第四章 研究發現與分析
第五節 分析與討論
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五節 分析與討論
本章前四節之研究發現已回答了本研究所提出的研究問題，並達到本研究之 目的一至三。而以下的分析與討論將歸納整理前述的研究發現，並回應第二章文 獻回顧所提出的重要觀點。
在約聘僱人員的進用情況上，臺北市政府相較於其他縣市政府進用數量較多 的聘用人員。依現行聘用人員比照分類職位公務人員俸點支給報酬標準表規定，
聘用人員係比照公務人員第六等至第十三等擔任相當職等之工作，而這也代表聘 用人員的薪資報酬較約僱人員來得高，進用較多聘用人員對於政府人事成本的負 擔也比較大。臺北市政府人事處受訪官員認為，聘用人員主要來自捷運工程局暨 所屬及衛生局暨所屬這兩個相較於其他地方政府較為特殊的機關，且臺北市政府 對於專業、技術及創新的聘用人員的確是有較高的需求。然而本研究發現，許多 受訪機關管理者無法明確區分機關聘用與約僱人員工作內容與職責程度的差 別，多半受訪管理者僅強調這兩者的差別僅在於當初進用計畫所開出的學經歷條 件不同。
本研究認為，臺北市政府進用較多的聘用人員可能與擁有較多地方總預算有 所關聯，由表4-5的統計資料也可看出，臺北市政府約聘僱人員預算人數近三年 都有所成長，預算也逐年提高。另一方面，本研究透過訪談得知，多數用人機關 的年度約聘僱計畫皆是因循舊有的計畫，許多受訪管理者表示這些計畫很多都是 過去所遺留下來的。由於機關並未於計畫到期或人員離職後，重新針對機關業務 需求進行人力配置，這也導致臺北市政府的聘用人員人數一直多於約僱人員人 數。因此，在這種機關用人的漸進模式之下，除非臺北市政府人事處重新檢討各 機關聘用與約僱人員的使用情況，否則目前進用高比例聘用人員的情況將會持續 存在。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
表 4-5 臺北市政府近年約聘僱人員人事費
約聘僱人員預算人數 約聘僱人員待遇 (單位：新臺幣元) 民國九十二年度 983 489,569,452 民國九十三年度 996 491,562,904 民國九十四年度 967 477,483,075 民國九十五年度 931 473,549,674 民國九十六年度 926 466,968,539 民國九十七年度 961 495,561,353 民國九十八年度 1,008 522,570,239 民國九十九年度 1,091 569,570,802
註：本表約聘僱人員預算人數係指以年度人事費進用之人員，故人數少於人事處之約聘僱人員人 數統計。臺北市政府約聘僱人員之預算來源不盡相同，亦有依中央補助款及業務費進用之約 聘僱人員。
資料來源：整理自臺北市政府主計處網站臺北市地方總預算(法定預算)。
在約聘僱人員的員額控管方面，臺北市政府人事處目前採取許多具體措施針 對日益龐大的約聘僱人員進行員額控管，然而，用人機關之所以需要進用約聘僱 人員來執行業務就是因為正式編制員額不足應付機關之需求。當人事處開始嚴格 控管機關進用約聘僱人員的數量後，有些機關便開始大量進用臨時人員甚至是派 遣人員，這也導致政府機關目前所使用的契約性人力數量愈來愈多，種類也日益 複雜，反而不利於管理者之管理。因此，即便人事處達成約聘僱人員員額零成長 的政策目標，機關中的臨時人員及派遣人力的使用數量也將會大幅增長，而且這 個結果也很難在政府的人事統計資料中顯露出來。
此外，當機關同時存在公務人員、約聘僱人員及臨時人員等各類公務人力 時，管理者的負擔也隨之更加繁重。管理者一方面針對表現良好的契約人員缺乏 獎勵權限；另一方面，若欲將表現不好的契約人員不予續聘僱，其繁瑣的程序也 將阻礙管理者之執行。且多數機關管理者對於在職表現不佳的契約人員也缺乏懲 罰之手段，這使得機關用人在現行制度下無法活化，契約人力沒有發揮其應有的 功能，甚至將打擊組織的士氣。因此，即便人事處強調約聘僱人員因為預算問題
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
不會有額外獎金或升遷機會，但各用人機關實際運作上為了有利於管理兩類人 力，皆會儘量提供約聘僱人員各種激勵措施。
在約聘僱人員的進用原因方面，臺北市政府多數機關進用約聘僱人員的主因 來自於機關現有編制人力無法負荷龐大的業務需求，或是因為國家考試的制度缺 失，導致原本應由正式公務人員擔任的職務必須由約聘僱人原來替代。而這與學 者 Ridley(2000: 28-29)所提出的看法一致，亦即公部門的契約人力制度主要是為 了在不違反編制員額限制的條件下，擴充公部門人力，而並非為了增加管理彈 性。我國政府機關目前在組織員額編制的法規限制下，無法隨機關業務需求適時 調整人力結構，也因此，機關需要運用各種彈性用人管道來取得人力，藉以達成 機關任務。研究發現指出，多數用人機關並無明確區分公務人員與約聘僱人員的 工作內容，且對於管理者而言，只要能協助機關業務順利推行，無論是公務人員 或約聘僱人員皆是相同的，並非公務人員就會比約聘僱人員來得優秀，這也證明 了約聘僱人員並非僅是一種輔助性人力，他們在機關中扮演多樣化的角色，有時 甚至可以取代正式公務人員。
有研究指出，約聘人力相較公務人員缺乏組織公民行為，但其「情感性組織 承諾」(affective commitment)較公務人員高，對組織有相當程度的依賴(葉穎容，
2004)。本研究認為，相對於公務人員是從屬於整個國家的公務體系，可以在機 關間調任，約聘僱人員則是從屬於單一機關，他們進入機關服務後即是機關中穩 定的力量，無法調任其他機關。因此，機關管理者也相當強調對於約聘僱人員的 培訓，由於約聘僱人員不若公務人員經過紮實的基礎訓練，因此在公文寫作及法 律使用上需要經過一段時間的適應及熟悉。許多機關都會提供約聘僱人員這方面 的訓練，而結果也證明約聘僱人員能擔負這些工作。由於約聘僱人員在實際使用 上多半為年年續聘僱，因此管理者必須針對他們進行考核與激勵以促進其工作態 度與動機，有些機關更進一步將此類人員的晉薪制度化，其目的就是為了讓他們 有工作上的歸屬感。綜而言之，約聘僱人員目前在實務上扮演著重要的角色，且
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
機關管理者也相當重視此類人力資源，因此對於約聘僱人員的定位就如同正式公 務人員一樣，並且希望藉由與公務人員相同的管理工具來管理他們。
彈性化政府理論強調增加運用契約性人力並且用其取代永業化公務人員的 工作，而各國政府針對公務人力所進行的彈性化改革也都朝向此一趨勢發展 (Peters,1996; OECD, 2005)。我國政府機關約聘僱人員的人數雖逐年增加，約聘 僱人員也有久任化的趨勢，但是當本研究提出由約聘僱人員來取代從事基層行政 工作的公務人員此一問題時，多數的受訪管理者皆認為還是應該回歸正式公務人 員體系。管理者的看法是，目前約聘僱人員的使用情況與當初制度設計目標有所 偏差，若直接大幅引進約聘僱人員此類契約性人力，只是將原本不合理的情形持 續擴大，治標不治本，並增添管理上的困難。重點應在於組織員額編制如何與機 關業務需求相配合，並且重新定位約聘僱人員的地位。因此即便機關管理者強調 在工作表現上約聘僱人員並不遜於正式公務人員，但以上種種原因皆使得多數管 理者仍主張最終應回歸以正式公務人員為主的制度。
政府未來若欲大幅度使用約聘僱人員的確可能會產生許多問題，其中最重要 的就是可能動搖文官體制長久以來所重視的功績用人價值。而約聘僱人員制度最 受爭議之處就在有任用私人之虞，學者高永光(2004)也指出，以考試方法汰劣取 優將可確保公務人員的穩定素質；另一方面，考試用人將可杜絕任用私人。事實 上，若用人機關主管未依照客觀標準來挑選新進約聘僱人員，此時經由國家考試 取得任用資格的公務人員勢必將產生相對剝奪感。然而本研究發現，以臺北市政 府約聘僱人員的進用情況為例，在目前的時空環境及嚴謹的制度設計下，約聘僱 人員的進用較過去更為公平、公開，約聘僱人員的能力條件才是管理者關注的焦 點，過去普遍存在機關中的關係取向已逐漸式微。此外，學者蔡秀涓、施能傑(2007) 雖然指出只要針對可能產生的負面結果以完備的制度加以防範，即可因妥善運用 契約性人力，而獲致組織與政府的績效。但本研究認為，除了完備的制度外，我 國的國家考試制度與公務人員保障制度也應與契約用人制度同步進行改革。