權單純化需求出發的評論。根據李文良(2006)指出，劉銘傳不但未曾提及一字 想要取消大租戶的言論，還唯恐大租戶「無可執憑，將來時遠年湮，恐無稽考，
易啟爭端」而特別聲明由政府擔任公證角色，為大租戶確保權益。對於著手進行 清丈前夕的劉銘傳來講，台灣「民風強悍，一言不合，拔刀相向，聚眾揪官，視 為常事，有言林爽文之變係因陞科逼迫」，整理田賦的主要目的是增加賦稅、主 要風險則是社會騷亂，若已經將田園順利陞科，也找到業主(不論其為大租戶或 小租戶)領取丈單收稅，對於主事者來講，廢除大租徒增不安定之風險，也無法 為治理工作帶來益處，因此不曾在劉銘傳留下的文告曉諭或奏章之間見其對此一 提案進行討論。至於日人來台，因欲建立殖民現代工程需要與勸業銀行土地放貸 事業，才有將土地產權單一化、維護交易安全的需求，此已將土地制度納入現代 國家治理的一環，與清代政府治理型態與台灣鄉莊社會大不相同。劉銘傳雖為清 代自強運動大員，但其於台灣執行「現代化洋務工程」時，甲午戰爭尚未發生，
體用論也尚未破滅，執行田賦清丈時，劉銘傳所想仍是增加政府財稅收入，而非 使土地成為具有近代產權性質、方便國家級的土地金融機構進行融資之標的。
換言之，清代的政府對租佃關係的要求除了要收到田賦，也混有社會公平、
治安考量以及與民間仕紳協商的色彩，故劉銘傳承認大租權，也清楚顯示了許多 小租戶已是土地控制者的事實。正如前所述，清政府的統治基礎是租佃關係之上 的莊堡，只要能維持這樣的統治、收入與一定的社會公平，並不會想要大規模去 變更之，這也是作為鄉莊社會統治者的清政府相當經典的措施。
以此而言，若採取「土地產權近代化」為目標之線性史觀，劉銘傳所為自