第四章、 戰後土地改革
第一節、 三七五減租：國家全面介入業佃關係
1949 年 4 月 14 日，台灣省政府會議公布施行「台灣省私有耕地租用辦法」
， 接下來連續頒布「台灣省私有耕地租用辦法施行細則」、「台灣省辦理私有耕地租 約登記注意事項」、「台灣省推行三七五減租督導委員會組織規程」與「台灣省各 縣市推行三七五減租委員會組織規程」等法規，規定全省各縣市於 1949 年第一 期農作物收割時實施減租規定。1951 年 6 月，行政院所提交「耕地三七五減租 條例」於立法院通過後公布施行，正式完成中央立法程序。於一連串的減租法規中，根據陳誠的說法，主要任務有三：一是減輕租額負 擔，二是保障佃農權利，三是兼顧地主利益。扣除陳誠作為政策推動者，為表示 政府也有照顧地主的政令宣傳部份不談，其所揭櫫的主要減租原則有二：一是要
「減輕租額負擔」，規定租額不得超過「主要作物正產品全年收穫總量」千分之 三百七十五；二是「保障佃農權利」，要求耕地租約一律以「書面」為之，租佃 期間不得少於六年，且對於契約終止、權利轉讓等相關規定均有清楚規定。
細究「減租換約」與「評定正產物收穫量」此二原則，可以看出當時政府以 西方私法自治原則重新界定台灣業佃關係的企圖。前者是強制以書面方式取代口
頭約定，以方便政府「督導、檢查」租約是否合法；後者則是嚐試將耕地價值與 產物予以標準化，才能使得「千分之三百七十五」此一以精確數字為租約訂定原 則的政策得以施行。
此二原則之落實，其實有賴許多相關行政條件之配合。首先，國家必須有能 力介入台灣數十萬組業佃關係之間，作地主與佃農之外的公正第三方，強制規定 雙方訂定書面契約；再者，國家必須評定公平的「主要作物正產品全年收穫總量」
標準，否則無法確保租約執行。以中華民國政府對台灣短暫的四年管轄時間，要 全面訂定租約與建立公正的收穫標準實非易事，卻是「保證佃權」的必要條件。
誠如 North(1981)所言，一個財產權利若要被清楚地指認權利關係，其就必須是 可衡量的，且必須是可執行的；而近代國家通常正是界定、執行、保護產權的發 動者。執政者若欲保障作為一種財產權的佃權，自然也無法迴避此一步驟。
於前所述立法歷程中提及的「台灣省推行三七五減租督導委員會組織規程」
與「台灣省各縣市推行三七五減租委員會組織規程」，即為當時國家介入民間業 佃過程的痕跡。根據陳誠敘述，為了實施三七五減租，台灣在省政府的層級成立 了推行三七五地租督導委員會，縣市政府的層級成立了推行三七五地租委員會，
其組成委員與各級機關首長、仕紳高度重疊49，除進行政策宣導之外，有一重要 的任務即為議定主要作物正產品全年收穫總量標準，與租佃爭議之調解。在 1949 年間，鄉鎮區公所等基層政策執行單位與這些為了減租政策特別成立的委員會，
共同推動全台的「換約減租」與「評定收穫量」的工作。
壹、換約減租
根據陳誠指出：「換訂租約為三七五減租工作過程中最重要之一項……以往 佔大多數之口頭租約，每有爭執，雙方各執一詞，無法判辨是非，固無論矣。即 訂有書面契約者，亦因缺點太多，而於發生問題時，不易據以為斷。故換訂租約，
期其能成為業佃雙方權利義務之唯一而有效的憑證……」可以看出，為了徹底執 行減租政策，執政者企圖(也必須)以書面契約約束業佃雙方租額。這份契約不但 應該是雙方「權利義務關係唯一而有效」的憑證，也是糾紛仲裁者—也是國家以 法律規定的調解委員們—「據以為斷」的憑據。
於這樣的期望之下，租約格式自然必須「由政府統一擬定，內容詳載業佃雙 方之權利義務，包括土地標示及租期等，一一詳列約內，不使有發生任何爭議之 可能。限定地主和佃農，均須使用此種格式，換訂租約。」這樣的過程，正如
North 所描述的，是一初步「界定出形成財產權結構的競爭與合作的基本規則」
的過程。雖然明之為「契約」，也具有契約雙方同意簽章的形式，但因為負有國
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家意圖「界定租佃義務、保障租佃權利」的重要任務，與台灣民間雙方按各地風 俗約定的「契字」已經大異其趣，當然也與西方私法自治原則下假定的契約理型—
自主負責的公民按照自由意志所締結的約定—相去甚遠，是一大規模的、由國家 所推動的固定範本的「契約」，與其說是業佃雙方自主自由締結的契約，更像是 國家基於政策需要所推動的、幾無私法自治空間的強制規定。
在新租約訂定之後，必須簽「一式三份，業佃雙方各執一份，餘一份存各鄉 鎮區公所備查」，這於台灣業佃文化中，是前所未有之事。過往業佃雙方與官府 是繳交/收取地租的關係，官府原則上並不介入雙方的締約內容50，實質上，全面 介入每一筆租約的訂定會付出太大的成本，傳統中國行政機關的財政也無法負 荷，只有在糾紛產生時才介入，但在 1949 年，業佃雙方甚至「於簽訂租約前，
須經申請登記程序，不得隱匿」「換訂租約，須經當地鄉鎮區長之公證，加蓋鄉 鎮區公所印，以示鄭重」在執政者的強力介入與監督之下，自 1949 年的 5 月開 始，直至 6 月中旬，短短一個月的時間內，共有 30 萬 2000 餘農戶換訂租約，簽 訂租約 39 萬 3000 餘件，訂約之耕地計有 84 萬 1000 筆，訂約耕地面積為 25 萬
6000 餘甲。自此之後，台灣最富有生產力的農地上，租佃關係原則已納入執政
當局的掌控之中，民間自依習慣自由約定的空間大幅縮小。自此，人民在百年來 依本地風土而形成的業佃訂約習慣，此後在行政與司法的觀點中，僅能作為現代 民法的補充，在民法未規定或並不禁止的情形下，方能成立51。貳、地目等則與正產物全年收穫總量
在三七五減租的實施中，另一個重要的立法精神就是「減輕租額負擔」，如 果要做到全面減輕佃農的租額負擔，除了執政者必須有能力介入業佃關係、強迫 雙方換約、將租約內容納入國家控制之外，也代表執政者必須有一套公平的計算 方式，規定佃農該繳納多少地租予地主。在三七五減租減租條例的規定中，這套 計算方式是「佃農對地主繳納地租，一律以不超過主要作物正產品全年收穫總量 千分之三百七十五為準。原約地租超過千分之三百七十五者，減為千分之三百七 十五，不及千分之三百七十五者，不得增加」這也是政策被稱為三七五減租的主 要由來，看來十分清楚明瞭，卻隱藏著一個重大的問題：執政者如何計算每一筆
50 有少數例外，例如日本在戰爭期間規定租額不得提高，但提不提高也是相對概念，執行成本 較低。51 當然，土地改革之實施不代表產權觀念的瞬間轉變，民間仍有自行認識與運作規範之方式。
不過，此處所強調的是「在行政與司法的觀點中」，人民迴避法律固然是可行的生活方式，不過 在面對衝突時，行政與司法仍然是以此觀點裁決雙方的權利義務關係。除非人民願意為了維持原 有的土地生產關係與使用方式而採取逆法鬥爭，否則，在順法的前提下，1949 年後的業佃關係
耕地上主要作物正產品全年收穫總量？
正如前所述，在三七五減租的實施過程中，按照官方所統計，共有 30 萬 2000 餘農戶換訂租約，簽訂租約 39 萬 3000 餘件，訂約之耕地計有 84 萬 1000 筆，訂 約耕地面積為 25 萬 6000 餘甲。以此而言，執政者起碼必須處理 25 萬 6000 餘甲 土地的主要作物正產品全年收穫總量，也就是處理土地地目等則的問題。土地地 目等則者，簡言之，就是將土地以生產力區分等級，地目等則數字越小，土地生 產力越高，過去即是執政者收取地租的重要依據，現在更是施行三七五減租的關 鍵。
這對於當時的國民政府而言，也算是一個相當困難的問題。1949 年施行減租 之後，就因各地層出不窮的地目等則糾紛而必須舉辦地目等則調整，1950 年頒 布「台灣省地目等則調整辦法」後，根據統計，計有 16 萬零 518 筆土地進行地 目調整，佔三七五訂約耕地總數(25 萬餘筆)的六成。
會有如此大的調整數量，實是因為 1949 年施行減租時，所依據的計算方法，
其實是根據日本時代留下的地籍簿冊之地目等則，來評定收穫總量與計算地租。
而日本時代所留下的地目等則，最近一次乃是 1944 年所釐訂，將全省耕地水旱 田各訂為 26 等則。1944 年左右，正值日本太平洋戰爭末期，台灣農地生產力受 到影響，且與三七五減租實施時的 1949 年已有五年差距，若以此地目等則作為 減租標準，當然會引起許多糾紛。
為了解決此一問題所頒布的「台灣省地目等則調整辦法」中，規定以地方縣 市政府為主管機關，要求縣市政府對於必要調整地目的區域進行實地勘查，擬定 調整方案後，再由縣市政府通知土地變更關係人(即業佃雙方)，要求雙方推舉佃 農、自耕農與地主代表，召開評議會，予以評定。評定之後，縣市政府必須予以 抽查糾正，再報請省政府核定。
以此調整程序而言可以看到，因為農業生產的特殊性與不可預測性，地目等 則的計算其實並無做到精確的科學計算，和緩業佃雙方糾紛的性質還是居多。縣 市政府所作的現勘調查，其實也只能擬定一調整方案，以此舉辦業佃雙方的「評 議會」，並納入各階層的代表，讓業佃雙方對此能夠形成共識的成份居多。至於 所評定出來的數字是否精確、是否與當年的收穫數字有差距、差距大於多少時必 須再行調整，則並非法規所關注的重點。評定完畢之後，縣市政府報請省政府「核 定」，而非「備查」，按行政體例而言，表示評定收穫量的權責仍在省府層級，省
以此調整程序而言可以看到，因為農業生產的特殊性與不可預測性，地目等 則的計算其實並無做到精確的科學計算，和緩業佃雙方糾紛的性質還是居多。縣 市政府所作的現勘調查，其實也只能擬定一調整方案，以此舉辦業佃雙方的「評 議會」，並納入各階層的代表，讓業佃雙方對此能夠形成共識的成份居多。至於 所評定出來的數字是否精確、是否與當年的收穫數字有差距、差距大於多少時必 須再行調整，則並非法規所關注的重點。評定完畢之後，縣市政府報請省政府「核 定」，而非「備查」，按行政體例而言，表示評定收穫量的權責仍在省府層級，省