第二章 文獻回顧
第二節 我國公務人力的結構與種類
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關議題不能忽略機關管理者的重要性，而本研究也將從管理者的觀點來回應我國 政府當前所推動的契約人力改革，藉由管理者的實務經驗提供未來政府大幅度引 進契約性公務人力的參考。
第二節 我國公務人力的結構與種類
我國的公務人力結構由常任人員與非常任人員所組成，前者係指依公務人 員任用法任用的公務人員；後者依其適用法規計有聘用人員、約僱人員、聘任 人員、機要人員、派用人員及臨時人員等。在進用方式方面，常任人員必須經過 國家考試及格分發任用；至於非常任人員除了與機關首長同進退的機要人員外，
其他皆是依學經歷條件由機關自行遴選進用，此類人員的屬性均為臨時性用人，
且福利與保障皆不如永業制的公務人員。
受到過去三十多年西方國家公部門改革思潮的帶動，我國近年來也引進了 許多相關的改革措施，其中包括人力進用彈性化的改革。在改革過程中，我國 也開始強調「契約人力」此一概念的使用，並且將過去理解為臨時人力的非常任 人員視為政府的契約人力。雖然相關適用法規及進用方式與過去相較並無改 變，但在契約用人的概念下，將更加強調企業界所運用的策略性觀點，並規劃 更為彈性組合之人力運用政策，以提供政府績效管理之有利環境。
在各種非常任人力中，機要人員並非以簽訂契約規定任用期限，而是與機 關首長同進退；而派用人員、聘任人員、約聘僱人員及臨時人員則是以簽訂契 約規定相關進用事項，故屬於契約人力。在各種契約人力中，本研究將以契約 延續性較為明顯的聘用人員與約僱人員作為討論焦點。以下將針對我國的公務 人力結構進行說明，並深入探討既有的考選制度對於用人機關所造成的影響。
我國常任文官制度係以公務人員任用法為核心，建構出求才、用才、育才 與留才等嚴密完整之考銓體系。依公務人員任用法第五條規定：「公務人員依官
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等及職等任用之。」同法施行細則第二條規定：「(第一項)本法所稱公務人員，
指各機關組織法規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人 員。(第二項)前項所稱各機關，指下列之機關、學校及機構：一、中央政府及 其所屬各機關。二、地方政府及其所屬各機關。三、各級民意機關。四、各級 公立學校。五、公營事業機構。六、交通事業機構。七、其他依法組織之機 關。」上述公務人員任用法及其施行細則對公務人員的定義，為法律上對於公務 人員最狹義的定義，而本研究所指涉的公務人員亦採取此定義。
公務人員所扮演的角色就公共事務層面代表國家執行公權力，於私層次則 為人民之公僕，因此，國家在公務人員的選用上必須較一般企業來得嚴謹。職 是之故，我國憲法乃明定須經公開考試方式使得任用，憲法第八十五條規定：
「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度……非經考試及格者，不得任 用。」另外，公務人員考試法第二條也規定：「公務人員之考試，以公開競爭方 式行之，其考試成績之計算，不得因身分而有特別規定」據此，公務人員考試的 基本宗旨為公開、公平及競爭。
我國憲法之所以規定國家公務人員之選拔，應實行公開競爭之考制度，其 目的在於選拔具有一定素質之公務人員進入政府服務以及杜絕任用私人。由於 公務人員支領國家薪水，為全國人民所奉養，且公務人員執行國家公務，若有 偏差失職，對人民權益易生損害，所以，以考試方法汰劣取優將可確保公務人 員的穩定素質；另一方面，考試用人將可杜絕任用私人，以免結黨徇私，沆瀣 一氣，而貪污舞弊危害國家社會。因此，我國採取五權憲法的用意在於使國人 尊重考試權之獨立行使，進而避免任用私人之害，並為國家之行政找到最優秀 的公務人員(高永光，2004)。
經國家考試及格任用的公務人員，受到永業制度的保障，除犯下重大過 失，不能輕易解僱。傳統認為，在永業制度下的公務人員組織記憶的保留較 強，責任感及組織承諾(organizational commitment)也較強。而採取此一制度的
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目的在於藉由永業制的結構讓組織成員得以在不同的專業與層級間流動，而其 異動或升遷則是植基於功績或年資，在這種持久性的官僚結構下，不論成員的 來去，官僚結構皆維持不變，俾使社會依賴其運作，避免社會的混亂，並且能 賦予公務人員相當程度的自主權以捍衛公共利益。因此，公務人員是整個公務 人力結構中的主幹，也代表社會上一股穩定的力量。
由於公務人員在社會上扮演著相當重要的角色，因此傳統上認為公務人員的 甄選此一階段，實乃整個人事行政之大門，若考選不嚴，可能尸位素餐，後果不 堪設想(李紹芬，2003；41)。惟就機關實際用人情形觀之，考試用人制度無法滿 足機關全部的用人需求，換言之，機關基於實際用人需求以及某些制度上的原 因，不可能只任用考試及格的公務人員，機關仍會進用許多未經國家考試及格 的非常任人員。
由於考選制度的結構性缺失，缺乏彈性，導致機關必須進用約聘僱人員來 彌補人力上的不足。在我國的考選制度下，用人機關無法參與公務人員的甄拔 過程，這使得分發進入該機關的公務人員不見得符合其用人需求。再者，國家考 試的既定類科無法滿足各機關多樣化的用人需求，機關因此進用約聘僱人員來滿 足需求，而實際上，由於這些人員為機關長期所需之人力，導致機關內「次等公 務員」的產生。7
7長期以來，人事行政主管機關與考試院，皆把約聘僱人員當成公務員體系中的邊緣勞動力、次 等公務員，只因為其進用途徑與「一般」公務員不同。事實上，這些約聘僱人員，許多經由機關 考試進用、具高學歷、負責機關主要業務。不論在中央機關或鄉鎮公所，他們是公家機關主要勞 動力，公部門的核心。這種「機關視其用人需要自行進用人才」的模式，在歐盟國家為常態，也 是台灣過去五十年來各層政府的經常措施，中央政府卻當成招之即來揮之即去的臨時工(施威 全，2008)。
上述的爭議引起不少改革聲浪，為了讓考選制度能有更積極的 蛻變，學者指出，公平的考選制度不是僵化地認為測驗分數一定範圍內的差距就 代表著知識能力的差距，公平的考選制度是讓最知道需要運用什麼人力的機關組 織一起參與挑選人力，只要這些人力都符合基本的專業知能標準，考量其他人力 特質或特性所做的最後決定，不僅合乎程序公平，更是提高考選實質公平的途徑
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(施能傑，2003a：200)。基此，由用人機關親自參與挑選人力應更能符合機關的 用人需求，而我國目前的約聘僱人員制度正是採取由用人機關自行挑選人力的 方式；反觀初任公務人員的分發任用則是由考試院所全權主導，機關在過程中 完全無法參與。因此在實務上，目前由機關自行進用的約聘僱人員是否較為符 合機關的需求，值得深入探討。
綜上所述，針對公務人員考選制度所提出的改革目標皆在於使政府甄補到更 多優秀專業的人力，並契合用人機關的需求，以達到國民的最大利益。另一方面，
政府人力僱傭關係的多樣化，也是提升國家競爭力的關鍵(施能傑，2003b：116)。
本研究認為，有關政府彈性用人的討論不應只侷限於非常任人員內，在機關無可 避免進用約聘僱人員等契約性人力的情況下，有關公務人員考選制度的改革應與 契約人力制度的改革一併討論，藉以確立政府的各種用人管道能除了能達到程序 公平外，更能滿足各機關的用人需求，提高實質公平性。
就現有的制度設計而言，非常任人員的進用，主要係輔助機關任用體制之 臨時用人，非應經常性且長期性政務推動所設，有其期限與目的性，與常任人 員之永業性有所區別。現行非常任人員可區分為聘用、約僱、聘任、機要、派 用及臨時人員等六類人員。以下茲就此六類人員的進用依據及設置目的作一簡 要說明：
(一) 聘用人員
其進用係依「聘用人員聘用條例」、「聘用人員聘用條例施行細則」，以及
「行政院暨所屬各機關聘用人員注意事項」規定。以發展科學技術，或執行專門 性之業務，或專司技術性研究設計工作，非本機關現有人員所能擔任者為限。
故其進用之基本考量點在於專門技術人員之延攬，特別是高科技人才之吸納，
由於這些科技人才大多未具備公務人員任用資格，自有另設進用方式之必要。
聘用人員之職稱、員額、期限及報酬，應詳列預算，並列冊送銓敘部備查，解 職時亦同依進用。
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(二) 約僱人員
其進用係依行政院所頒「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」進用，該辦 法為法規命令，故約僱人員的進用並無法律依據。以辦理機關季節性或定期性 簡易工作，或因辦理臨時新增業務等為限，且以第五職等以下臨時人員臨時性 工作為主。其權益幾與聘用人員相同，並不受公務人員保障法之保障。適用範 圍如下：
1. 訂有期限之臨時性機關所需人員。
2. 因辦理臨時新增業務，在新增員額未核定前所需人員。
3. 因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員。
3. 因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員。