研究發現與理論意涵

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 79-83)

第五章 結論

第一節 研究發現與理論意涵

第一節 研究發現與理論意涵

本研究之動機在於作者欲對東亞國家經濟管制改革經驗做深度了解。歐洲 凱因斯主義國家在1980 年代開始進行一連串的管制改革,提供研究者許多案例 來探討並解釋改革的起因與效果的詮釋,然而東亞經驗的學術性探討則相對較少。

部分東亞國家(如日本)在過去透過發展型國家模式快速發展經濟,同樣的在 1980 年代此經濟管制模式也受到來自西方新自由主義典範的挑戰,由於僅引進 正式制度而沒有考慮到非正式制度與新的正式制度之間是否相容或不合的情況 下,正式制度往往無法達到政策制定者的目標,當發展型國家的「計畫理性」碰 到新自由主義典範的「市場理性」,這些國家在朝向更自由的市場體系時,政府 與既有的市場行為者需要對制度做一些調適,而這些調適則會產生與西方經驗不 同的經濟管制模式,因此,為了擴展管制改革研究的理論範疇,本文著重於東亞 國家經濟管制改革經驗的探索。

本研究的實證案例為日本的電力產業,日本電力產業的管制體系有兩大缺 失,首先是電力零售市場機制的建立有限,自1995 年推動電力改革,2000 年進 行零售端的部分自由化,到福島核災後開始進一步的改革之前,新進競爭者的市 場率始終不超過5%;其次是核能發電的安全管制體系出現了許多漏洞,導致核 能反應爐設備無法承受天災的考驗,造成311 福島核災事件。因此,本研究的前 半部主要在解釋為何日本的電力產業管制會出現失靈的情況,如上一段所提到的,

由於各國的非正式制度大不相同,引進相同的正式制度並非皆能達到原先預想的

效果,在探討管制改革時,Majone(1997)認為行為者的行動策略先發生了改變,

而制度則是為了回應這些變遷而發生變化的,簡單來說,微觀行為者的互動變遷 形塑了宏觀制度變遷方向。然而Majone 的看法並未在理論上說明何種原因導致 行為者策略的變遷,而將此變動歸因於凱因斯國家模式的失靈(Majone 1997),

或許Majone 在文章中並未明講,但此說法隱含了微觀行為者互動模式的變遷方 向是來自於其他較宏觀的制度性因素。Vogel(2006)將此理論更具體化:宏觀的 制度因素形塑微觀行為者新的策略互動,而在此互動下,制度又因著這些互動而 產生變動(受互動策略影響或為了規範之),成為制度與行為者策略互相影響的 制度變遷模式。

本文以上述模式探討日本的電力管制改革,發現電力產業是日本在發展型 國家的政策方針之下所扶植並仰賴其經濟影響力的重要產業,因此在這樣的經濟 管制模式下,政府透過行政指導與政策優惠等工具與GEU 建立緊密的結盟關係。

於是電力產業中的重要行為者(包含 GEU、國家官僚與政治人物)透過此結盟 關係進行策略互動:由於日本的電力公司及核能電廠皆為民營,政府扮演著管制 者的角色,然而在對該產業進行管制時,受到主要行為者所構成之鐵三角網絡的 策略互動影響,GEU 對管制機關進行管制俘虜,而國家官僚及和電力產業利益 糾結之政治人物策略性保護GEU 之利益,導致管制內容出現瑕疵,過度偏袒既 得利益者,造成管制的失靈。本研究發現,GEU 透過政治獻金等對價關係、提供 錯誤的產業資訊,以及旋轉門效果(Amakudari 與 Amaagari)影響管制制度的內 容,這些有瑕疵的市場管制制度包括給予 GEU 對 IPP 及 WEC 所產電力的長期 契約壟斷、有限度的開放零售市場,以及讓GEU 保有輸配電網絡的所有權;而 核能安全的管制瑕疵在於產業受益及推廣者-METI-同時扮演安全管制者的角 色,並向核能產業本身諮詢安全管制措施,使管制作為大打折扣。瑕疵的制度是

管制失靈的近因,而管制俘虜及國家對電力產業策略性的保護則是遠因。回到正 式制度與非正式制度之間的關係來說,日本在新自由主義浪潮下引進電力市場自 由化制度,及在核能電廠由民間經營的背景下引進相關安全管制制度,然而作為 日本政經結構下的非正式制度,鐵三角網絡限制了正式制度的管制力道,形成服 膺於鐵三角行為者私有利益而非保障公共利益的制度。

本文後半部分所感興趣的是福島核災為何帶來電力市場全面自由化卻無法 有效改善核能安全管制的漏洞。作者首先界定了何為關鍵時期,關鍵時期乃制度 變遷的「機會之窗」被開啟,打破原先的制度均衡狀態,可能的政策選項被廣泛 討論,雖然重大危機或事件經常發生,但真正造成明顯的制度變遷者卻相對較少,

並不是這些危機或事件不能稱作關鍵時期,而是制度內部行為者重新達到均衡

(Capoccia and Kelemen 2007),也就是說行為者並未採取新的方式處理她們遭遇 的危機。47本研究也認為雖然關鍵時期使制度變遷的方向被拓展至多種可能,但 變遷內容仍然鑲嵌在當地的政治、經濟、社會與文化等背景之中,改革內容與方 向依然有跡可循。日本政府與企業對福島核災的應對正好提供實證案例驗證上述 理論,在福島核災的影響之下,管制改革的力道取決於主要行為者的偏好是否發 生重大改變。電力產業中的主要行為者並未改變原本對於核電的利益偏好,導致 管制改革的力道有限,研究發現,在政府依然仰賴核能作為經濟發展的主要推手,

而GEU 仍然需要核電維持公司整體收益的情況下,核電安全管制被有限度的改 革,雖然成立NRA 作為獨立管制機關,但是制度上卻沒有避免該機關受到電力 事業俘虜的機制,其獨立性仍然無法確定,NRA 目前的功能只是讓民眾重拾對 核電的信心,為核電的重啟背書,達到政府與電力事業希望核電重新運作的目的。

另一方面,電力市場管制則有較明顯的改革,且己經可見初步的成效,福

47 請參考 Aoki(2001)對於制度變遷機制的討論。

島核災後,政府推動電力零售端全面自由化的改革,並設立EGC 確保輸配電網 的公平使用,在輸配電網絡與GEU 實質法定分離之前,保障新進競爭者免受到 GEU 的剝削。本文認為,電力市場管制變遷的動力在於地區壟斷式的電力市場 結構不再被認為可以真正確保便宜且穩定的電力供給,福島核災後,政府與企業 遭遇到市場競爭機制不完全卻取消電價管制的後果,GEU 將替代核能所增加的 石化燃料成本轉嫁到消費者身上,為了確保自身利益,METI 及企業在與 GEU 之 間的合作模式受到鬆動,一方面政府透過電力批發端進一步自由化並提供 PPSs 政策上的優惠,另一方面鼓勵添購自有發電設備的企業成立 PPSs。在政府的扶 植下,新進電力市場競爭者的市佔率穩定上升,只是目前仍無法與GEU 抗衡。

回到東亞經濟管制改革經驗的探討,與歐洲國家信任市場機制不同的是,

日本的經濟管制作為仍然依附在行政權之下,在管制改革的過程中採取漸進式的 步調,除了因為政府為了避免快速自由化對國內產業帶來的衝擊之外,在日本的 政治經濟決策模式的特性下,非正式制度對於管制改革的抵抗也限縮了改革的空 間。因此在本文中可以看到福島核災前的電力產業管制機關皆下設在中央行政權 之下,並且在管制制度的設計上都受到非正式制度的影響。福島核災迫使日本政 府更進一步改革電力產業的管制體系,然而本文發現行政權依然主導著該產業,

除了電力市場的監督與管制機構仍下設在METI 之下外,獨立核電安全管制機關 設立的基礎也在於滿足行政體系維護並發展日本經濟的目的。綜上所述,日本電 力產業的改革經驗讓我們了解發展型國家模式在受到新自由主義與其他外部危 機的刺激與挑戰後,在經濟管制上做了一些調適,雖然給予市場更自主的空間,

行政權還是可以在必要的時候透過管制工具介入市場,此模式也與管制型國家將 權力授予獨立管制機關不同。本文認為,縱使電力產業經歷了兩次重大的管制改 革,行政權凌駕市場制度並領導企業,以國家經濟發展為主要經濟管制目的發展

型國家模式始終沒有被遺棄。

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 79-83)