制度設計上的瑕疵

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 58-63)

第三章 電力產業管制的失敗

第四節 制度設計上的瑕疵

自由放任的經濟模式是一種計畫性的成果(Polanyi [1944]1957),根據第一 節所提到的,電力產業具有先天上不利於市場競爭的特性,若政府從未著手於完 善電力市場的自由化政策,則這個產業將呈現自然壟斷的態勢。然而,日本政府 在電力產業的制度設計上始終未執著於意識形態式的自由市場,而是透過電力政 策輔佐經濟的發展。二次大戰後選擇將電力事業交由民間經營是為了追求更好的 運作效率與資本投資,在多年的合作與互動下,METI 與 GEU 發展出緊密的關 係,且透過第三節所描述的策略互動使得METI、GEU,以及國會議員等政治人 物的鐵三角關係形塑了日本電力產業政策的走向。在1990 年代日本經濟持續蕭 條的背景下,政府開始進行自由化改革,這些改革內容並不像歐美電力改革經驗 般的交由市場機制分配資源與調整價格,而是政府策略性的干預電力產業,這些 干預政策創造了既得利益者受益的制度,使電力自由化政策創造市場機制的效果 十分有限。根據Vogel(2006)所提出的制度變遷模式,在微觀層級上,電力產 業既得利益者與管制者的合作與議價背景之下,產生了宏觀層級的瑕疵管制制度,

以下本文將分析電力市場與核能安全管制制度設計上的瑕疵,如何導致管制的失 靈。

壹、 電力市場管制制度瑕疵

本文首先分析電力供給端的問題:電力自由化首先開放電力供給端的企業 進入,創造更多的電力供給來恢復經濟與降低電價水準。1995 年開放 IPPs,其 生產之電力賣給 GEU 後,所剩之電力進入批發拍賣市場,供 GEU 及其他高耗

能產業競標,屬於雙邊合約,在雙邊合約經常導致電力供需失衡下,為了穩定電

例如日本電信電話公司(NTT Facilities)、東京煤氣公司(Tokyo Gas),以及大阪 煤氣公司(Osaka Gas)皆擁有各自的再生能源或火力發電廠,並結合為 Ennet 公 司進行售電服務。23相對於PPSs 的發電與購電來源有限,GEU 具備政府給予的 力,是一種「策略性的再管制」(Vogel 1996)。2003 年電力事業相關業者聯合以

21 英國的強制電力池競標制度(power pool)要求功率 100MW 的發電機組必須強制進入電力 池投標(王京明等 2008)。

22 PPSs 若在 30 分鐘的期間內無法與客戶達到供需平衡,將由 GEU 補足。PPSs 也需要負擔一 筆費用,此費用乃透過GEU 計算並授權自 METI(Goto and Yajima 2006)。

23 Ennet, http://www.ennet.co.jp/english/index.html,檢索日期:2016 年 4 月 28 日。

「已有管制機關」會造成雙重管制為由反對反壟斷法的改革,此波反對浪潮背後 的意義展現在2004 年時任總務大臣麻生太郎在國會中進行電力零售端過度自由 化會帶來負面效果的發言(朝日新聞特別報道部 2014, 33),展現出GEU 對於更 開放的電力市場有所抵抗。漸進式的電力市場自由化有助於維護GEU 的既得利 益,避免全面自由化帶來的過度衝擊,同時增加電力市場中的發電業者數目,提 供經濟與產業的發展所需,但是也限制了PPSs 的發展空間。

一個國家的產業政策可以反映出該國對於整體經濟治理的方針,日本改革 電力產業的目的不在於自由競爭帶來的效益,而是在於提高並穩定電力供給,使 電價降低,提供經濟發展之動力。

貳、 核能安全管制制度的瑕疵

核電產業是日本秉持發展型國家意志之下所挑選並扶植的重點產業,核能 的開發計畫起緣於1950 年代,在石油危機之後更確立了日本發展此能源的決心。

除了在能源政策上不斷增加核能發電的比例之外,政府也透過幫忙選定發電廠址、

增加政策窗口與研究機構,以及提供補助等方式振興核電產業(Vivoda 2014)。

在這樣的發展脈絡下,政府與核電產業建立起緊密的關係,在產業管制政策的制 定上政府也與核能電廠相互合作,向核電事業諮詢管制的標準,NISA 甚至讓擁 有核電廠之電力企業自行設定或協商安全管制標準,這些企業為了降低成本而不 採用較嚴格的國外安全標準(Samuels 2013)。

GEU 一面強調國內核電廠絕對安全,一面與 NISA 聯合對抗來 NSC 建議採 用的更嚴格安全標準,在核災發生之前,東電及NISA 早已注意到福島第一核電 廠處在地震與海嘯的破壞風險之中,然而當時法定安全標準遠低於311 地震的規

模,日本的核電安全管制法規在根本上是為了推動核電的發展,而非保障公共安 全(The National Diet of Japan 2012)。在發展核電的目標下,限縮了管制機關對 核電進行強力的管制來限制電力公司追求自身利益的能力(Jones and Kim 2013)。

此外,核能安全管制機關的獨立性也需要被檢討:2001 年以前,JST 扮演 核能安全的測試、反應爐的研究、核燃料與廢料的處置,以及核能相關的研究與 開發角色,然而其安全管制功能後來被METI 下設的 NISA 所取代,而 METI 作 為日本最具影響力的官僚機關之一,因此握有制定與執行核電政策的權力

(Vivoda 2014),24日本核電安全的管制體系自此形成核電產業推動機關-METI

-管轄核能安全管制機關的矛盾。

第五節 小結

本章回答了本研究所提出的第一個研究問題,即為何日本的電力產業管制 會失敗。本研究認為,要在先天上不利於市場機制建立的電力產業特性下創造競 爭的自由市場需要政府計畫性的介入,建立市場友善制度,然而因為日本政府在 電力產業改革上並非以創造完善的競爭性市場為依歸,反而是透過電力改革創造 更穩定且便宜的電力供給。在此宏觀的電力產業政策方針之下,讓彼此交織著緊 密的利害關係之鐵三角網絡依照彼此的利益偏好進行策略互動。

因此本章的第二個重點就在於說明了這些主要行為者如何互動,在鐵三角 網絡下,GEU 利用金錢或其他對價關係、提供錯誤資訊,以及旋轉門效果俘虜 管制機關及其他政治權威,而這些管制機關與政治權威之所以容易受到俘虜則可

24 METI 透過與直屬於首相辦公室的 JAEC 的協調與合作,使其得以左右並執行核電政策

(Vivoda 2014)。

以歸咎於旋轉門效果使鐵三角網絡更加緊密,電力公司的政治獻金更容易進入電 力政策制定者的口袋中,並讓管制者及政治權威對於電力公司提供之虛假資訊予 以從寬看待。在GEU 和制定電力政策的官僚與議員緊密的關係之下,產生出有 利於前者的電力市場與核電安全管制制度,由於這些制度服膺於GEU 利益,管 制效果無法發揮,導致管制失敗的後果。

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