既得利益者的策略互動形成管制俘虜

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 50-58)

第三章 電力產業管制的失敗

第三節 既得利益者的策略互動形成管制俘虜

探討電力產業中既得利益者的策略互動之前,本節首先界定行為者的角色,

在日本菁英主義式的政治經濟結構下,一般大眾、中小型企業,甚至地方政府很 難進入電力產業的決策圈,電力政策的制定與協商的功能落在所謂「鐵三角」的 身上,意指制定經濟政策的METI、地區獨占的 GEU,以及過去長期執政因此與 前兩者建立出緊密關係的自民黨政治人物。此關係也展現在核能產業的發展之上,

在日本,「核能村」(Nuclear Village)被用來代稱那些在制度上或個人利益上提倡 核電的團體,包括GEU、核電興建企業(東芝、日立、三菱重工為主)、與核電 利益相關之官僚、國會議員、金融機構、學術圈,以及擁核的地方政府等(Kingston

2012),然而權力依然是握在由GEU、官僚與國會議員或政治人物組成的鐵三角 手中,並支配其他擁核團體。

GEU 與 METI 的合作協調關係其來有自,可追溯自 1973 年石油危機時,

在石油供給有限,價格高漲的時期,因為當時GEU 的主要發電資源為石油(見 圖 10),MITI 在各產業之間協調石油的需求量來穩定價格,也利用中央的權威 角色來協調核電反應爐的位址,並且期望GEU 扮演促進其獨占地區之經濟發展 的角色(Vivoda 2014)。這次能源危機使原本因為 MITI「去煤改油」政策而與 GEU 呈衝突的關係轉變為共同度過危機的合作夥伴關係(Vivoda 2014)。石油危 機讓 MITI 與 GEU 的策略互動模式產生改變,兩者的合作關係在往後的互動中 不斷的被強化,使他們之間的合作模式難以被改變,這種結盟關係也在MITI 組 織改造成 METI 後持續穩定。在這種協調與合作的關係之下,METI 與 GEU 所 關切的利益與偏好也趨向互賴:METI 期望帶動日本的經濟成長,確保其在各中 央機關中佔有主導性的地位,因此希望GEU 透過垂直整合的規模經濟優勢提供 穩定的電力來源供產業使用。這種管制機關與被管制產業存有緊密的互賴合作關 係就容易導致管制機關的管制功能受到其管制產業的影響而效果不彰,造成「管 制俘虜」。

依照Dal Bó(2006)的分類,管制俘虜的模式包括:直接對政治權威或管 制機關進行利益交換、提供錯誤資訊給政治權威或管制機關,以及透過旋轉門效 果影響決策等,在日本的電力產業中,有許多證據指出GEU 與管制政策決定中 樞之間存在著這些現象,敘述如下:

壹、 直接對政治權威或管制機關進行利益交換

GEU 的高層人員經常扮演遊說客或政治獻金捐獻者遊走於日本中央與地方 政府的重要影響人物之間。這些在過去屬於檯面下的利益交換行為在福島核災之 後被廣泛揭露,根據日本朝日新聞於2014 年 1 月 27 日之報導:

據數家電力公司幹部透露,在甘利明出任管轄電力公司的經濟產業大臣時(2006 年),日本9 家電力公司分擔購買了每次約 100 萬日圓的「宴會券」。各家電力公司的 負責人經過協商,根據企業規模決定分擔的金額。…這種模式一直持續,東京電力等 相關公司也曾參與。據悉,東京電力已從2011 年的核電站事故後停止購買「宴會券」。 然而,其餘的 8 家電力公司每年仍以基本相同的金額分擔購買「宴會券」。在日本,

《政治資金規正法》規定如果「宴會券」購入金額超過20 萬日圓就有義務申報。雖然 各家電力公司每年的平均購買金額在數百萬日圓,但每次的購買金額都控制在 20 萬 圓以下。這一作法是鑽法律的空子,防止政黨資金來源表面化。12

朝日新聞也在其報導書籍中指出:麻生太郎(曾任內閣總理大臣、總務大臣,

及副總理兼財務相)其父親為九州電力公司初代會長,且受惠於GEU 集資購買 麻生相關政治團體之宴會券(朝日新聞特別報導部 2014)。另外兩則重要新聞 包括:

日本朝日新聞於2014 年 7 月 21 日報導指出:

總部位在名古屋的中部電力公司、其前董事對《朝日新聞》透露道,中部電力公 司長久以來在收到建設公司等客戶準備的資金後,都不會記錄於會計帳本中,而將其 挪為政治獻金。…其受惠者包括知事、國會議員等政治人物。…就連原本計劃在三重

12 朝日新聞中文網,2014,〈電力公司私下購買經濟再生大臣「宴會券」〉,朝日新聞中文網,1 月27 日,http://asahichinese.com/article/politics_economy/AJ201401270053 ,檢索日期:2016 年 4 月 16 日。

縣內興建、但在 2000 年時遭到撤回的蘆濱核電廠用地方針中,也投入了數百萬日圓 的資金。據了解,這是為了使核電政策和電力事業能夠進展的更順利。13

幾日後,朝日新聞又報導:

長年在關西電力公司中扮演著政界交涉角色、91 歲的前副社長內藤千百里,在接 受《朝日新聞》採訪時證實,最起碼從1972 年開始的 18 年間,每年的盂蘭盆節(亦稱 中元節)和年底時,都會向當時的 7 位歷任日本首相提供 1 千萬日圓的政治獻金。而每 年投入整個政界的資金,更高達了數億日圓。這些為了推動核電廠政策、及策動電力 公司發展的資金,全數來自於民間所繳納的電費。內藤以真名揭露了這段,大量電力 資金不斷地流入政權中樞口袋中的歷史事實。14

GEU 拉攏重要政治決策者的目的與尋租內容也依其對象所屬之政策層級而 有所不同。這些地區壟斷型的電力公司企圖影響中央政府的能源政策,使政策走 向有利這些企業的商業利益。包括擴大核能在發電上的使用比例,如前文說提到 的,在福島核災之前,政府的目標是在2030 年達到 50%的比例;此外,在 1995 年修正電氣事業法後,日本開放了IPPs 的設立,但是 GEU 具備政策上的優勢幾 乎佔有 IPPs 電廠所產的所有電力,後來政府也開放這些獨占的電力公司涉足其 他如石油氣的能源產業。這些政策利多幫助GEU 降低其發電成本。至於拉攏地 方政治決策中樞的目的是由於若電力公司計劃在當地建設核能電廠,則當地的地 方政府握有同意權,拉攏地方首長可讓核電廠興建的審議計畫獲得較多地方政府 的支持,例如東電對於一些興建核電廠之地區,包括青森、福島與新瀉的地方選

13砂押博雄、板橋洋佳,2014,〈《獨家》電力公司贈政治獻金 2.5 億日圓〉,朝日新聞中文網,7 月21 日,http://asahichinese.com/article/society/AJ201407210029,檢索日期:2016 年 4 月 16 日。

14 藤森鷗、村山治,2014,〈關電前副社長:曾贈政治獻金給 7 任前首相〉,朝日新聞中文網,7 月28 日,http://asahichinese.com/article/news/AJ201407280037,檢索日期:2016 年 4 月 16 日。

舉中皆有宴會券購入的情形(朝日新聞特別報導部 2014, 163)。在地方的反核意 識較不足的前福島核災時期,當地居民的核安保障在電力公司的尋租行為與中央 及地方政治核心追求政治利益的合作協調下大打折扣。

貳、提供錯誤資訊給政治權威或管制機關

METI 與東京電力公司合作隱瞞核電廠安全資訊的事實在福島核災後被揭 露與報導。根據前福島縣知事佐藤榮佐表示:

(本文自譯)所有邪惡的根源就是METI,每當我看到此次意外的相關報導,心 裡就十分生氣。有些人總說這是無法預期的意外,但別傻了,這意外註定會發生,

這是人為造成的。…那年(指 2011 年)1 月 6 日我們發現之前福島第二核電廠三號 反應爐的核心冷卻劑曾因為一場意外不斷減少,然而東電仍讓反應爐繼續運作,直 到異常的警報結束為止,他們都隱瞞著當地政府。…我曾嚴正的向 METI 抗議,但 未得到任何回應。…在 2002 年時我收到來自 NISA 的傳真指出:多年來東電一直篡 改相關的檢查紀錄,意圖掩蓋福島第一及第二核電廠的故障訊息。…後來我才知道 NISA 早在兩年前就收到同樣資訊(Satoko 2011)。

此外,BBC 在 2007 年報導指出:

(本文自譯)現行對於核電的耐震管制要求核電廠必須能承受規模6.5 的地震,

雖然政府有意提升至 6.9,但是日本可能發生的地震規模比這要強得多。…濱岡

(Hamaoka)核電廠…擁有強化的水泥碉堡估計可以承受規模 8.5 的地震,…核電廠 員工表示這足以承受所有在日本可想像得到的地震規模。…根據日本過去的紀錄指 出,未來意外發生的起因可能是人為因素而非自然災害。15

15 BBC News, 2007, “Japanese fears over nuclear power.” BBC News,

http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/6903146.stm,檢索日期:2016 年 4 月 19 日。

The New York Times 更具體的報導了東京電力公司與 NISA 狼狽為奸的事實:

(本文自譯)2000 年一位在福島第一核電廠工作的日裔美籍檢查員菅岡啟(Kei Sugaoka)向 NISA 揭露了可能被東電所隱瞞的蒸氣乾燥機的破裂問題,…在當時已 有法律保護檢舉者的的狀況下,NISA 告知東電菅岡啟是告密者,使他遭受大量來自 核電產業的恐嚇。…然而 NISA 並非派機關內的人員到第一核電廠進行調查,而是 授權讓東電自行檢查。管制機關允許該電廠在未來兩年內繼續營運,儘管後來揭露 出更多被東電隱瞞的缺陷。16

這些報導提供了中央或地方政治權威、核電安全管制機關,以及核電廠對於核能 安全資訊掌握上的不對等,核電廠擁有者GEU 透過隱瞞訊息與規避管制的方式 來降低電廠的檢查與維護成本,最終造成了對於311 地震來襲的應變不及,導致 後續一連串災難的發生。突顯出長期以來日本對於核電產業管制失靈的真相。

參、旋轉門現象

在探討日本的旋轉門現象時,會將官僚退休後到企業任職稱為「Amakudari」; 而企業界人士被拔擢至政府部門則稱為「Amaagari」。政府可以透過 Amakudari 提升領導與管制電力產業的效果,而政府管制也創造了受管制者對Amakudari 的 需求,電力公司在受國家的管制下,為了降低交易成本而有誘因去雇用電力產業

在探討日本的旋轉門現象時,會將官僚退休後到企業任職稱為「Amakudari」; 而企業界人士被拔擢至政府部門則稱為「Amaagari」。政府可以透過 Amakudari 提升領導與管制電力產業的效果,而政府管制也創造了受管制者對Amakudari 的 需求,電力公司在受國家的管制下,為了降低交易成本而有誘因去雇用電力產業

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 50-58)