國立臺灣大學建築與城鄉研究所 碩士論文
Graduate Institute of Building and Planning College of Engineering
National Taiwan University Master Thesis
由「鄉莊社會」到現代社會：
土地改革作為台灣現代化計劃(1949-1953) Changes of Land Institute in Taiwan: Land Tenancy
System and Land Reform (1949-1953)
何欣潔 Hsin-chieh Ho
指導教授：劉可強博士、瞿宛文博士
Advisor: John K. C. Liu, Ph.D. Wen-Wan Chu, Ph.D.
中華民國 101 年 8 月
August 2012
摘要...ii
第一章、前言 ...1
第二章、文獻回顧 ...5
第一節、近代「所有權」 ...5
第二節、鄉民社會與土地改革...8
第三節、中國鄉土社會...10
第四節、問題提出：革命如何發生？...12
第三章、業佃關係與殖民現代性...14
第一節、中國沿海移墾與業佃制度...14
第二節、清中葉後業佃關係的變化：久佃成業...19
第三節、鄉莊社會下的業佃關係：以找洗制度為例...23
第四節、清政府的角色：以 1885 年清丈課賦為例...26
第五節、台灣總督府的大租權整理與業主權確立...30
壹、大租權整理...30
貳、日本的土地調查與業主權確立...32
第四章、戰後土地改革...36
第一節、三七五減租：國家全面介入業佃關係...36
壹、換約減租...37
貳、地目等則與正產物全年收穫總量...38
參、三七五減租條例第 15 條：優先承買規定...40
第二節 耕者有其田：業佃制度的終結...42
壹、地籍總歸戶...42
貳、1949 年以前的地籍整理工作...45
參、共有土地一律徵收...48
第五章、強制現代化下土地改革：從西方挑戰到國共鬥爭...52
第一節、救亡圖存與國共鬥爭...52
第二節、冷戰與美國援助...53
壹、農復會成立：中國的西潮與新潮...57
第三節、由鄉莊社會到現代社會...59
壹、發展中國家的追趕任務...60
貳、土地改革與新農村社會...62
第六章、結語...65
壹、由業佃制度到租佃契約...65
貳、由業、業主權到所有權...66
參、土地所有制度的歷史性考察之後：何處是下一步？...69
參考文獻...71
摘要
本文回顧台灣農村土地所有制度的形成，自明清之際漢人因沿海人口壓力而來台 移墾，循中國沿海盛行之制度於台灣以業佃關係進行農作生產，社會面則以鄉莊 組織進行基礎自治。台灣總督府因勸業銀行放貸需求而推動土地調查與業主權確 立，推動第一波土地基礎事業。於此同時，國民政府於大陸形成以土地改革作為 現代化計畫之具體步驟，卻從未成功，終至潰敗於共產黨版本的土地改革。退敗 台灣後，於共產黨的競爭壓力之下，以美援為輔助進行土地改革。1949 年的土 地改革對台灣的業佃關係進行徹底的介入與改革，並將原有業主權與佃耕權均改 造為排他、可轉讓、以個人為權利主體的所有權，並透過共有土地之徵收，破壞 鄉莊社會運作基礎。自此而後，農村土地所有權制度確立，台灣農民的耕作生產 與鄉村治理逐步納入國家可掌控治理之範圍。每一階段的土地所有產權變化都與 當時的國家政策相配合，在國家對農村社會的汲取或改造想像之中，產權成為重 要的治理工具，變更產權的同時，也均將引發鄉莊社會的變遷與農作生產方式的 改變。於農村土地使用引發諸多討論之今日，對土地所有制度進行歷史性的考 察，重新思考上世紀土地改革所留下的革命語言框架，是直接面對當前農村問題 時難以迴避之道路。
關鍵字：土地改革、土地所有制度、土地所有權、業佃關係、鄉莊社會
Abstract
This essay is about a historical review of land reform in Taiwan. Since early Ching dynasty, amounts of China peasants moved to Taiwan and had tenancy system to produce crops. In order to maintain the tenancy system in Taiwan, peasants and government built peasant society. In 1895, Japan colonial government started to propose and carry out modern land policy in Taiwan. At the same time, since the Republic of China established and failed in mainland China, the policy of equalization of land rights remain unrealized at the time of the Communist take-over on the
mainland in 1949. In Taiwan, KMT remember the lessons of land policy in mainland.
It carried out land reform and controled the rural area in Taiwan. As the first step of modern plan in Taiwan, land reform turned tenancy system into land ownership institution and destroyed the organization of peasant society.
Key words：land reform, land ownership, land institute
第一章、前言
七十七歲的大埔老農黃福記從一個珍藏的紅包袋，小心翼翼拿出他擁有超 過四十五年的土地所有權狀：「這兩張是阮爸傳給我的土地，我很害怕，因為一 夜之間縣政府就說你這兩張證明都沒效了，地已經是苗栗縣的了，哪ㄟ安內（怎 麼會這樣）？」在另一張苗栗縣政府官方的土地登記謄本，以「區段徵收」之名 跳過原地主的同意步驟，逕自把原屬於「特定農業區」的私有地，土地所有權人 改列為「苗栗縣」、管理者「苗栗縣政府」1。
在 2010 年震驚社會的苗栗大埔事件中，家中耕作土地行將被徵收的老農，
小心翼翼地從紅包袋中拿出珍藏的「土地所有權狀」與「土地登記謄本」，以證 明土地長久以來為自己所有，如今卻一夕成空。無獨有偶地，在 2008 年時，行 政院版本的「農村再生條例」正式函送立法院審議，旋即引起爭議，民進黨團立 刻要求召開公聽會，仔細審查，亦得到國民黨團的同意，顯見條例爭議之熾，朝 野兩黨都認為需要再行公聽、廣納意見。與會眾人反對農村再生的理由，有許多 均涉及「土地私有產權」的面向，如反對最力的立委林淑芬，在第一時間與同黨 委員田秋堇提出的訴求中，便直擊此草案剝奪「土地所有人之自由處分權」：
林淑芬、田秋堇等民進黨立委直呼行政院版農村再生條例是「強制整合＋
強制重劃＋強制徵收」＝「強制離農＋強制離土＋強制離家」。他們指出，該草 案有重大缺失：（一）剝奪農民自由處分財產權2……
甚至是地政學者徐世榮也認為剝奪私人產權，是非常恐怖的事情：
政大地政學系教授徐世榮指出，此條例若修法通過，將造成「農村再生沒 農民、農村再生沒農地、農村再生沒產權」三大隱憂；這是為都市人活絡房地產 而設計的條例，未來很多農地將轉變成建築用地，台灣糧食自給率將下降；地方 上有政經實力者只要看上土地，圈地、報請農委會同意後，就可以徵收，這種剝 奪私人財產權的手段，真的很恐怖3。
從農民本身、民意代表至學者專家，對於「私有產權」的捍衛行動，令人 印象深刻。依謝在全於民法物權論中對於所有權的基本定義指出，土地所有權乃
1 關魚，<強制徵收猶未盡，稻穗成灰淚未乾>，2010 年 6 月 22 日，台灣好生活電子報，
http://www.taiwangoodlife.org/story/20100622/2140
2 莫聞，<政院版《農村再生條例》 恐強制離農、離土、離家>，2008 年 12 月 18 日，台灣環境 資訊中心，http://e-info.org.tw/node/39778
3 <綠委反農村再生條例 籲撤案重新檢討>，2008 年 12 月 18 日，中央社
「直接支配特定物，而享受其利益之權利。」4其直接支配之謂，又帶有「自由 用益或處分」並「排除他人」之內涵。以此觀之，前述報導中的陳述，似乎非常 符合教科書中以憲政國家為前提所框限的所有權基本定義：依憲法保障人民財產 權之精神，農民的土地所有權應該可以自由處分、不得侵犯；再進一步者，可以 引用憲法 23 條之比例原則來主張：農民的財產權固然不可侵犯，唯為了公共利 益時可以例外。此種源自於憲法—或說憲政主義精神—對於「土地所有制度」的 基礎架構受到各方肯認，無論在農村土地或都市土地的使用爭議之中，大家爭執 的重點均是何謂公共利益、怎樣侵犯財產才符合比例原則，而對此一邏輯並無太 大異議。
本文則對此有不同看法，若我們所希望的是農民於土地上耕作之事實能夠 存續，則當前憲法所給定所有權定義並非唯一之敘述。
一張薄薄的土地所有權狀，是現在台灣社會用以證明自己與土地關係的憑 據，要證明這土地是「阮爸傳給我」的方法不是找村里長來出面擔保、也不是拿 出歷年繳稅證明，而是以國家發放的土地所有權狀作為證據—即便他所欲抗辯的 對象，苗栗縣政府，也同樣是國家的代表。但財產權制度並非亙古不變，也不是 單獨存在於社會當中的事件，清代農民要證明土地為自己所有，可能會找村長來 作證；日治時期的農民若以歷年繳稅憑證，也可證明自己對土地享有「業主」權 能，而各種不同的財產權制度安排都必須有相對應的社會結構予以支持。1885 年的台灣農民不可能拿出一張政府發給的土地所有權狀，來向清代官府主張自己 擁有土地；2010 年的台灣農民也不會找村里長一起來開記者會以證明自己的土 地乃世代相傳，他會提出一張國家發放的土地所有權狀。這些不同時代農民的不 同舉措，便是不同土地制度有效運作的象徵。
土地所有權狀所代表的近代民法體系並非唯一能維持農民耕作收穫的制 度，在廣大的台灣農民向中華民國政府領取「土地所有權狀」之前，他們曾經年 年歲歲以複雜而古老的業佃制度開墾荒地、修築水利、生產作物、分配收穫，並 以此發展了特殊的鄉莊社會組織以安排自己與他人的生活方式，一如許多亞洲小 農社會一般運作著。
這篇論文的主要任務，便是回溯土地所有制度變革的歷史，以明白我們目 前習以為常的土地所有權制度其實僅是土地所有制度之一種，乃是早期業佃制度 形成後，經過了台灣總督府與中華民國政府為了治理目標而進行數次整頓的結 果，土地所有制度整頓的同時，也深度改變了台灣鄉莊社會之結構。本文希望能 從此種歷史視野，深入理解當前遭遇的困境。
4
當前的農村反圈地運動如何不落入維護土地私有產權之窠臼，自 2010 年迄 今便曾受到些許零星的、非公開的質疑，但或許是農村所隱含之價值多元，反對 農村土地受工業侵蝕之主張仍有較高正當性，直到 2012 年都市更新中「士林王 家反徵收」案爆發，才正式引發「捍衛個人土地所有權與公共利益關係為何」之 論戰。關於土地私有產權與公共性之間的關聯，華昌宜5做出了言簡意賅的闡釋：
關於私有財產和政治倫理、自由、社會發展間關係的辯論車載斗量。此處 不及引述。對以文林苑案為例來為財產權奮鬥的人士們，我尊重他們的意識形 態。但是我也有我對財產權、特別是對土地的看法。在我的理念中、社會性極強 的土地應和其它財產有所區別，對其私有權利之保障不應無限上綱，否則會嚴重 阻礙社會進展。
而大力反對農村土地浮濫徵收的徐世榮，也於王家事件再次重申6其「徵收 人民土地必先讓人民有充分管道參與」之憲政主義立場。究其言，仍是在肯認私 有產權架構為前提之下，討論憲法 23 條的比例原則中所訂之「公共利益」究竟 內涵為何，為了什麼樣的公共利益可以去徵收他人土地：
……土地徵收及市地重劃也爆發多起激烈抗爭。我們應當認真思考這些爭 議的核心課題：公共利益該如何界定？
公共利益是抽象詞彙及法律不確定概念，其體現必須經由嚴謹的行政程 序，在資訊公開及民眾公平參與的情況下，共同來形塑；也就是說，公共利益是 經由公 平公開的參與、溝通及討論，最後所獲得的共識之謂。為了捕捉公共利 益，先進民主國家大都已拋棄過往由少數學者專家來獨斷的傳統方式，而是積極 鼓勵民眾參 與，在尊重不同的知識體系（如地方及傳統知識）、多元的價值選 擇（如土地是家），來正當化及合理化公共利益。
因此，將計畫確定程序納入相關法規，讓相關利害關係人都能夠參與，經 由聽證程序來共同形塑公共利益，應該是當務之急。
而在憲政主義邏輯之外，也有自為左派者，直接喊出「反對擁護私有產權」
口號，他們認為：
對「私人產權」的捍衛，使運動轉為失去「階級」性格，成為純中產階級 式的人權運動……主流對「所有權」的意識型態，正是構成土地炒作結構的重要
5 華昌宜，<產權，文林苑核心課題>，2012 年 4 月 6 日，中國時報
6 徐世榮，<澄社評論：請問，誰是「公共」？>，2012 年 4 月 13 日，自由時報
基礎，強化這一個邏輯，對各種形式反對「流離失所」，並且試圖召喚社會「公 共性」的運動來說，是「飲鴆止渴」的7。
這樣的說法乍看之下有其道理，但對台灣土地所有制度究竟為何，我們能 站在什麼基礎之上對其進行有意義的挑戰，這便是一個目前仍然模糊不清的問 題。既然我們對社會運動懷抱著顛覆當前社會僵局的期待與想像，應該就要讓對 另一種土地制度的討論成為可能—或者最起碼必須有能力對現行的土地制度置 疑—而非僅於憲法所框限之架構之下討論為已足。
本文將回顧台灣農村土地所有制度的形成，認為土地所有權不再是天賦人 權一般單獨存在的概念，唯一的對手也不再僅是公共利益。自明清之際漢人因沿 海人口壓力而來台移墾，因清政府所採取政策而形成大、小租戶之別，至劉銘傳 清丈課賦、日本人的土地調查與業主權確立、國民政府實施土地改革等一連串事 件，每一階段的土地所有產權變化都與當時的國家政策相配合，在國家對農村社 會的汲取或改造想像之中，產權成為重要的治理工具，變更產權的同時，也均將 引發鄉莊社會的變遷與農作生產方式的改變；要在 2012 年的今日重建鄉莊社 會、重建農作生產方式，對產權的概念必也無法僅停在當前的架構即可。都市更 新與都市土地制度並非本論文可以處理之問題，本文仍欲將目光放回大埔農民手 上的土地所有權狀，討論當前台灣農村土地所有制度如何形成。
7 孫窮理，<客人沒來，就先動筷子吧—聊聊那個缺了席的「公共」>，2012 年 04 月 19 日，
http://www.coolloud.org.tw/node/67959。唯此段為孫窮理整理臧汝興等人系列文章之摘要，並非
第二章、文獻回顧
於追索現在台灣土地所有權於何時奠基時，我們可能要先看看大埔老農手 上的所有權狀是從何時向國家領取的。以台灣農村歷史而言，雖然政府在 1946 年接收台灣之初推行了短暫的土地總登記工作，但在 1953 年時所推動的耕者有 其田政策才是最近一次大規模發放農村土地所有權狀的濫觴。於一連串複雜的準 備工作之後，政府宣布於 1953 年 5 月 1 日開始徵收地主土地，並放領予現耕農 民，地主必須呈繳所有權狀以領取地價，佃農則在繳納第一期地價的同時辦理所 有權變更與移轉登記，換發所有權狀，全台近三十萬戶的地主與農民在本波改革 運動中從此改去持續三百餘年的業佃關係，取得土地所有權狀。自土地改革完成 之後，被我們今日視為經常的農村土地私有產權制度開始有效運作至今，其所運 作之邏輯也深入人心，才會使老農、立委、教授紛紛採取此一語言，希望能維持 農民於其上持續耕作的生活樣態。屆至 1953 年 12 月為止，全台灣共有 106,049 戶地主、194,823 戶佃農在此波運動之下取得自己的土地所有權狀。
第一節、近代「所有權」
在 North(1981)對於「經濟史的結構與變遷」探討當中，為我們指出近代的
「所有權」所具備的特質與形成的原因。North 以經濟史的方法指出，形成排他、
可轉讓的財產權需要一個過程，財產權制度形成與變遷的過程影響了財產權配置 結構，也長久影響了個人在制度下的行動。在 North 的看法當中，制度的研究對 於理解「真實世界中的經濟學」是不可或缺的，而制度研究又必須以財產權研究 做為重要基石。傳統新古典模型對於市場與交易的解釋之所以能成立，其實忽略 了訊息成本、不確定性與交易成本的存在，而這些成本在真實世界中是不可能消 失的。
交易成本的概念，使 North 對產權制度的論述得以開展。North 認為，若交 易成本的重要內涵之一，即財產權(property right)沒有被充分介定且在成本為零 的狀況下被執行，新古典所假定的「個人在社會上的投資所得的收益與整體社會 收益相等」便無法成立。在儲蓄率的討論中，North 同樣闡述了財產權界定的重 要，因為財產權若沒有被充分界定與執行/保護，儲蓄本身能回收的效益極低，
有時甚至會為零或負數，則人民不會有誘因去進行投資或儲蓄，新古典模型所假 定的經濟成長不會開始。
North 指出，個別所有者之間透過市場契約轉讓財產權時，這財產權必須是
排他性的權利。North 進一步定義此處的排他性，意即這個權利若要被清楚地指認權利關係，並清楚地排除他人的使用收益，其就必須是可衡量的，且必須是可 執行的。
North 進一步解釋何謂「可衡量的財產權」
。為了使物品成為一種排他性的 財產並且具有交換價值，人們必須能夠衡量物品的數量，並對其進行性質的分 類。如果衡量成本(measurement costs)非常高，這物品就會成為一種共有的財產 資源。North(1981：30)進一步分析，如果衡量資源內容的成本高於效益時，就會
存在共有財產權，而推動將這些共有財產予以度量衡的單位通常就是國家(state)。North 認為，標準化發揮著降低交易成本的功能，且讓統治者得以榨取最
大量的租金。如果一個國家內的物品與勞務多樣性越高，則其衡量成本就會越 高，消耗的租金也會越大。在這樣的基礎之上，North 重新以財產權的角度理解工業革命。North(1981：
73)認為工業革命發生的原因是市場規模的成長，進而使專業化與分工程度增
加，因而引起經濟組織(與財產權制度)的變動，並降低技術變化的成本；而排他 性財產權的建立又擴大了專業化和分工，並且出現了一個專業化的組織形式—政 府—去界定、裁決和執行財產權。North 將這次財產權制度的變革的過程稱為「第 二次經濟革命」，有別於人類由狩獵社會邁向農業社會的第一次經濟革命。如同 前段所說，North 以衡量成本出發，認為國家在設定財產權制度前，必須先將資 源分級、進行度量衡，才能夠降低交易成本，並追求己身的租金極大化。放在工業革命的歷史之下，North 認為工業革命後的生產方式乃是需要高程 度的專業化與分工才能完成，因此提高了衡量成本，使國家消耗更多租金，從而 使得財產權制度發生改變—共有財產權被個人財產權取代，國家以對財產權更深 的介入來回應專業化與分工精細的新生產方式，也以提高財產權誘因的方式來提 高租金。
簡言之，國家8對財產權的界定目標有二：一、界定出形成財產權結構的競 爭與合作的基本規則(即在要素和產品市場上界定所有權結構)，以便使統治者的 租金極大化。二、在第一個目標架構中降低交易成本以使社會產出最大，從而使
8 當然，這裡牽涉到如何定義國家，譬如若以西方經濟史為例，莊園(m anor)是否可以視為一種國家的早期 形式？N orth(1981)在討論財產權結構之前指出，財產權的本質是一種排他性的權利，因此，在暴力方面具 有比較利益優勢的組織(com parative advantage in violence)—也就是國家—最容易處於界定、執行財產權的地 位。N orth 關於國家的說法可以幫助我們理解一個問題，即 1949 年推動土改的中華民國，作為一個統治台 灣僅四年左右的組織，是否可以等同西方經濟史上的「國家」，這在今天都是有許多人仍抱持不同疑義的問 題。但以討論財產權制度變遷的角度而言，只要中華民國是當時台灣地理範圍中，於暴力方面最具有比較 利益優勢的組織，並對財產權做出界定與執行，即便與 N orth 經濟史中所提及的民族國家有不同的形成脈
政府的稅收增加。North 進一步指出，這兩個目標將導致一系列公共(或半公共) 產品或服務的供給，以致降低界定、協議和執行契約的成本，而契約正是經濟交 換的基礎。
不過，在這裡，又衍伸出另一個問題，即，雖然國家是界定與執行財產權 的組織、建立財產權也有助於擴大專業與分工，也未必能直接解釋為何國家一定 要建立財產權。這正是 North 從 1973 年「西方世界的興起」至 1981 年的「經濟 史的結構與變遷」最大的修正，即「國家在何時會選擇推動制度變遷，建立新的 財產權制度？」
關於這個問題，North 認為，統治者總是會有競爭對手，不論是與之競爭的 其他國家或者本國內部可能成為統治者的潛在對手。如果不存在勢均力敵的競爭 對手，則現存的統治者可能就是一個獨裁者。競爭者的實力越接近現有統治者，
現有統治者所擁有的自由度就越低，國民經由現行財產權制度所保留的所得份額 就越高。換句話說，不同國民在面對財產權制度協商時，會擁有不一樣的機會成 本，不同的機會成本也影響統治者提供給不同階層的服務；同樣地，國民也會在 某些時候選擇以付出某些代價的方式投向另一個現存的國家—與現有統治者競 爭的政治經濟單位，或者選擇支持現存國家中的競爭者。統治者爭取某階層國民 的努力程度(或者說對國民的妥協)，將取決於提供保護的供需曲線與其邊際效 益。
在這樣的簡單靜態模型之下，North 指出，統治者會面臨兩種限制：對手競 爭與交易成本，North 認為，這兩者都會造成無效率的財產權。
在對手競爭的情形之下，統治者會選擇不要觸犯境內較有談判實力的國 民，如果這類型的國民在其他統治者的財產權制度下能擁有更多財富，或者在現 行制度下財富會受到不利的影響，現有的統治者就會受到威脅。在這樣的狀況 下，統治者會為了鞏固自身的統治，而維持一個對這種類型的國民有利的財產權 架構—而無視於它可能是較無效率的。
以交易成本而言，如果將交易成本納入維持財產權制度的必要支出，則統 治者會發現，與那些無效率的財產權相比，相對有效率的財產權會因為交易成本
(衡量、課稅與監督違規者)而使統治者的稅收降低。站在統治者的立場上，對於
生產方式予以專賣壟斷也許比建立適合激烈競爭的財產權更為划算。也正因此，North 非常實際地指出，在現實中，統治者所選擇界定的所有權 結構與新古典成長模型所意含的效率標準一致的情形(North 在這裡以共產黨宣 言當中描述的資本主義為範本)，其實相當少見。要統治者變更當前的所有權結
構，選擇一個在資源配置上相對有效率的所有權結構，以達成經濟成長的目標，
必須要有相當的誘因。但是，無論提供了什麼誘因使統治者選擇這樣的變遷，其 結果必定是不穩定的，因為經濟成長而伴隨的技術變動、市場擴張等等，都會再 次改變相對價格與機會成本，最終將導致新設定的財產權再度成為相對無效率的 一種制度。
在這樣的前提下，North 認為，當一個政治經濟單位面臨更有效率的鄰邦存 在時，相對無效率的財產權將威脅到統治者的生存，統治者面臨的選擇將會是自 取滅亡，或者修改基本的所有權結構以使社會降低交易成本和提高經濟成長。9
North 的說法，解釋近代國家在競爭機制之下修正原有財產權制度的路徑。
然而，North 所預設的理想產權制度仍為「個人在社會上的投資所得的收益與整 體社會收益相等」並引發經濟成長的產權制度；其所定義的國家，也是在境內暴 力上具有比較利益優勢的組織(comparative advantage in violence)。但若某一區域 之內所實存的「國家」並非如近代國家一般在境內具有強大的暴力優勢、其所追 求的「經濟」模式也並非新古典式的積累與成長邏輯，其所相對應的財產權制度 又會是何種形式？
第二節、鄉民社會與土地改革
不同於 North 以新古典的經濟成長模式與引發經濟成長為產權制度的討論 藍本，Wolf(1966)與 Shanin(1973)在鄉民(peasant)社會的研究下，對於租佃關係與 土地所有制度有不同的討論。
在鄉民研究(peasant studies)的取徑下，Shanin(1973)認為開發中國家以土地 改革的方式進行土地所有權重塑，進而改造了鄉民(peasant)社會。Shanin 指出，
雖然各個國家(state)的原因與狀況不同，但是若一個開發中國家的成員仍以鄉民 為主，則國家施政的目標都是以「拆除鄉民傳統的社會經濟結構，追求現代化、
快速的經濟成長、徹底保障社會的民主化為目標，國家最大的任務在於保證發 展，避免積累落後、鄉民社會貧窮化以及農業內捲(agricultural involution)」，而 欲達成這些目標的政策被分成兩類，兩類政策會同時存在，但會是做為一個長期 政策的前後兩階段，一就是土地改革，二是建立鑲嵌於國家經濟並有助於國家經 濟成長的新農業經濟。Shanin 指出，土地改革雖然在初期會促進鄉民經濟，但卻 是鄉民經濟轉變與消失的必要步驟。
9
Shanin 並分析，伴隨著土地改革而生的相關政治經濟變遷—例如關於財產
權與租佃關係的規定—通常會獲得新法律制度的承認。建立新型態的土地所有權 也並非一項單純的措施，在使鄉民獲得土地之後，為了使這些鄉民能順利耕種新 土地(而不使土地落入他人之手)，必須有一連串附帶的措施，例如農業借貸與農 機的供應、新的市場銷售管道、地方政治勢力的重組等等。其明確地指出，站在 現代國家的角度而言，收取地租的階層經常同時是鄉民和國家經濟之間的障礙與 媒介，國家想要破除或限制他們的支配能力，就勢必要組成新的經濟形式。在鄉 民社會中，土地所有權既然與鄉民生活、政治地位息息相關，則以改變土地所有 權為目標的土地改革必然會連同其他社會與經濟結構也一起改變。Wolf(1966)則詳細討論了土地改革之前，鄉民社會不同於近代的土地所有制
度。Wolf 從西方生物學的角度出發，認為一個社會若要維持糧食生產者與統治 者的分工，則生產的糧食必須比人體一天所需的基本熱量更多，也就是所謂的生 產剩餘。鄉民將會因為兩種原因而有動力生產剩餘的糧食，一是傳統儀式，二是 租稅費用(fund of rent)。在租稅費用項目中，由於存在著統治階級(非糧食生產者) 可對糧食生產者行使土地統轄權(domain)的權力關係，因此鄉民的生產將有一部 份被用於應付租稅。Wolf 同時也以此區分鄉民與單純的糧食生產者，認為租稅 費用的存在是鄉民(peasant)與單純自給自足的糧食生產者的差異。Wolf 在討論鄉民的經濟活動時，對於土地統轄權做了基本的定義，其認為
土地統轄權即為對於特定土地的最終擁有權與使用控制權。Wolf 同時指出，土 地作為私有財產—亦即我們所認知的，可以自由買賣與處分的標的—只是統轄權 的其中一種形式。Wolf 並補充，在鄉民社會中，一個地主可能沒有權利出賣土 地，或者趕走耕作土地的鄉民，但卻仍然擁有土地的統轄權，可以要求使用土地 的鄉民付出租稅。在 Wolf 對統轄權的分類中，將統轄權分為世襲的(patrimonial)、俸祿的
(prebendal)和商業的(mercantile)三種，其認為中國的地方官員對於一般鄉民的權
力屬於俸祿的，而地主則顯然會被歸類到商業的。在商業的統轄權中，土地是可 以買賣的商品，且也與其他的商品一樣具有價格，買入土地的人預備將土地用於 生產商品並出售，所以土地的購買價格是投資的一種；更進一步地說，Wolf 清 楚地指出，在商業的統轄權之下，地租等同於是對地主對土地投資的資本所回收 的利息，是資本化的地租，這也是商業統轄權與其他統轄權的最大差別—世襲與 俸祿的統轄權通常具有高度的儀式性，且收租的地主與交租的鄉民雙方有著親密 的關係，地主負責照顧農民，在農民信仰體系中具有合法性，象徵的意味濃厚，Wolf 甚至引用費孝通描述中國古代農村發生天災時，縣府官員率隊主祭祈求消
災解厄的記錄，來說明俸祿性質的統轄權之下，收租者與農民雙方的關係。但在商業的統轄權下，地主收取租稅作為自己土地投資的報償，也可以用土地來抵押 借款，與佃農並不是照顧、保護的關係。當然，這幾種統轄權類別之間並不是徑 渭分明或互相排斥的，在鄉民社會中，這幾種統轄權通常同時並存，且很難徹底 地說地主與佃農兩者之間關係究竟是單純的俸祿或單純的商業統轄權。
在這裡，對於本文的問題來說，最為微妙的是 Wolf 所描述的土地商業統轄 權。雖然其已經具有可以買賣、抵押、做為投資獲利標的等特色，看起來相當接 近近代土地所有權的形式，卻仍然與近代土地所有權的內涵不盡相同。兩者究竟 有何不同？Wolf 並沒有進一步的分析，但是，他也認為商業統轄權有機會(但不 一定)在工業化的階段成為強迫鄉民接受新式技術的主要工具，而影響生產的根 本基礎。對照到 Shanin 的敘述中，土地改革便是翦除這些擁有商業性統轄權的 地主、使鄉民社會工業化的重要事件。
第三節、中國鄉土社會
從 Wolf(1966)與 Shanin(1973)對「土地統轄權」所作之定義，再對照
North(1981)對「近代土地所有權」的分析，我們大致可以認識「土地所有制度」
在經過徹底的土地改革之前，雖然在形式上均為私人所有，但在內涵上並不相 同。被 Wolf 引用以解釋「統轄權」性質與「所有權」相異的費孝通(1947)則這 樣分析中國農民聚村而居的土地所有樣態：
1. 每家所耕的面積小，所謂小農經營，所以聚在一起住，住宅和農
場不會距離得過份遠。2. 需要水利的地方，他們有合作的需要，在一起住，合作起來比較
方便。3. 為了安全，人多了容易保衛。
4. 土地平等繼承的原則下，兄弟分別繼承祖上的遺業，使人口在一
地方一代一代的積起來，成為相當大的村落。在這樣的傳統聚落樣態下，費孝通曾經對傳統聚落中人與土地間的社區網 絡與地權關係有過這樣的調查研究與假設：
我在江村和祿村調查時都注意過這問題，「怎樣才能成為村子裡 的人？」大體上說有幾個條件，第一是要生根在土裡：在村子裡有土 地。第二是要從婚姻中進入當地的親屬圈子。這幾個條件並不是容易 的，因為在中國鄉土社會中土地並不充分自由賣買。土地權受著氏族
的保護，除非得到氏族的同意，很不易把土地賣給外邊人。婚姻的關 係固然是取得地緣的門路，一個人嫁到了另一個地方去就成為另一個 地方的人，但是已經住入了一個地方的「外客」卻並不容易娶得本地 人作妻子，使他的兒女有個進入當地社區的機會。事實上大概先得有 了土地，才能夠在血緣網裡生根。
B.Gallin 的小龍村也指出台灣土地改革前夕時，台灣的土地所有制度與宗族
關係密不可分：(在土地改革之前)小龍村大多數的住宅地是親屬合有的土地。小
龍村還有一種情形，就是土地登記的名義是充代表的某某村人，而合 有人卻包括本村與鄰村的農民…小龍村最常見的一種合有地，是由成 群堂兄弟或兄弟所合有。承繼先人的土地一般是這種所有團體形成的 原因。通常合有土地的堂兄弟是分開各房的。這塊土地原來是他們各 人的父親所合有的，或原來是它們祖父甚或更遠的祖先所有…若合有 人是兄弟，情形又有不同。假使已經分家，個人就只耕自己名下的田。若是還沒有分，而這個家庭所有的經濟事務本來也是共同經營的，那 麼就共同耕作整塊田地。有時可能剛剛承繼到父親遺下合有的土地；
別的情形還有兄弟可能最近才共同購買了一塊地。
戴炎輝(1962)則在鄉莊社會的架構下，對此有更深入的觀察：
莊大率有莊廟，而莊廟有廟產。廟產通常係田園、廟基，但亦有 房屋(廟以外)。其財產額不多，只以其收益維持平日香油而已。廟產 通常以該廟之主神名義所有之，但實則莊產。廟產係莊人之公有，視 某人於莊內有無戶籍，以定該人是否公有人。由他處來住本莊者有份，
從本莊搬徙他處者則無份10。所謂公有，係相當於日耳曼固有法之「總 有」11。
廟產以外，莊亦有其他財產，如昌隆莊、武丁潭莊(現在屏東縣) 有老禁山。昌隆莊之老禁山，係莊民公有之荒埔(甲數 18 甲餘)，以老 禁山會名義同有之。其來歷係百餘年前，莊眾向茄苳溝莊番所買得者。
該荒埔長茅草，於夏季有防洪之效，為保護人命、財產，尤其田園，
故設此會而置此產。平時禁止放牧、刈茅草；於雨期過後(秋季)，則 准莊眾到地刈茅草，一戶平均可得兩駄。關於此老禁山之性質，台灣
10 值得一提的是，戴炎輝對此習俗之確定來自日治時代1918 年控民第 140 號判決，可確定在日 治中期後民間仍持續以此種形態共有土地。
11 參見石田文次郎，1948，土地總有權史論
私法一方謂「老禁山會係神明會之一種，由該莊全體住民所組織」；他 方則謂：「因限於特定莊民始有刈茅之權利，似可謂為以該莊民為權利 主體12之『入會地』(在此指該地為莊有，莊民得予用益)」。按我國過 去，凡有會即有神；而莊有特殊目的之施設，即另設團會。唯檢討其 會、團之財產，即是莊民之公產。老禁山會之祀神，雖不能斷言，但 似是莊廟神。又南岸莊(現在屏東縣)亦有樹山會。此為防風、防水及 涵養水源，由莊眾所組織之會。其他，各地往往有牧牛公地、公海坪。
亦具有莊產性質。有時一莊與他莊公有某地
對此，趙岡(2005：77)則指出：
在中國傳統中義田和族產是族人共有的私產(private)，但並非屬 於某農戶個別所有(personal)。
按趙岡的說法，在經歷土地改革之前，台灣作為中國沿海經濟圈之一環，
其土地所有制度混合著「身分法」與「財產法」之雙重性質，且因其與身分法上 的宗族與親屬關係相結合，因此產生”private ”但非”personal”的土地所有性質。
以此而言，台灣早期的土地私有制度是具有集體性質，卻非以「個人」為單位所 有，而是以宗族或鄉莊關係下界定土地的「所有」，直到土地改革後「確實」實 施的土地登記將其改變為「個人所有」之樣態為止。
第四節、問題提出：革命如何發生？
總上所述，我們大致可以描繪：台灣在清代時，土地所有制度與宗族鄉莊 關係尚密不可分，與今日以個人為權利主體進行土地所有13的樣態大不相同。經 歷台灣總督府與國民政府的數次改革之後，終形成今日我們所熟悉的、按照民法 物權編所制定遊戲規則運作之「土地所有權」。用 North 的話來說，這是相當不 常見的—
除非面臨強大的敵國競爭壓力，否則難以發生—巨型的制度變遷；按照
Shanin 的說法，這是台灣拆除鄉民社會、邁向「現代」社會的第一步，土地改革
在表面上惠及農民，實則為工業化、現代化所服務。對此一巨變，瞿宛文(2011)12 權利主體亦為歐陸民法體系之觀念，日人所著的台灣私法對台灣各地規範互動記載詳盡，唯 多仍以民法權利與契約類型進行理解，故會出現前節所述以大租整理為先入為主之觀念理解劉銘 傳清賦事業之情形。此處仍將兩說並陳，是因為可以此理解共有土地之形成與維持未必皆與宗教 信仰相關，但究竟概念上如何理解，似乎可以不必囿於台灣私法見解。
13 即便為民法中所認可的共有土地，也設計了詳細的分割方法，俾使各權利主體可隨時以各人
則提出「強制性現代化」說法，認為 1949 年的國民政府在 19 世紀以降面臨西方 與中國共產黨挑戰的背景之下，為了「中國如何現代化」所提出的革命方略。本 文的問題即是：作為一種打破舊社會、建立現代土地所有權的革命計劃，1949 年的土地改革如何發生？本文將由清代移墾戶的業佃關係開始考察，討論至日治 初期的數波土地改革政策，進而釐清 1949 年的土地改革究竟「改革」了何種舊 習。在沿著時間序列的章節之中，各時期不同「官府/國家」對土地所有制度的 干涉與變革，是各時期制度比較的重要參照點之一。
第三章、業佃關係與殖民現代性
1949 年的三七五減租推動過程中，當時的執政者對台灣原有的租佃制度進行
分析，定義其為一「剝削佃農」、「租額苛重」的制度，政府必須為了「國家的長 治久安」，而扮演此一危機的拯救者，拯救危機的策略即是實施限租(三七五減 租)、限田(耕者有其田)。時任台灣省主席的陳誠(1961)指出：「台灣租佃制度之 癥結，不外佃權之不安定，與租額之過高。而佃權之所以不安，實因租佃之成立 多為口頭契約之故。間有成立書面契約者，僅為總額十分之一而已。且租期多屬 不定，以致地主多因其個人之利益，任意撤佃，佃農生活朝不保夕，幾無佃權可 言。」「關於租額過高問題，由來已久，在佃權不安定之情況下，佃農競爭激烈，愈使地主有隨時撤佃加租之機會。」
在這段文字當中，作為政策推動者，陳誠清楚定義了當時執政者所認定的「租 佃問題」：因為租約多以口頭訂定，而非書面訂定，因此佃權不安定，造成租佃 雙方地位不「平等」，租期不「確定」，造成地主可以隨時撤佃、加租。
在陳誠的批評當中，1949 年的台灣租佃制度因地主分成較多、佃農分成較 少，以致對佃農「不公平」；也多以口頭約定故「不明確」，常有地主撤佃之現象。
但台灣分成租佃制度自清代始，歷經日本殖民統治而不衰，對於「公平」與「明 確」原則是否始終無法落實？若此一制度自始即不「公平」，在清代國家統治能 力相對薄弱，業主也無強大武力可以鎮壓佃農的情況之下，「業主分多佃農分少」
的租佃制度為何得以存續？欲推動改革的陳誠，以西方民法租借契約對「公平」
與「明確」之原則產生一套關於土地改革的革命語言，意在強調業佃制度的不合 理之處，也賦予改革的正當性。但關於業佃制度的內涵，我們還是必須將其作為 一歷史上長期存續的制度來考察，才能理解土地改革對土地所有制度所造成的變 動。
第一節、中國沿海移墾與業佃制度
關於台灣自清代至日治時期的土地所有形態，台灣經濟史研究者東嘉生(1944) 在其研究中概括謂之「由自由農民所墾的近代性零細土地所有，以及封建的、身 分制的土地所有，兩者所構成的」，簡其言之，由於明代中葉以後，中國大陸沿 海土地不足，故產生了一批「失去生產手段且赤貧如洗的流民」，遷徙至台灣從 事農業，自清政府統治台灣以後，因其頒布的拓墾法令採取申請許可制，另有一
批「持有相當資本且充滿企業野心的少數人」，除了向官府申請開墾許可，取得 合法的土地開墾之外，還佔據了廣大的荒地，雇用前述的流民們從事開墾或耕 作。這即是台灣在清代的「墾戶」與「佃戶」的初始形成樣態。在這其中，也不 乏官吏自行置產招佃，以為己業14者。
根據 Frank(1998：283)指出，在當時的世界體系中，中國仍是全球經濟的中 心，也是墨西哥白銀的最終歸宿。而除了自墨西哥掠奪而來的白銀，歐洲的工業 製品在亞洲並沒有什麼競爭力，但在此一商業高度發展的社會中，中國的華南地 區已經陷入人口壓力與經濟不平等的陷阱之中，黃宗智(2002)指出：「在(18 世紀 的)長江三角洲……內捲式商業化使農業經濟能夠吸納更多的人口，但他沒有根 本改變先前存在的社會不平等環境。人口壓力和不平等並存的結果是形成了一個 越來越大的貧農階級(在絕對數量上，即使不一定在人口比例上)，包括無地的農 業工人和佃農，後者也受雇打短工。」中國華南沿海的人口壓力與階級不平等的 社會結構之下，下層的貧農階級來到台灣，成為東嘉生敘述的「一貧如洗且失去 生產手段的流民」，受雇於少數具有投資眼光的墾戶，於土地墾成陞科15後，便 成為有資格向實際墾殖的農民收取大租的大租戶。
及至乾隆年間，台灣民間的土地權屬關係已經發展為「大小租/多重地權」的 關係。根據柯志明(2001)的整理，台灣的大小租/多重地權制度於乾隆時期逐漸成 形，其以福建巡撫徐嗣曾於乾隆五十三年(1788)的奏文敘述為代表：
台灣業戶開墾田園，招佃承種，即將所費工本收回，名「犁頭錢」，
每甲得銀一、二百兩，每歲止抽分租穀六石至八石不等，又有佃戶自行 開墾者，因村黎未諳科則，倩城市殷實之家充當業戶，代為經理納糧，
亦祇抽給租穀數石，名為「田面租」。其佃戶承種之後，又覓僱工人代 耕……佃戶與分租息，每年每甲可得數十石為「田底租」者。業戶得租 數少，佃戶得租數多。其田雖係業戶出名，而實歸佃戶承管也。
及至劉銘傳擔任巡撫期間，其於光緒十二年(1886)首度向朝廷奏請施行清賦 的奏摺中也這樣敘述大小租之間的關係：
臣渡台以來查訪民間賦稅，較之內地毫不輕減。詢之全係紳民包 攬，如某處有田若干可墾，先由墾首遞稟承攬包墾，然後分給墾戶首，
不費一錢，僅遞一秉，墾熟之後，墾首每年抽租一成，名曰大租。
14 重修鳳山縣誌，卷四，田賦志，雜餉
15 按《六部成語．戶部．陞科．註解》：陞，增加也，科有徵收之例也，凡荒地初闢，民人佃種 三年內不徵錢糧，三年後地已成熟，則列入徵收冊內，謂之陞科。
在清初時期便「業戶出名/承攬包墾，實歸佃戶承管」的狀態之下，東嘉生認 為土地的實權由大租戶慢慢往佃戶移轉：「這一(業佃)關係的成立，一開始即有 一種趨勢，那就是土地的實權漸向佃戶移轉，因在實質上，墾戶雖然像小國的君 主一樣，徵收租稅；但其所有的權利逐漸失去與土地的直接關係，而成為佃戶的 權利，同時由於佃戶世代從事此一土地的耕作，故遂慢慢掌握了土地的實權，事 實上成為此一土地的地主。」《台灣私法》也支持這樣的看法，認為對土地改良 所付出的資金、勞力越多者，才能擁有對土地實際的控制能力，也就是業主權。
至於其對土地控制能力的標準則來自於是否能主張永佃權，以及是否能對土地進 行自主抵押、典當與買賣。對此，李文良(2006)則略有不同看法，其指出墾戶在 向政府申請取得墾權之後，召集佃人進行開墾的契約中即會表明佃人具有永佃 權，只是墾成之後必須讓墾戶重新丈量，按甲收租，故不認為小租戶實力有逐漸 上升的趨勢，而是一開始就掌握了土地的實權；李文良認為「佃戶早在取得土地 一開始即擁有土地的絕對支配力，墾戶已無法過問土地的轉讓買賣，這和小租戶 後來經濟實力是否提升沒有直接關係。」但無論小租戶是否經歷了經濟成長，或 者自始便具有對土地較高的控制能力，在特殊的開墾情境之下，第一代小租戶與 大租戶對土地的控制能力相仿、甚至超過大租戶。
進一步而言，這裡所敘述的業佃關係，並不能以現代的契約關係來解釋，好 似租佃雙方只是簽訂了一個契約，彼此僅有契約所載明之權利義務關係，在契約 消滅或終止之後即互不相干。由於台灣開墾的初始條件是由中國沿海「持有相當 資本且充滿企業野心的少數人」招募「失去生產手段且赤貧如洗的流民」遠離原 生大陸而在海外的台灣島上進行，作為主要生產基礎的業佃關係也勢必負有建立 新社會秩序的功能。東嘉生(1944：49)曾經生動地描述當時業佃關係的實情：
結果，混在許多貧困的流民中間，持有相當資本，充滿企業野心的 少數人，就在其定居之地，於向官府領得的一定面積的土地以外，還佔 據了廣大的荒地，雇人從事開墾或耕作。於是，自然產生了一種土地關 係……這些豪族，在南部方面：則向官府請領墾區，又在北部，則與「番 人」商讓墾地；他們招集閩粵農民，從事開墾，名為力墾者；給以農具 及兵器，前者用以開拓耕作，後者用以防備「番人」與土匪；此外，關 於力墾者，即佃戶一身之事，則由豪族對政府負責；相約墾成以後，當 地的管業權移歸力墾者，同時由力墾者永久繳納一定租額，以為代 償……這樣，豪族擅制之風，台灣遂甚於中國本土。墾戶內則有幾百千 甲的土地，外則代表幾百千農民，聲威顯赫，有如小諸侯。
對於土地的最高權利，是由墾戶所有；可以算是佃戶的權利的，只 是對於未墾地的耕作與收益而已；佃戶因為一則是在墾戶的直接支配之 下，如遇外敵，要受墾戶的保護，二則對於墾戶，負有納稅義務，所以，
佃戶並非自由人(此處所謂納稅義務，是混合公法上的公課與私法上的 貰金而言16，其徵收的租穀，恰如地租)。這樣，墾戶與佃戶的關係，雖 然是比較近代的，但其本質，可說帶有封建的性格。
柯志明(2001：298)如此描述清代台灣的業佃關係：
墾戶上向官府報墾荒地，下招佃戶給墾，取得民間慣稱的「田面」，
收取佃租，墾成後陞科正式成為法定的業主—「業戶」。佃戶因墾荒所 出的工本，依民間慣例以及與墾戶在佃批上的約定，取得「田底」，得 以墾種永佃。大約在乾隆初期，田面衍生出來的佃租以外，民間慣例所 承認的、因開墾工本而歸屬於佃戶的田底，亦衍生另一種佃租：「小租」。 原向墾戶給墾荒地、取得田底的佃戶，在土地利用獲得改善從粗放漸趨 密集(例如自旱作轉為水田耕作)後，開始將墾成的田園分租，導致佃戶 層分化的現象。為求與佃戶的名稱有所區辨，佃戶所招之佃人又別稱為
「現耕佃人」，或「現耕」。佃戶因為收取小租，名稱轉變成「小租戶」
17。相對於「小」租，原先租戶繳納業戶的田面租轉被稱為「大」租，
業戶也被稱為「大租戶」。
針對起初第一代大租戶與後成為小租戶的第一代佃人之間關係，柯志明則以 熟番業主的案例進一步闡述。大租權人可能因為開墾資本不足、伴隨土地開墾權 利而來的守隘勞役負擔、或農耕技術上的問題必須仰種現耕佃人參與開墾，以致
「在租佃條件與租額上不得不做出讓步」(2001：298)，對於租佃雙方因土地開 墾權能取得與當時生產條件而進行的協商情形有了清楚的說明，也能更清楚地看 見，業佃關係之間的地租產生實受到開墾歷史之影響，因而產生了風險分擔與耕 作產物分配的慣習，並非 1949 年的陳誠見因地主取多、佃農取少所言「剝削佃 農、租額苛重」可以解釋。一份乾隆七年(1742)間的台灣現耕佃人向熟番承租已 墾成的土地時所訂定的小租契字便可以略窺一二：
立承醭耕字人張欽選，今因乏田耕作，前來親口問到土官敦仔身邊
16 東嘉生在此試圖以現代行政法的觀念說明，由於墾戶與佃戶關係的封建色彩，以及當時清朝 政府的前現代性質，無法等同現代國家成立後的政府角色視之，佃戶生活的社會秩序、人身保護、
司法功能、福利救濟等等現代國家所負的任務實質上是由身為地主的墾戶所負擔，而佃戶也並不 需要以個人為單位繳納稅金給清朝政府，因此佃戶每年所繳納給墾戶的現金或稻穀，其性質實混 合著現代公法上的「稅」與私法上的「租」之性質。
17 根據東嘉生(1944：53)指出，久佃成業的趨勢是產生台灣「大租戶--小租戶--佃農」階層的主要 動力，在早期佃戶逐漸掌握土地實權的情形下，原有的業主僅能收取「大租」，而佃戶再將耕作 權利轉租給其他佃農，自己收取「小租」，東嘉生指出，在台灣，這種對於土地主張的最高支配 權利被稱為業主權，但究竟是大租戶為業主或小租戶為業主，則未必定於一尊，於大租戶仍握有 土地實權時，大租戶被稱作業主，於清代中葉人地比例—業佃關係轉變後，許多小租戶也開始自 稱業主，這於後「清中葉之後業佃關係轉變」乙節中有詳細描述。
醭過水田五甲，坐落土名在社尾庄，併帶屋家一座，其家伙俱一齊備，
另開小單。當日面議醭耕三年，遞年該納大小租粟共一百五十石，不論 年冬豐荒，俱耕人送至岸社用租斗量交，不得減少升合。若修坡、築圳、
橋路、庄規、雜費等項，俱耕人自理。至牛隻要小心耕養，如不小心失 落駛斃，耕人應照契價賠還，或天與時氣不干耕人之事。
在這個契字當中，土官敦仔是已經將土地墾成「水田」的業主，張欽選則是
「乏田耕作」的現耕人，可以領到家屋、耕牛、器具等，而交給原地主的一百五 十石中，同時含有必須交給官府的大租，以及業主因為將土地墾成而有資格收取 的小租。雖然約定修坡築圳必須由現耕佃人負責，但既然已經載明為水田，表示 當地應已有基本的農田水利設施，現耕佃人所負責者為修繕維護而已。值得注意 的是，契字當中註明田地的位置「坐落土名在社尾庄」，並非一個精準的敘述，
可以窺見現代地政系統建立以前，業佃雙方訂定契約並無法釐定地籍四界，糾紛 發生時，清政府也斷無可能按照現代民法或土地法的方式進行精確的裁判，而僅 以調停雙方為目的，這是前現代的土地業佃關係儘管在外觀上具有土地租賃契約 的特徵，卻無法被直接納入近代契約類型的原因。
若再以此重視陳誠將業佃關係定位為「租佃契約」，且為一「不公平的租佃 契約」，即可看出其所欲證成者為「土地改革的正當性」而非當時的土地制度現 實。陳誠的策略正如瞿宛文(2011?)指出，是將土地改革作為中國革命性強制現代 化的一環而推行的「革命」，其界定問題的方式，便也以「破壞業佃關係、建立 現代產權」為主要目標而進行。
在陳誠戮力實施改革的當下，台灣的業佃關係雖經台灣總督府取消大租、確 立小租戶為業主，直到 1945 年卻仍維持租佃關係，與土地改革中法規的假設實 有其落差。三七五減租條例中，以「出租人/承租人」來稱謂業佃雙方，但法規 本身並未清楚定義何謂出租人或承租人；於實施耕者有其田條例第六條則清楚規 定：「本條例所稱之地主，指以土地出租與他人耕作之土地所有權人。」這樣的 定義於法規範本身的邏輯而言，當然已經相當完整清楚，但放在台灣土地開墾與 使用的歷史情境下，卻未必完全能夠描述當時的土地使用樣態。換句話說，業佃 關係的起源並非「土地所有權人將土地出租於現耕者」，而是「墾戶向國家申請 許可開墾無主荒地，而於(廣義的)國家土地上耕作並招募佃戶」的關係，大租收 取的正當性來自於墾戶向政府申請許可，小租收取的正當性則是將荒地墾成熟 地、將土地與生產工具一併出租的緣故。這裡的申請許可，也與近代行政法中人 民向公部門依法「申請」開放人民從事公法上的法律行為是不同的，因為事實上 清朝政府並無法精準掌握轄內土地的數字、地理上確切的相對位置，與其將清朝 政府視為現代國家的地政機關而將大租戶視為申請開墾牌照的國民，或將後來小 租戶視為真正的地主，不如將清政府視為 Wolf 所言「在農民信仰體系中具有合
法性，象徵的意味濃厚」的土地領主代表更加合適。
因此，所謂台灣的一田多主現象，嚴格來說並不能理解為許多人都得於同一 塊田主張狹義的「所有權」，應該是指在一塊土地由荒地被開墾至田園的生產過 程中，牽涉了許許多多角色，以致這些角色按習慣均可向土地一部份的分配、收 益權能。其上既無地政、司法機關所嚴格掌握的「所有權」，其他所衍生之權能 如永佃權等等，不應視為現代民法主張的「權利」看待，而是一套清代台灣特殊 的生產與分配關係。如此，便不至得出「土地改革前台灣一田多主因此土地制度 混亂」18之推論，因民法中之權利欲得實現，必須向現實生活中毫無關係的法院 求助，法官若欲做出「公平而正確的審判」，則個別土地權利之清楚明晰、甚至 要求國家建檔備查都成為權利實現的必要條件。以此思維要求清代土地關係「一 田一主」、「清晰明確」，實忽略了人類社會有不同生產與分配方式之可能。
在台灣土地上產生的業佃分化，也是 Wolf 在描繪鄉民社會統轄權時，所不 曾指出的情形。Wolf 定義的統轄權雖然指出「行使統轄權的領主可能沒有權利 出賣土地，或趕走耕作土地的鄉民，但卻仍然擁有土地的統轄權，可以要求使用 土地的鄉民付出租稅」，卻未進一步預料到，台灣在統轄權年復一年地行使於鄉 民社會時所產生的「久佃成業」之現象，也就是居於「領主」與「耕作土地的鄉 民」之間，現耕佃農之間又再一次出現分化，出現一田二主之現象。Wolf 雖然 指出統轄權(domain)與所有權(ownership)殊異，但並未對「一田多主」的特殊情 境提出進一步的說明，仍將統轄權描述得近似於一田一主式的所有權。事實上，
若以台灣的鄉莊社會(後章詳述)而言，一田多主的狀況應十分常見。畢竟在鄉莊 社會中，沒有把「維持農業生產所需具備的公共事務」交給「政府」的可能，既 然公共事務(如農業貸款、水利埤圳)必須仰賴眾人合力解決，則分配的機制自也 屬相當複雜(詳見後節鄉莊社會之研究)，以現代權利角度觀之，便會被指認為「混 亂的一田多主」而認為必須改革。
第二節、清中葉後業佃關係的變化：久佃成業
若以此重看台灣業佃關係的歷史，早年大租權人面對一大片荒地，又因為取 得許可而必須交租，有了交租壓力，就必須招募佃人進行開墾。此時大租權人與 第一代佃戶的關係是相對平等的，隨著台灣島的農地開發面積從 1683 年康熙第 一次發給大租的 18,453 甲，增加到 1886 年劉銘傳清丈的 361,447 甲19，第一代
18 如何鳳嬌，2002。
19 這些是清政府的官方數字，當然未必是精準的，所隱匿者必多，在此處只是用以指出農地開 墾面積大幅上升的趨勢。
佃戶也因勞動與土地結合的產出而累積財富，但當初向清朝政府請領牌照開墾的 大租戶階層卻出現了分化，有部分順利地繼續以地租累積財富，破落賣地的也不 在少數。東嘉生(1944：50)對於清代佃戶逐漸掌握土地實權、大租戶沒落的過程 可以印證這樣的說法：
自墾戶與佃戶的關係成立以來，固然有些墾戶的財富，日益增加，
生活優裕，但同時也有零落破產的；後者或則出賣其權利，與土地失去 直接的關係，結果，租權遂逐漸分散，而莫知所終。反之，當初的佃戶，
則因每年農業之利，有些成了大富戶，且對土地有了直接的關係；其勢 力駕乎過去的墾戶之上，而掌握土地的實權；事到其間，佃戶早已不是 直接的生產者，完全可以算是地主；他們可以自由處分其所支配的土 地；即其所管的土地，可以轉貸於佃人，使事耕種。
大租的租額，是在墾成當時，斟酌地味的肥瘠與水利的有無而定 的，並無一定的標準；大體為其收穫的十分之一…小租權一方面負擔大 租的義務，而同時則有可以開墾耕作田園的權利；小租戶未得大租戶的 許可，是不能任意處分或轉讓這一權利的。即小租戶由大租戶租借土 地，同時就得承認其佃權(債權)。不過，這種佔有權，當時的小租戶原 已具備的；且此權利是無期限的，是可以永遠繼續的；又因小租戶可以 自由決定其土地的耕作方法，並可自由為其果實之收益，所以這是強有 力的永佃權，當時已經具備特權的要素。不過，通常田租為其收穫的十 分之四左右，即每甲的租額約三十—三十五石。這完全是由小租戶(業 主)與佃人間協定的，並不像大租之有等則。因此，現耕佃人就受小租 戶經濟力量的壓迫，而處於不利的地位。
進一步細究，對於台灣的業佃制度而言，「久佃成業」並非循環不斷地發生 的財產權制度變遷趨勢，而是發生在第一代墾戶(大租權人)與佃戶(小租權人)之 間，因為台灣土地當時仍呈現「地廣人稀」狀態，大租權人要依賴小租權人的勞 力開墾才能讓土地產生價值，因此，於當時的大租權人而言，對沒有生產力的荒 蕪土地主張嚴格而排他的所有權並沒有太大的意義。但隨著土地的逐步開墾與人 口持續上升，已經墾成的土地與未開墾的荒地間出現交易價值落差，而後繼來到 台灣的人口，面對的可能不再是「有交租壓力的大租權人與未開墾的荒地」而是
「承租土地耕作的小租權人與已墾成的熟地」，且有限的耕地隨著人口的增長，
競爭壓力也隨之增加，此時勞動力與土地的結合所能產出的價值已經下降。而第 一代小租權人在此時已因為墾成土地的過程而取得柯志明所言的「田底」，即東 嘉生所言之「土地的實權」，讓他們可以向現耕佃人收取較多的田租。
這樣的推論，我們也可以在史實中找到佐證。根據戴炎輝(1963：221)考證：
自何時起，永佃權始演變為小租權？據諸羅縣志康熙 56 年(1717)，
已有久佃成業主之氣氛；但似尚未定局。綜合當時之典賣等契件，迄至 乾隆 10 年(1745)前後，佃權之處分，仍普遍用「杜退埔底」或「退田」
等字樣，而尚稱給墾人為業主。至乾隆 10 年以後，立「杜賣田契」者 已甚普遍，而稱給墾人為大租業主，佃戶自居為小租業主，任意典賣其 業主權。
而在論及清代民亂時，戴炎輝一併指出，清代民變實與「地利開盡」之現象 有關，搶地搶水之壓力造成居民開始頻繁的分類械鬥。戴炎輝認為，朱一貴之亂
(1721)前，台灣人口與土地壓力尚未形成，因此少見械鬥，但自朱一貴之亂開始，
標誌著台灣地利開盡，械鬥也日趨頻繁。若將時間兩相對照，則可以發現「地利 開盡」(1721)與「久佃成業」(1745)的時間相仿，與人口壓力以至小租戶地位開 始上升之假設互相吻合。
第一點，North 在討論到歐洲古代土地制度的變遷時，其對於「土地與勞動 結合的產出」以及「財產權制度變遷」兩要素間的關係時指出彼此之間的關係。
North(1981：139)認為，人口成長會加重土地的相對稀少，引發相對價格的變化，
故會引發財產權制度的變遷。
詳述之，North(1981：139)以 12 世紀之前的歐洲莊園經濟為例，由於土地相 對充足，未開發的土地並不具有保護價值，換言之，只有與勞動力結合的土地才 有經濟價值與保護價值，才會產生設定財產權20的必要，人口也會穩定持續上 升；但當 12 世紀之後，人口增加至一定程度時，將造成勞動投入土地的報酬遞 減，勞動價值下降，土地價值上升，因此，人們不再忍受共有狀態，要求排他而 可轉讓的土地所有權。如果每個居民都可以自由使用莊園內的公共土地，則莊園 內的公共土地將被過度消耗，因此歐洲各莊園開始規範限制一個家庭在公共土地 上放牧家畜的數量；使得日益稀少的資源能夠被更有效地利用。然而，人口的成 長仍然使農產品價格上升，並使實質工資下降，造成大多數人的生活水準下降，
西歐的人口與資源比例接近了維持基本生活的底線。14 世紀初期，西歐各地開 始出現饑荒，是西歐正在面臨馬爾薩斯危機的現象；14 世紀中期，瘟疫開始流 行，人口下降，農業部門又回到了地廣人稀的時代，實質工資上升，地租下降，
且因城市已經興起，農民向領主談判勞動條件時便相對有利，又進而引發地主與 佃農間的關係改變與財產權制度變遷。西歐經濟史並非本文可以處理的問題，但 可以從中發現一些 North 對財產權制度變遷的考察方法，即以馬爾薩斯危機的命 題出發，討論人口數量增減如何影響其設定土地財產權的方式：當人口與土地處 於相對地廣人稀的狀態時，勞動力結合土地所產出的報酬相對較高，領主與佃農
20 此處泛指任何型式的所有權，並不單指排他、可轉讓、受到近代國家保護的財產權。
的關係較為平等，土地財產權的排他性也較不明顯，直到人口增加，土地相對稀 少，財產權制度將會面臨變遷的壓力。
第二點，台灣的地租繳納在 1843 年由穀納制變為銀納制，反映了當時商品 經濟的活躍程度，也影響了土地所有權的關係。正如東嘉生(1944：52)所指出：
台灣的正供(地租)繳納，其由穀納制變為銀納制，是 1843(道光二十 三)年的事；至其動機，則遠在 1788(乾隆五十三)年林爽文之亂平定以後，
台灣財政漸為困難之時，早由當時的台灣知府鄭廷理所提議。然其實行，
則屬不易；僅改道斗為滿斗，即約增一成餘。至 1843 年，決行銀納制，
穀一石改繳墨西哥銀二圓(但市價則為一石一圓)。隨此正供(地租)之改銀 納制，同時，大租與小租自動改銀納制；但此有一前提條件，即當時的 貨幣經濟，亦即當時的商品經濟，必須已發達至相當的程度。在此銀納 地租的形態之下，交納於地主的，已經不是生產物，而是生產物的價格。
由現物形態而向貨幣形態轉變，這是資本制生產的基礎，在此意義上，
這不能不說是重大的質的變化。
根據林滿紅(2011)指出，台灣的地租繳納在 1843 年由穀納制變為銀納制之當時，
與中國同樣進入「銀日少、穀日多」之銀貴錢賤危機。1808 至 1856 年間，中國 白銀價格增長了 2.5 倍，此一現象對中國農村經濟形成了考驗。1840 年時，曾有 官員記錄指出：「夫民之赤貧者自食其力，無地可耕，欲求納糧而不得。其納糧 者皆殷實戶也。」便是銀價暴漲而導致依賴同樣的田產收穫為生的農民陷入生存 危機的象徵，也影響大小租制度的運行。林滿紅(2011)便研究指出：
(在中國盛行業佃制度的地區)白銀增值而賦稅增加時，是佃戶需要支
付田賦。一年的耕種之後，佃戶並沒有獲得多少的收成。而他們還必須 賣掉穀物獲得銅錢再兌換為銀幣納稅。當銀價增為乾隆時期的兩倍以上 時，佃戶無法支付。1843 年，台灣亦在中國政府對白銀需求日殷的趨勢之下，開始實施銀納制。
民間的業佃關係亦隨之由實物租邁入貨幣租之狀態，佃人繳納之小租、小租戶再 上繳之大租，皆因此而改為以墨西哥流入之白銀收租。
此一趨勢影響所及，第二代以後的佃戶更難循久佃成業之循環再次成為土地 的「業主」，若再 1840 年左右能維持家境「殷實」的小租戶成為土地實際管領者 的趨勢越來越穩固。又因農民赤貧者陷入經濟困境，農村高利貸亦隨之盛行，土 地作為一可買賣典押則有越來越高的交易價值。按土地所有者所能實現之價值而 言，在貨幣經濟尚未如此發達、必須繳納實物地租的時候，土地業主權之價值，
有很大一部分仍必須等待作物收成、處理至可在市場流通之階段方能實現，而今 由實物租改為白銀租後，白銀貨幣漸漸被農村認可為財產流通與交換之標的，則 土地價值之兌現可能毋須再等待作物收穫。至此，台灣的農村經濟形式不再僅囿 於早期業佃關係「出資招墾、久佃成業」的情形。
這是在台灣久佃成業的開墾歷史下形成的小租權性質，在其形成初期是一種 合理的財產權制度，反映了社會的生產關係之外，也讓人口持續成長；但正如
North 在分析歐洲中世紀的現況時所提及的，土地資源有限，人口持續成長也將
改變，在清初所產生的業佃制度未必能持續讓資源做最有效率的配置，也不會讓 久佃成業的情形一直發生，而形成了大租—小租—佃戶的階層，直到大租權在日 治時代被取消。後來雖然又隨著工商業與城市的發展出現了廣大的「不在鄉地主」階層，但跟第一代大小租之間的產權變化已經不一樣了，而且不在鄉地主對土地 的產權直到 1953 年土地改革才被徹底消滅。
但正如黃宗智(1975)於其反駁 R.Myers 的名著所指出的，業佃制度縱使有一 定的合理性，也不能掩蓋其最後造成了中國農民的貧窮與負債的現象。1949 年 之前的台灣農民也並未脫逃於中國農民的命運之外，但其因 1895 年進入日本統 治時期，其路徑略有不同，此將於後節詳述。
第三節、鄉莊社會下的業佃關係：以找洗制度為例
前述對業佃關係的分析，仍以「業主—佃農」這組關係為互動主軸，但在 業佃為基礎的生產與分配關係之外，這些業主與佃農仍需更大的社會架構來維繫 保持業佃關係年年順利運作。戴炎輝對鄉莊社會的研究便指出，於清代未於「縣」
以下設立官衙的政府組織之下，農民以「鄉莊」組織維持鄉村自治，也面對種種 生產、收穫與分配過程的風險與集體合作的需求。
戴炎輝(1962)指出，台灣鄉莊社會的起源乃是因為沿海農民移墾而起，由南 而北逐漸形成聚落，而後定住成莊，官方亦予以建置。而根據戴炎輝分析，鄉莊 之形成原因乃是因「先民之初墾也，其條件極為惡劣。第一、官毫無資助，乃民 自設法；第二、披荊斬棘，鑿埤開圳，須通力合作，而乃舉目無親，又缺乏資力；
第三、因爭取墾地而與原住民及異籍民惹起爭奪，須合力防衛或攻取；第四、風 土不服，又無家庭團欒。」由此可見，因台灣特殊的開墾歷史，形成了一組組業 佃關係之外，許多組業佃關係更因農耕生產需要集體合作的特質而形成了鄉莊，
以克服政府角色缺席(官無資助)，傳統家庭功能亦暫時闕如(無家庭團欒)的困 境，同時與原住民、其他開墾者爭奪土地與水源。及至乾隆二十五年(1760)清政
