第五章 結論與建議
第一節 結論
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第五章 結論與建議
在本章結論與建議中，將針對本研究的第四個研究目的「分析欲達到人力運 用彈性化的政策目標，應如何定位約聘僱人員在機關中的角色功能，並對目前聘 用人員制度的改革方向提出相關建議」進行歸納與分析。第一節結論的部分將會 討論本研究第四個研究目的所提出之問題；第二節政策建議的部分則會因應管理 者目前所面臨的困境，對於聘用人員制度的改革方向提出本研究相關政策建議。
第一節 結論
一、 約聘僱人員在政府機關中應扮演的角色
對於管理者而言，約聘僱人員進入機關就是要協助機關完成業務，所以在管 理上並不會特別與公務人員進行區隔。因此在實務運作上，約聘僱人員與公務人 員的工作有很大一部分是相互重疊的。由機關管理者對於約聘僱人員的工作安排 亦可看出，實務上約聘僱人員足以替代正式公務人員的工作。但是由銓敘部所發 布的「各機關職務代理應行注意事項」第九條規定，各機關對與人民權利義務攸 關之業務，應注意避免以約聘僱人員辦理之。這也導致人事機關強調約聘僱人員 不宜執行公權力。然而本研究認為，該規定僅指出約聘僱人員應避免辦理與人民 權力攸關之業務，並未明確禁止約聘僱人員不能辦理與人民權力攸關之業務，亦 即約聘僱人員並非不能執行公權力。銓敘部之所以訂出此一規定，深究其原因，
可能是認為約聘僱人員並沒有像公務人員一樣受過嚴謹的基礎與實務訓練，在法 律運用及公文寫作上皆不夠嫻熟，且約聘僱人員於執行職務時一旦危害到國家或 人民權益，頂多以不續聘僱作為處分，不若公務人員會受到法律上懲戒與懲處的 制裁。
然而本研究發現，雖然約聘僱人員的法學素養及公文寫作能力可能不如正式 公務人員，但用人機關皆會針對約聘僱人員不足的部分提供相關的訓練，約聘僱 人員也可以像公務人員一樣參與各種研習與訓練。且實務上許多用人機關亦運用
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約聘僱人員來從事稽查與查察的工作，即便最終核定仍是由公務人員作成，但不 可否認約聘僱人員在過程中也發揮了相當大的影響力。因此本研究認為，既然最 具爭議的執行公權力職務在實務上也會交由約聘僱人員來做，那麼更大一部分從 事基層行政工作，亦即比照公務人員一到五職等且涉及低度公權力的工作，是否 可由低階的約僱人員替代？
機關管理者普遍認為約聘僱人員的工作表現不比公務人員差，但對於擴大進 用約聘僱人員卻仍是抱持著保留的態度，多半認為應該回歸到正式公務人員體系 為主。若以近幾年新進的約聘僱人員來看，他們的學經歷背景及工作態度都相當 良好，工作表現也不輸給公務人員，他們在機關內所扮演的角色就如同正式公務 人員一樣，有時甚至比公務人員好用，但是管理者仍主張未來終究應以公務人員 為機關的主幹。本研究認為，管理者的觀點之所以產生此一矛盾，主因在於我國 對於約聘僱人員的職務做了過多的限制，由於此類契約人員無法當主管，也沒有 足夠的激勵誘因，對於管理者而言，即便這些人表現得再優秀，還是無法有效提 拔他們。而為了能夠一致性的管理機關同仁，管理者才因此主張回歸正式公務人 員體系。
本研究認為，在現今公務人員與約聘僱人員制度不進行大幅度變革的情況 下，管理者會產生回歸正式公務人員體系的主張並不令人意外，但如果未來相關 法規能鬆綁目前制度對於約聘僱人員的職務限制，管理者可能會有不同的看法。
若要實現管理者所主張的全面回歸正式公務人員制度，首先必須改善目前公務人 員的分發任用方式，使機關能順利挑選到符合實際需求的人力；再者，必須解決 政府機關僵化的職系結構問題，讓在各機關中屬於特殊職系的公務人員仍有升遷 的管道與機會；最後，也是最重要的，全面回歸公務人員制度將會面臨中央政府 機關總員額法員額總量上限的規範。由上述的討論可以發現政府機關未來若欲全 面回歸正式公務人員制度有相當大的難度，且不切實際。
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就目前實務上約聘僱人員的進用原因可以發現，約聘僱人員於現行公務人力 體系下仍有存在的必要，藉以在僵化的文官體系下發揮彈性的功能。由於目前政 府機關同時存在不同身分的人力，而處於相同的工作環境下，機關對於約聘僱人 員的管理措施勢必會盡量比照正式公務人員，但此時約聘僱人員多半仍會面臨與 公務人員做相同的工作而福利保障卻差一截的情況。就管理者的觀點而言，機關 中存在不同身分的人力並非一件壞事，法規委員會及資訊處的管理者皆強調，機 關能親自挑選合適約聘僱人員，因此他們反而會比由考試分發來的公務人員更加 符合機關用人需求。不過在這種公務人力結構下，必須對他們採取適當的激勵措 施，並加強他們的福利保障，盡可能在管理方式上與公務人員趨於一致。然而，
公務人員與約聘僱人員的工作誘因不盡相同，公務人員在乎良好的考績結果與穩 定的職務升遷，而約聘僱人員的誘因則在於工作之穩定。面對不同的工作誘因必 須採取不同的激勵措施，如此才能有效促使兩類人員都為機關努力工作。
針對約聘僱人員在政府機關中應扮演什麼樣的角色？呂育誠(2006b：31)指 出，我國政府用人體系長期以來均以公務人員為主流，故聘用人員制如何與公務 人員制度明確區隔，同時符合不同類型、層級機關實際需求，便是其施行成敗的 主要關鍵。本研究認為，由於政府機關多半是使用約聘僱人員來補足公務人力的 不足，因此在政府組織員額編制及公務人員分發任用制度不進行變革的情況下，
約聘僱人員在機關中的職務工作可以不與公務人員進行明確的區隔，亦即約聘僱 人員的在政府機關中所扮演的角色就如同正式公務人員，但公務人員與約聘僱人 員的人事政策可以有所區隔，採取不同軌道的激勵措施與晉升制度。
二、 制定「聘用人員人事條例」的必要性
目前銓敘部所研擬的聘用人員人事條例草案之內容相較於實務上用人機關 的作法，反而失去了彈性。由臺北市政府約聘僱人員制度的執行經驗可以看出，
對於約聘僱人員的進用不可能完全透過統一的公開甄選程序，必須適度保留機關 用人的彈性，允許機關在專案簽奉核定後自行進用所需人才。然而，聘用人員人
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事條例草案卻嚴格規定約聘僱人員的進用程序必須透過公開甄選程序，惟實務上 有些稀少性人才不適合也難以透過公開甄選方式取得。此外，在工作考核方面，
現行各用人機關可依照機關約聘僱人員的性質自行訂定考核辦法，雖然原則上考 核結果僅作為續聘僱與否的依據，但亦有機關在經費容許的範圍內針對表現良好 的約聘僱人員給予相關績效獎金。而聘用人員人事條例草案並未規範機關必須提 供此類人員適當的激勵誘因，也無法解決目前管理者缺乏獎優懲劣管理工具之問 題。至於在約聘僱人員的晉薪方面，由於涉及到預算問題，約聘僱人員進入機關 後基本上就是領取固定薪點，不會根據績效表現而有所調整，但目前仍有機關會 自行設計晉薪管道來激勵約聘僱人員。聘用人員人事條例草案即便規定機關得於 聘用人員所聘職務等級範圍內，參酌考核成績，決定是否給予晉薪之獎勵。惟此 項規定並無強制性，也無法有效解決目前機關面臨的預算經費問題。
由上述的討論可以得知聘用人員人事條例草案的訂定無法有效解決目前政 府機關在管理運用約聘僱人員時所面臨的問題。聘用人員人事條例草案公聽會報 告(立法院法制委員會，2007)指出，銓敘部之所以積極推動聘用人員人事條例有 以下兩個原因：1.目前政府機關的臨時人員已經納入勞基法的保障，造成不適用 勞基法的約聘僱人員的權益比臨時人員還差；2.對於文建會等機關，其所屬機構 的許多專業人員，無法透過國家考試管道尋得所需人才。然而，就第一個約聘僱 人員的權益問題而言，最新版本的草案仍是規定聘用人員自聘用之日起，與國家 發生公法上契約關係，不適用勞動基準法之規定。至於第二個原因，針對透過國 家考試管道無法尋得的人才，實際上目前的約聘僱人員制度即可滿足各機關的專 業用人需求。
綜而言之，針對另行制定「聘用人員人事條例」是否有其必要性？即便有學 者認為為了健全人事行政法制，制定聘用人員人事條例確實有其必要性(陳美 伶，2006；呂育誠，2006b：31)。然而本研究認為，銓敘部目前所研擬的聘用人 員人事條例草案就契約人力制度改革而言，除了沒有比舊有制度有所突破之外，
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甚至使用人機關喪失了許多原有的彈性，因此目前並無立法的必要性與急迫性，
僅需強化目前對於約聘僱人員相關規範的落實，或針對現行法規進行適當修正即
僅需強化目前對於約聘僱人員相關規範的落實，或針對現行法規進行適當修正即