文獻回顧

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 14-25)

第一章 緒論

第二節 文獻回顧

壹、 制度變遷的邏輯

一、單一典範邏輯

制度乃由人創造的非物質要素,外在於人體且會影響並管制人類行為,包含 了道德規範、信念、組織以及規則等(Greif and Laitin 2004)。研究制度變遷的主 要課題通常包括什麼因素導致制度變遷及制度如何變遷。賽局理論者一般認為制 度會使行為者形成預測其行為後果的信念體系,在均衡(eqilibrium)狀態之下制 度會透過此信念體系而自我強化(self-enforcing)。當外在環境變遷導致賽局均衡 的變動時,作為內生變項的制度才會發生改變(Weingast 1996)。制度變遷需要

與一般的政策改變有所區隔,制度變遷的機制是行為者採取了新的方式來處理她 對現有的信念所遭遇到的外部或內部衝擊(Aoki 2001),若改變並未造成行為者 互動模式或策略的改變,則僅可視為政策之改變而非制度變遷。在歷史制度論的 思維下,賽局理論被批評為過度重視自我強化的信念體系所產生的制度均衡而將 制度視為穩定的,相較於賽局理論重視的均衡,歷史制度論更強調制度形成與變 遷的過程(process)(Thelen 1999)。過去一般認為制度的變遷因素主要來自於制 度的負面反饋(negative feedback)所造成的刺激或震盪,而產生新制度生成的關 鍵時期(critical juncture)(Greif and Laitin 2004),然而以路徑依賴為基礎的關鍵 時期觀點也無法解釋為何關鍵時期的出現卻無法帶來制度的改變。

二、多重典範邏輯

單純以賽局理論或歷史制度論來解釋制度的變遷略顯單薄,部分探討制度變 遷的文獻傾向於採納多重典範的觀點來研究制度變遷的課題。Hall and Soskice

(2001)以微觀的企業(firms)為分析單位,在他們所提出的 VoC(variety of capitalism)研究途徑中,企業之間根據制度進行互動、合作與協調,為了回應該 途徑太過靜態而無法解釋制度變遷的批評,Hall and Thelen (2009)以 VoC 為基 礎,認為即使在互動均衡的狀態下,制度仍然有相當的變動空間,因為此均衡狀 態是處在隱含利益衝突的政治場域中,一旦制度無法侍奉行為者相當的利益,制 度就容易透過行為者的動員而產生變遷,此變遷的動力—以 VoC 的觀點—將來 自於企業。雖然Hall 與 Thelen 為 VoC 的觀點進行了辯護,Amable and Palombarini

(2009)認為 VoC 僅以企業的策略行為無法有效解釋制度變遷的政治面向。他 們主張制度的變遷必須來自於支配團體(dominant groups)的妥協或為了呼應他

們的需求,若支配團體的利益與其他反變遷團體相違背,只要政治領導團體放棄 對反變遷團體的支持,制度的變革就會發生。此理論的優點在於納入政治場域中 的行為者如何影響制度變遷,在此脈絡下,Watanabe(2015)就以否決者(veto players)與政策企業家(policy entrepreneurs)為研究對象,分析日本勞動市場及 金融體系制度的變遷。此外Capoccia 與 Kelemen(2007)也為關鍵時期理論做辯 護與改善,他們認為重大事件發生卻未導致制度變遷是由於此事件在制度內部重 新達到平衡或修補事件之前的制度,為了避免選樣偏差,研究者應該清楚定義關 鍵時期,而非視制度有無變遷而定。關鍵時期在定義上是指某事件或時期造成建 構制度走向的經濟、文化、意識形態以及組織等限制被鬆綁,導致制度改變的可 能選項被擴展(Capoccia and Kelemen 2007),這個定義隱含了關鍵時期會使制度 變遷的因素不再限縮在過去歷史制度論的路徑依賴(path dependance)模式之下,

行為者在制度框架下互動所創造的賽局均衡也需要重新建構。因此 Capoccia 與 Kelemen (2007)更開拓了關鍵時期的研究途徑,使其不再只是歷史制度論的領 域,他們主張此類研究可以是反事實推論(counterfactual analysis)、形式化

(formalize)的賽局理論或非形式化的敘述研究。至於關鍵時期過後的制度變遷 方向則建構在政經、社會與文化領域菁英團體的利益之上,他們會透過影響大眾 對該重大事件的認知來將制度的變遷帶往符合菁英們利益的方向(Samuels 2013)。 而不可否認的,此制度變遷的方向也有模式可循,菁英之間也存在著競合關係。

從事制度研究的學者同樣對於制度如何變遷的問題感興趣。歷史制度論中 的路徑依賴途徑被認為可以解釋制度變遷的方向,且在增強反饋(inceasing returns)的作用下,政治將變得有多重的均衡:許多的政治選項都有可能產生可 觀的後果,任何事件及其發生的時間可能在制度變遷的方向上有巨大的影響力

(Pierson 2000)。然而僅著重於結構的變數而忽略個體的偏好在政治制度的研究

上是不足的。Vogel(2006, 11-19)結合了理性選擇理論、VoC,以及社會學制度 論,對於產業互動模式與政策制度變遷建立解釋途徑。在他提出的微觀與宏觀因 素之互動模式中,認為產業的行為者互動策略變遷與宏觀的政策變遷將會不斷地 彼此影響,例如政府執行了一項政策改革,這項改革就創造了對於產業合作互動 變遷的新機會與新限制,而新的產業合作模式也形塑了新的政策偏好並影響了之 後的政策改革,宏觀制度的變遷是為了規範與呼應微觀行為者互動策略的改變

(Majone 1997)。Vogel 的制度變遷模型如圖 1 所示。透過多重典範的採納有助 於本研究進行日本電力產業制度變遷的探討。

1 Vogel

的制度變遷模型

資料來源:參考並修改自Vogel(2006, 11-19)。

在研究日本電力產業管制的變遷時,資料顯示儘管政府推動一連串的自由 化政策,電力市場競爭的程度卻十分有限。若套用上述Vogel 對制度變遷的解釋 途徑,表示政策的改變最終並未造成產業結構的轉變,因此,本研究認為地區壟

宏觀的制度限制

(法規、政策與管制措施等)

微觀行為者的互動

(國家與企業的統合模式調整)

新的政策調整

(再次成為新的宏觀制度限制)

制度限制了行為者 可採取之互動模式

互動具體化了國家與企業的 偏好成為政策調整之依據

斷的十家電力公司與電力產業的管制機構在面對自由化政策時,採取了策略性的 抵抗,從而造成自由化政策的效果不如預期,同樣的,當政策制定者欲引進嚴格 的核電安全管制制度時,也受到行為者互動模式的影響,產生管制效果有限的制 度。本文認為,探討電力公司與管制者互動的模式可以從日本在二戰後以來的經 濟治理模式分析。

貳、論經濟管制:發展型國家與管制型國家

日本在二戰後的經濟發展路徑被視為一種發展型國家模式(Johnson 1982)。

要比較發展型國家與管制型國家在經濟管制事務上的不同,可以從三個面向著手,

包括:管制的目的,管制的手段,以及負責管制的機構。在管制的目的方面,發 展型國家在決定經濟事務上是計畫理性(plan-rational)導向的,而管制型國家則 是市場理性(market-rational)導向(Johnson 1982),因此,發展型國家在經濟管 制的目的方面類似 Majone(1997)對歐洲凱因斯主義國家提出的見解,皆以穩 定總體經濟為目的,同時行政權也致力於介入市場,發展國內經濟;管制型國家 的經濟管制目的則是導正市場失靈,降低市場未順利運作所造成的損失。至於管 制的手段與負責機構方面,管制型國家採取的是法治精神,以制定相關法令規章 來達到市場導正之目的,並將管制市場之權力交由獨立於行政科層體制外的獨立 管制機關或立法機構內的委員會(Majone 1997)。這種法規與獨立機關的管制模 式與採取國有化管制形成兩種主要的經濟管制手段(蔡中民 2014)。然而東亞發 展型國家的經濟治理經驗是相當計畫性的,透過強大的經濟官僚以發表政策方針 或行政指導的方式影響產業政策(Johnson 1982),這種經濟管制方式是由行政權 主導並透過與企業尋求共識及協商的政治過程,實現國家的發展計畫,與管制型 國家有明顯的差異。

關於為何東亞發展型國家與以美國為先驅者的管制型國家在經濟管制制度 上會有這些差異的問題,不該僅由文化觀點解釋,而是應該從歷史脈絡與國家自 利理性的觀點回答:工業革命後,追求機會與福利的責任落到自利的個人身上,

國家的任務只剩下維持市場競爭、消費者保護等矯正市場失靈之功能(Johnson 1982)。工業化進程由英國擴張至歐陸及美國,相較於飽受兩次世界大戰摧殘的 歐洲國家,美國的經濟與工業快速發展,導致歐洲必須以國家領導來重建經濟與 工業,美國則朝向管制型國家。東亞國家工業化的時間更晚,雖然日本的工業化 較其他東亞國家早,但在二戰的摧殘後,日本除了要重建工業與經濟之外,也要 努力趕上工業起步較早的歐美經濟體。因此有別於歐洲較為意識形態導向的國有 化模式,日本在經濟發展策略上更追求效能與效率,傑出的經濟官僚制定經濟政 策,並致力促進私有企業的效能及調整私有企業間的協調失靈(coordination failures),所以有別於歐洲國有化式的掌控市場,日本與其他戰後經濟快速發展 的東亞國家也致力於市場協調的治理(Aoki et al. 1998),日本這類東亞工業國家 依然信任市場力量,只是保留操控市場的權力。簡言之,國家官僚制定經濟政策,

扶植並保護私有企業,使其發展獲利,就是發展型國家的經濟管制藍圖與目標。

在此模式下,日本在需要改變既得利益者或菁英態度的管制上表現較美國落後,

在此模式下,日本在需要改變既得利益者或菁英態度的管制上表現較美國落後,

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