七十七歲的大埔老農黃福記從一個珍藏的紅包袋，小心翼翼拿出他擁有超 過四十五年的土地所有權狀：「這兩張是阮爸傳給我的土地，我很害怕，因為一 夜之間縣政府就說你這兩張證明都沒效了，地已經是苗栗縣的了，哪ㄟ安內（怎 麼會這樣）？」在另一張苗栗縣政府官方的土地登記謄本，以「區段徵收」之名 跳過原地主的同意步驟，逕自把原屬於「特定農業區」的私有地，土地所有權人 改列為「苗栗縣」、管理者「苗栗縣政府」1。
在 2010 年震驚社會的苗栗大埔事件中，家中耕作土地行將被徵收的老農，
小心翼翼地從紅包袋中拿出珍藏的「土地所有權狀」與「土地登記謄本」，以證 明土地長久以來為自己所有，如今卻一夕成空。無獨有偶地，在 2008 年時，行 政院版本的「農村再生條例」正式函送立法院審議，旋即引起爭議，民進黨團立 刻要求召開公聽會，仔細審查，亦得到國民黨團的同意，顯見條例爭議之熾，朝 野兩黨都認為需要再行公聽、廣納意見。與會眾人反對農村再生的理由，有許多 均涉及「土地私有產權」的面向，如反對最力的立委林淑芬，在第一時間與同黨 委員田秋堇提出的訴求中，便直擊此草案剝奪「土地所有人之自由處分權」：
林淑芬、田秋堇等民進黨立委直呼行政院版農村再生條例是「強制整合＋
強制重劃＋強制徵收」＝「強制離農＋強制離土＋強制離家」。他們指出，該草 案有重大缺失：（一）剝奪農民自由處分財產權2……
甚至是地政學者徐世榮也認為剝奪私人產權，是非常恐怖的事情：
政大地政學系教授徐世榮指出，此條例若修法通過，將造成「農村再生沒 農民、農村再生沒農地、農村再生沒產權」三大隱憂；這是為都市人活絡房地產 而設計的條例，未來很多農地將轉變成建築用地，台灣糧食自給率將下降；地方 上有政經實力者只要看上土地，圈地、報請農委會同意後，就可以徵收，這種剝 奪私人財產權的手段，真的很恐怖3。
從農民本身、民意代表至學者專家，對於「私有產權」的捍衛行動，令人 印象深刻。依謝在全於民法物權論中對於所有權的基本定義指出，土地所有權乃
1 關魚，<強制徵收猶未盡，稻穗成灰淚未乾>，2010 年 6 月 22 日，台灣好生活電子報，
http://www.taiwangoodlife.org/story/20100622/2140
2 莫聞，<政院版《農村再生條例》 恐強制離農、離土、離家>，2008 年 12 月 18 日，台灣環境 資訊中心，http://e-info.org.tw/node/39778
3 <綠委反農村再生條例 籲撤案重新檢討>，2008 年 12 月 18 日，中央社
「直接支配特定物，而享受其利益之權利。」4其直接支配之謂，又帶有「自由 用益或處分」並「排除他人」之內涵。以此觀之，前述報導中的陳述，似乎非常 符合教科書中以憲政國家為前提所框限的所有權基本定義：依憲法保障人民財產 權之精神，農民的土地所有權應該可以自由處分、不得侵犯；再進一步者，可以 引用憲法 23 條之比例原則來主張：農民的財產權固然不可侵犯，唯為了公共利 益時可以例外。此種源自於憲法—或說憲政主義精神—對於「土地所有制度」的 基礎架構受到各方肯認，無論在農村土地或都市土地的使用爭議之中，大家爭執 的重點均是何謂公共利益、怎樣侵犯財產才符合比例原則，而對此一邏輯並無太 大異議。
本文則對此有不同看法，若我們所希望的是農民於土地上耕作之事實能夠 存續，則當前憲法所給定所有權定義並非唯一之敘述。
一張薄薄的土地所有權狀，是現在台灣社會用以證明自己與土地關係的憑 據，要證明這土地是「阮爸傳給我」的方法不是找村里長來出面擔保、也不是拿 出歷年繳稅證明，而是以國家發放的土地所有權狀作為證據—即便他所欲抗辯的 對象，苗栗縣政府，也同樣是國家的代表。但財產權制度並非亙古不變，也不是 單獨存在於社會當中的事件，清代農民要證明土地為自己所有，可能會找村長來 作證；日治時期的農民若以歷年繳稅憑證，也可證明自己對土地享有「業主」權 能，而各種不同的財產權制度安排都必須有相對應的社會結構予以支持。1885 年的台灣農民不可能拿出一張政府發給的土地所有權狀，來向清代官府主張自己 擁有土地；2010 年的台灣農民也不會找村里長一起來開記者會以證明自己的土 地乃世代相傳，他會提出一張國家發放的土地所有權狀。這些不同時代農民的不 同舉措，便是不同土地制度有效運作的象徵。
土地所有權狀所代表的近代民法體系並非唯一能維持農民耕作收穫的制 度，在廣大的台灣農民向中華民國政府領取「土地所有權狀」之前，他們曾經年 年歲歲以複雜而古老的業佃制度開墾荒地、修築水利、生產作物、分配收穫，並 以此發展了特殊的鄉莊社會組織以安排自己與他人的生活方式，一如許多亞洲小 農社會一般運作著。
這篇論文的主要任務，便是回溯土地所有制度變革的歷史，以明白我們目 前習以為常的土地所有權制度其實僅是土地所有制度之一種，乃是早期業佃制度 形成後，經過了台灣總督府與中華民國政府為了治理目標而進行數次整頓的結 果，土地所有制度整頓的同時，也深度改變了台灣鄉莊社會之結構。本文希望能 從此種歷史視野，深入理解當前遭遇的困境。
4
當前的農村反圈地運動如何不落入維護土地私有產權之窠臼，自 2010 年迄 今便曾受到些許零星的、非公開的質疑，但或許是農村所隱含之價值多元，反對 農村土地受工業侵蝕之主張仍有較高正當性，直到 2012 年都市更新中「士林王 家反徵收」案爆發，才正式引發「捍衛個人土地所有權與公共利益關係為何」之 論戰。關於土地私有產權與公共性之間的關聯，華昌宜5做出了言簡意賅的闡釋：
關於私有財產和政治倫理、自由、社會發展間關係的辯論車載斗量。此處 不及引述。對以文林苑案為例來為財產權奮鬥的人士們，我尊重他們的意識形 態。但是我也有我對財產權、特別是對土地的看法。在我的理念中、社會性極強 的土地應和其它財產有所區別，對其私有權利之保障不應無限上綱，否則會嚴重 阻礙社會進展。
而大力反對農村土地浮濫徵收的徐世榮，也於王家事件再次重申6其「徵收 人民土地必先讓人民有充分管道參與」之憲政主義立場。究其言，仍是在肯認私 有產權架構為前提之下，討論憲法 23 條的比例原則中所訂之「公共利益」究竟 內涵為何，為了什麼樣的公共利益可以去徵收他人土地：
……土地徵收及市地重劃也爆發多起激烈抗爭。我們應當認真思考這些爭 議的核心課題：公共利益該如何界定？
公共利益是抽象詞彙及法律不確定概念，其體現必須經由嚴謹的行政程 序，在資訊公開及民眾公平參與的情況下，共同來形塑；也就是說，公共利益是 經由公 平公開的參與、溝通及討論，最後所獲得的共識之謂。為了捕捉公共利 益，先進民主國家大都已拋棄過往由少數學者專家來獨斷的傳統方式，而是積極 鼓勵民眾參 與，在尊重不同的知識體系（如地方及傳統知識）、多元的價值選 擇（如土地是家），來正當化及合理化公共利益。
因此，將計畫確定程序納入相關法規，讓相關利害關係人都能夠參與，經 由聽證程序來共同形塑公共利益，應該是當務之急。
而在憲政主義邏輯之外，也有自為左派者，直接喊出「反對擁護私有產權」
口號，他們認為：
對「私人產權」的捍衛，使運動轉為失去「階級」性格，成為純中產階級 式的人權運動……主流對「所有權」的意識型態，正是構成土地炒作結構的重要
5 華昌宜，<產權，文林苑核心課題>，2012 年 4 月 6 日，中國時報
6 徐世榮，<澄社評論：請問，誰是「公共」？>，2012 年 4 月 13 日，自由時報
基礎，強化這一個邏輯，對各種形式反對「流離失所」，並且試圖召喚社會「公 共性」的運動來說，是「飲鴆止渴」的7。
這樣的說法乍看之下有其道理，但對台灣土地所有制度究竟為何，我們能 站在什麼基礎之上對其進行有意義的挑戰，這便是一個目前仍然模糊不清的問 題。既然我們對社會運動懷抱著顛覆當前社會僵局的期待與想像，應該就要讓對 另一種土地制度的討論成為可能—或者最起碼必須有能力對現行的土地制度置 疑—而非僅於憲法所框限之架構之下討論為已足。
本文將回顧台灣農村土地所有制度的形成，認為土地所有權不再是天賦人 權一般單獨存在的概念，唯一的對手也不再僅是公共利益。自明清之際漢人因沿 海人口壓力而來台移墾，因清政府所採取政策而形成大、小租戶之別，至劉銘傳 清丈課賦、日本人的土地調查與業主權確立、國民政府實施土地改革等一連串事 件，每一階段的土地所有產權變化都與當時的國家政策相配合，在國家對農村社 會的汲取或改造想像之中，產權成為重要的治理工具，變更產權的同時，也均將 引發鄉莊社會的變遷與農作生產方式的改變；要在 2012 年的今日重建鄉莊社 會、重建農作生產方式，對產權的概念必也無法僅停在當前的架構即可。都市更 新與都市土地制度並非本論文可以處理之問題，本文仍欲將目光放回大埔農民手
本文將回顧台灣農村土地所有制度的形成，認為土地所有權不再是天賦人 權一般單獨存在的概念，唯一的對手也不再僅是公共利益。自明清之際漢人因沿 海人口壓力而來台移墾，因清政府所採取政策而形成大、小租戶之別，至劉銘傳 清丈課賦、日本人的土地調查與業主權確立、國民政府實施土地改革等一連串事 件，每一階段的土地所有產權變化都與當時的國家政策相配合，在國家對農村社 會的汲取或改造想像之中，產權成為重要的治理工具，變更產權的同時，也均將 引發鄉莊社會的變遷與農作生產方式的改變；要在 2012 年的今日重建鄉莊社 會、重建農作生產方式，對產權的概念必也無法僅停在當前的架構即可。都市更 新與都市土地制度並非本論文可以處理之問題，本文仍欲將目光放回大埔農民手